Гражданский кодекс часть 1

представителя административного ответчика Законодательного собрания Пермского края Карлагиной Е.П., действующей на основании доверенности от 22.02.2017 (диплом ***, квалификация «Юрист» по специальности «Юриспруденция»),

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу нормативного правового акта

УСТАНОВИЛ:

Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края от 17.10.2006 № 20-КЗ «О передаче органам местного самоуправления Пермского края государственных полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом на поселенческих, районных и межмуниципальных маршрутах городского, пригородного и междугородного сообщений» (далее - Закон Пермского края от 17.10.2006 № 20-КЗ).

Указанный закон подписан губернатором Пермского края, опубликован в печатных изданиях «Российская газета» № 238, 24.10.2006 и «Собрание законодательства Пермского края» № 11, 29.11.2006, вступил в законную силу через 10 дней после дня официального опубликования.

Законом Пермского края от 02.06.2016 № 651-ПК внесены изменения в Закон Пермского края от 17.10.2006 № 20-КЗ, статья 3 изложена в новой редакции:

«Статья 3. Передача органам местного самоуправления государственных полномочий

Государственными полномочиями на неограниченный срок наделяются соответственно:

органы местного самоуправления городских округов - полномочиями по регулированию тарифов на перевозки по маршрутам регулярных перевозок в границах городского округа;

органы местного самоуправления муниципальных районов - полномочиями по регулированию тарифов на перевозки по маршрутам регулярных перевозок в границах одного поселения, в границах двух и более поселений, находящихся в границах одного муниципального района, в состав которого входят указанные поселения.» (статья 1 пункт 5 Закона Пермского края от 02.06.2016 № 651-ПК).

Закон Пермского края от 02.06.2016 № 651-ПК подписан губернатором Пермского края, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 07.06.2016, а также в печатных изданиях «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края» № 23, 13.06.2016, вступил в силу через десять дней после дня официального опубликования.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления в законную силу решения суда абзаца 3 статьи 3 Закона Пермского края от 17.10.2006 № 20-КЗ (в редакции Закона Пермского края от 02.06.2016 № 651-ПК) в части слов «органы местного самоуправления муниципальных районов – полномочиями по регулированию тарифов на перевозки по маршрутам регулярных перевозок в границах одного сельского поселения, в границах двух и более поселений, находящихся в границах одного муниципального района, в состав которого входят указанные поселения».

В обоснование своих требований административный истец указал, что основанием внесения изменений в Закон Пермского края от 17.10.2006 № 20-КЗ является вступление в действие с 11.01.2016 статей 11, 15 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» которыми органы местного самоуправления муниципального района и органы государственной власти субъекта РФ наделены полномочиями по установлению регулируемых тарифов на осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам. Вместе с тем, в связи с внесением изменений ряд норм краевого закона вступили в противоречие с нормами федерального законодательства. Административный истец исходит из того, что на федеральном уровне обязанность по установлению регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах одного сельского поселения, в границах двух и более поселений, находящихся в границах одного муниципального района, устанавливаются органом местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения (часть 2 статьи 11 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ). Таким образом, поскольку в указанном выше федеральном законе прямо предусмотрены полномочия в этой сфере органов местного самоуправления, они не могут рассматриваться как полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вновь передаваться органам местного самоуправления законом субъекта. В связи с чем, абзацем 3 статьи 3 Закона Пермского края от 17.10.2006 № 20-КЗ органам местного самоуправления переданы полномочия, которые не относятся к полномочиям органов государственной власти Пермского края, в связи с чем Законодательным Собранием Пермского края превышены установленные полномочия, чем нарушены пункт 55 части 2, части 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и абзац 2 части 2 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Необоснованное наделение органов местного самоуправления муниципального района указанными полномочиями по установлению регулируемых тарифов, влечет незаконное их финансовое обеспечение за счет субвенций из бюджета Пермского края.

В судебном заседании прокурор на удовлетворении административного искового заявления настаивает.

Представитель административного ответчика возражал против удовлетворения административного иска по доводам, изложенным в письменном отзыве.

Привлеченный определением суда от 20.03.2017 к участию в деле в качестве заинтересованного лица губернатор Пермского края направил в суд письменные возражения относительно доводов административного искового заявления прокурора.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.02.1995 № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», а также постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» установлено, что регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) закреплено также в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ). Согласно подпунктам 12, 55, 51.1 пункта 2 статьи 26.3 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится организация транспортного обслуживания населения, в том числе автомобильным транспортом в пригородном сообщении; установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществление государственного регионального надзора за их применением.

По своему характеру перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации передано для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, относится к вопросам социальной защиты населения и в силу пункта «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации относится к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ).

В силу статьи 16 Устава Пермского края, принятого Законодательным Собранием Пермского края от 19.04.2007, действовавшего в рассматриваемый период, к компетенции Законодательного Собрания Пермского края отнесено осуществление законодательного регулирования по предметам ведения Пермского края и предметам совместного ведения Российской Федерации и Пермского края в пределах полномочий Пермского края, осуществление иных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и законами Пермского края.

Положениями части 2 статьи 27 Устава Пермского края установлено, что проекты законов Пермского края о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Пермского края, другие проекты законов Пермского края, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Пермского края, рассматриваются Законодательным Собранием Пермского края по представлению губернатора Пермского края либо при наличии заключения губернатора Пермского края.

Исходя из указанных выше правовых норм, положений Закона Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края», принимая во внимание, что рассмотрение законопроектов Законодательным Собранием осуществлялось в двух чтениях, решение о принятии закона Пермского края (и о внесении в него изменений) оформлено постановлением Законодательного Собрания, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением формы и требований, предъявляемых к порядку принятия такого рода правовых актов.

Закон Пермского края от 17.10.2006 № 20-КЗ и Закон Пермского края от 02.06.2016 № 651-ПК о внесении изменений в Закон № 20-КЗ подписаны губернатором Пермского края и опубликованы в порядке, установленном статьей 14 Закона Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края» в изданиях «Российская газета», «Собрание законодательства Пермского края», а также опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации. Таким образом, суд считает, что правила введения оспариваемого нормативного правового акта в действие и вступление его в законную силу также соблюдены.

Принимая во внимание положения Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае», статьи 7 Закона Пермского края от 17.10.2006 № 20-КЗ, статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 53 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, информацию Министерства транспорта от 26.01.2017 № СЭД-44-01-13-34 по расчету субвенций по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа (л.д. 22), при осуществлении органами местного самоуправления муниципальных районов переданных им отдельных государственных полномочий, данные расходные обязательства исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации – бюджета Пермского края, то есть оспариваемыми положениями нормативного правового акта могут быть нарушены права и законные интересы неопределенного круга лиц.

С учетом изложенного, прокурор, в силу предоставленных ему полномочий, вправе выступать в защиту неопределенного круга лиц с заявленными требованиями.

Вместе с тем, доводы административного истца о том, что оспариваемые положения абзаца 3 статьи 3 Закона Пермского края от 17.06.2006 № 20-КЗ противоречат федеральному законодательству, судом проверены и не нашли своего подтверждения.

Абзацем 3 статьи 3 Закона Пермского края от 17.10.2006 № 20-КЗ (в ред. Закона Пермского края от 02.06.2016 № 651-ПК) органы местного самоуправления муниципальных районов наделяются полномочиями по регулированию тарифов на перевозки по маршрутам регулярных перевозок в границах одного поселения, в границах двух и более поселений, находящихся в границах одного муниципального района, в состав которого входят указанные поселения.

Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) органы местного самоуправления могут быть наделены законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.

Положениями пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ установлено, что законом субъекта Российской Федерации в порядке, определенном Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, в том числе по решению вопросов об организации транспортного обслуживания автомобильным транспортом в пригородном сообщении, установлении подлежащих регулированию цен (тарифов), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района отнесены, в частности, вопросы создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района (подпункт 6 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Вместе с тем, полномочия по регулированию тарифов на перевозки по маршрутам регулярных перевозок не входят в перечень полномочий перечисленных в пункте 6 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, поскольку не охватываются понятием «создание условий для предоставления транспортных услуг», «организация транспортного облуживания». Как следует из утвержденного распоряжением Минтранса России от 31.01.2017 № НА-19-р Социального стандарта транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок, под транспортным обслуживанием населения понимается выполнение работ по осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок. Качество транспортного обслуживания населения представляет собой интегральную оценку уровня транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок и выражается в совокупности характеристик надежности, доступности и комфортности. Статья 2 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.

Следует иметь в виду, что органы местного самоуправления осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) лишь муниципальных предприятий и учреждений. Это полномочие органов местного самоуправления отражено в пункте 4 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации произведено законодателем субъекта правомерно с соблюдением требований Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Утверждение административного истца, что положения абзаца 3 статьи 3 Закона Пермского края от 17.10.2006 № 20-КЗ не согласуются с положениями части 2 статьи 11 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ), нахожу неубедительным.

На федеральном уровне отношения в сфере организации регулярных перевозок пассажиров автотранспортом урегулированы Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ, вступившим в законную силу со дня официального опубликования 14.07.2015 (за исключением статей 4-32, 36-38, вступивших в силу 11.01.2016, и статей 33-35, 40, вступивших в силу по истечении 1 года после дня официального опубликования закона).

Указанный Федеральный закон регулирует отношения по организации регулярных перевозок, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Регулярные перевозки по регулируемым тарифам осуществляются с применением тарифов, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления и предусматривают предоставление всех льгот на проезд.

При этом положения части 5 статьи 2 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ в рамках правового регулирования отношений по организации регулярных перевозок устанавливают, что законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться перераспределение полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Часть 1 статьи 15 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ возлагает полномочия по установлению регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на органы государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта.

В то же время в рамках полномочий по установлению, изменению, отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок, законодатель в части 2 статьи 11 Закона предусмотрел, что регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах одного сельского поселения, в границах двух и более поселений, находящихся в границах одного муниципального района, устанавливаются органом местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения.

Исходя из системного анализа смысла законодательства, изучения общеправовых принципов – гуманности, справедливости, равенства, приоритета прав человека, суд приходит к выводу, что статья 15 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ является специальной нормой, регулирующей полномочия по установлению регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, в том числе, по маршрутам в границах одного сельского поселения, двух и более поселений, находящихся в границах одного муниципального района.

Положения статьи 11 указанного выше Федерального закона, предусматривающие полномочия по установлению, изменению, отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок, с учетом части 2 данной статьи, возлагающей на орган местного самоуправления муниципального района право регулировать тариф на перевозку по территории муниципального района, применяются субсидиарно к статье 15 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ, на соответствие которой и подлежит проверке оспариваемое нормативное положение Закона Пермского края от 17.06.2006 № 20-КЗ.

Вместе с тем суд считает, что положения оспариваемой нормы регионального законодательства соответствуют положениям специальной нормы Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ (статье 15), поскольку специальная норма также предусматривает, что полномочия по установлению регулируемых тарифов на перевозки в границах муниципального района, возложенные на органы государственной власти субъекта Российской Федерации, могут быть переданы законом данного субъекта органам местного самоуправления муниципального района.

Следовательно, абзац 3 статьи 3 Закона Пермского края от 17.06.2006 № 20-КЗ действующему законодательству не противоречит, поэтому прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц не нарушает.

Ссылка участников судебного разбирательства на проект Федерального закона № 936778-6 «О внесении изменений в Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ», принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в 1 чтении 22.03.2016, не влияет на существо рассматриваемого спора, поскольку при рассмотрении дел в порядке нормоконтроля суд проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части на соответствие действующему федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а не на соответствие проекту нормативного правового акта, находящемуся в стадии обсуждения.

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу, что положения абзаца 3 статьи 3 Закона Пермского края от 17.10.2006 № 20-КЗ (в ред. Закона от 02.06.2016 № 651-ПК) не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим со дня вступления в законную силу решения суда абзаца 3 статьи 3 Закона Пермского края от 17 октября 2006 года № 20-КЗ (в редакции Закона Пермского края от 2 июня 2016 года № 651-ПК) в части слов «органы местного самоуправления муниципальных районов – полномочиями по регулированию тарифов на перевозки по маршрутам регулярных перевозок в границах одного сельского поселения, в границах двух и более поселений, находящихся в границах одного муниципального района, в состав которого входят указанные поселения», - отказать.

Решение суда может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения – 20 апреля 2017 года.

Судья (подпись)