Гражданский кодекс часть 1

Ярославский областной суд в составе судьи Преснова В.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем Чистяковой А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» к муниципалитету города Ярославля о признании недействующими в части Правил благоустройства территории города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 30 января 2004г. № 306,

Установил:

Решением муниципалитета города Ярославля от 30 мая 2004 года N 306 утверждены Правила благоустройства территории города Ярославля (далее также Правила).

Текст данного решения с Правилами в первоначальной редакции опубликованы в издании «Городские новости» 18 февраля 2004 года № 7.

Решением муниципалитета города Ярославля от 01 февраля 2017г. № 789 в Правила внесены изменения, в частности, Правила дополнены пунктом 4.5. Решение опубликовано в издании городские новости 04.02.2017г. № 8

В соответствии с решением муниципалитета города Ярославля от 01 февраля 2017г. № 789 пункт 4.5 изложен в следующей редакции:

«В целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Ярославля размещение информационных конструкций на территории города Ярославля осуществляется в соответствии с Концепцией информационного пространства города Ярославля, утверждаемой муниципальным правовым актом мэрии города Ярославля. Концепция информационного пространства города Ярославля должна предусматривать типы и виды допустимых к установке информационных конструкций, требования к местам их установки, конструктивному исполнению и условиям эксплуатации, порядок демонтажа информационных конструкций, размещенных с нарушением установленных требований.

Размещение информационных конструкций на территории города Ярославля осуществляется после получения согласования в порядке, установленном муниципальным правовым актом мэрии города Ярославля, выдаваемого на безвозмездной основе».

Решением муниципалитета города Ярославля от 21 мая 2019г. № 260 абзац второй пункта 4.5 изложен в новой редакции:

«Размещение информационных конструкций на территории города Ярославля осуществляется после получения согласования в случаях и порядке, установленных муниципальным правовым актом мэрии города Ярославля, выдаваемого на безвозмездной основе».

Решение муниципалитета города Ярославля от 21 мая 2019г. № 260 опубликовано в издании «Городские новости» 25 мая 2019г. № 41.

ООО «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» в административном исковом заявлении просит признать недействующим пункт 4.5 Правил со дня принятия.

В обоснование административных исковых требований административный истец указал, что является участником правоотношений, которые регулируются оспариваемым положением муниципального правового акта и в отношении административного истца применены указанные положения Правил. Делегирование мэрии города Ярославля права принятия Концепции информационного пространства города Ярославля противоречит нормам права, имеющим большую юридическую силу, поскольку наделяет мэрию города Ярославля правом принятия акта, регулирующие правила благоустройства. Принятие норм в части благоустройства территории в силу положений Градостроительного кодекса РФ, статьи 45.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в том числе, в части размещения информации на территории муниципального образования, указателей с наименованиями улиц и номеров домов, вывесок отнесено к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. Передача полномочий на принятие Концепции информационного пространства города Ярославля позволяет принимать правила благоустройства в указанной части без общественных обсуждений. Оспариваемые нормы Правил препятствуют осуществлению предпринимательской деятельности в полном объеме в связи с тем, что у административного истца нет достаточных оснований полагать, что выполнение всех требований Правил не приведет к его нарушению и к дополнительным финансовым затратам.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности ФИО1 административные исковые требования поддержала.

Представитель административного ответчика муниципалитета города Ярославля по доверенности ФИО2 и представитель заинтересованного лица мэрии города Ярославля по доверенности ФИО3 возражали против удовлетворения административных исковых требований, привели доводы о соблюдении порядка принятия оспариваемого акта, а также соответствии акта нормам права, имеющим большую юридическую силу.

Прокурором Малковой К.В. дано заключение об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований.

Выслушав указанных лиц, исследовав материалы административного дела, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что ООО «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» является участником правоотношений, которые регулируются оспоренными положения Правил благоустройства территории города Ярославля. Административному истцу Муниципальным казенным учреждением «Агентство по рекламе, наружной информации, и оформлению города Ярославля» выданы предписания от 29 марта 2023г. об устранении нарушений в части размещения информационных конструкций на принадлежащем административному истцу здании по адресу: <адрес>, со ссылкой на правовой акт мэрии города Ярославля, принятый в соответствии с пунктом 4.5 Правил.

Тем самым, административный истец относится к числу лиц, которые вправе оспорить пункт 4.5 Правил благоустройства территории города Ярославля.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа.

Согласно пункту 11 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ утверждение правил благоустройства территории муниципального образования находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Частью 5 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся публичные слушания или общественные обсуждения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Пунктом 11 части 1 статьи 68 Устава города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 16 октября 1995г. № 42, к исключительной компетенции муниципалитета города Ярославля отнесено утверждение правил благоустройства территории города Ярославля.

В соответствии со статьями 71, 76 Устава города Ярославля муниципалитет города по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Ярославской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города, решение об удалении мэра города в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности муниципалитета города и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Ярославской области, настоящим Уставом.

Официальным опубликованием решения муниципалитета считается первая публикация его полного текста в газете «Городские новости».

Судом установлено, что установленные федеральным законодательством порядок и процедура принятия решения об утверждении Правил благоустройства территории города Ярославля соблюдены: решение в первоначальной его редакции явилось предметом обсуждения на публичных слушаниях; с учетом результатов публичных слушаний Правила утверждены представительным органом местного самоуправления горда Ярославля – муниципалитетом; нормативный акт об утверждении правил принят в форме решения; обнародован и введен в действие путем опубликования его в издании «Городские новости» N 7 от 18 февраля 2004 года.

Суд принимает во внимание также, что соответствие законодательству порядка принятия Правил благоустройства территории города Ярославля являлось предметом судебной проверки. В частности, вступившим в законную силу решением Ярославского областного суда от 11 июня 2021 года по делу № 3а-456/2021 установлено соблюдение порядка и процедуры принятия Правил в их первоначальной редакции.

Процедура внесения изменений в указанный нормативный акт при принятии решения муниципалитета города Ярославля от 01 февраля 2017г. № 789, которым введен оспариваемый в настоящем административном деле пункт 4.5 Правил, и решения муниципалитета города Ярославля от 21 мая 2019г. № 260, которым изменена редакция абзаца 2 пункта 4.5 Правил, законодательству, имеющему большую юридическую силу, также соответствуют.

06 декабря 2016г. на заседании постоянной комиссии муниципалитета по вопросам городского самоуправления, законности и правопорядка рассмотрен вопрос о проекте решения муниципалитета о назначении публичных слушаний по проекту решения муниципалитета города Ярославля «О внесении изменений в Правила благоустройства территории города Ярославля», рекомендовано муниципалитету города Ярославля принять проект решения.

13 декабря 2016г. муниципалитетом города Ярославля принято решение № 778 о назначении публичных слушаний в Правила благоустройства территории города Ярославля. Данное решение вместе с проектом решения о внесении изменений в Правила опубликованы в издании «Городские новости» № 102 от 17 декабря 2016г.

Решением муниципалитета города Ярославля от 13 декабря 2016г. № 778 публичные слушания назначены на 17 января 2017г. в 17:00 час, с указанием места проведения публичных слушаний, создан оргкомитет по проведению публичных слушаний, разрешены другие организационные вопросы по проведению публичных слушаний.

По проекту решения муниципалитета города Ярославля о внесении изменений в Правила проведены публичные слушания, составлен протокол публичных слушаний от 17 января 2017г., заключение по итогам публичных слушаний. В протоколе публичных слушаний зафиксирован порядок проведения публичных слушаний, обсуждение проекта решения о внесении изменений в Правила, предложений, поступивших по проекту решения.

Из протокола публичных слушаний, заключения следует, что порядок организации и проведения публичных слушаний были соблюдены. Доказательства нарушения установленного порядка проведения публичных слушаний материалы дела не содержат.

01 февраля 2017г. на заседании муниципалитета города Ярославля при наличии необходимого кворума принято решение №789 о внесении изменений в Правила благоустройства территории города Ярославля, которое опубликовано в издании «Городские новости»№ 8 от 04 февраля 2017г.

Кроме того, решением Ярославского областного суда от 24 октября 2017г. по делу № 3а-108\2017г. проверялась законность Правил в редакции решения муниципалитета города Ярославля от 01 февраля 2017г. № 789. В административном деле № 3а-108\2017г. оспаривались положения Правил в части размещения нестационарных торговых объектов, в этой части решением муниципалитета города Ярославля от 01 февраля 2017г. № 789 вносились изменения, касающиеся нестационарных торговых объектов. В решении суда первой инстанции от 24 октября 2017г. и в апелляционном определении Верховного Суда РФ от 11 апреля 2018г. по административному делу № 3а-108\2017г. не содержатся выводов о нарушении порядка принятия решения муниципалитета от 01 февраля 2017г. № 789.

30 января 2019г. на заседании постоянной комиссии муниципалитета по вопросам городского самоуправления, законности и правопорядка рассмотрен вопрос о проекте решения муниципалитета о назначении публичных слушаний по проекту решения муниципалитета города Ярославля «О внесении изменений в Правила благоустройства территории города Ярославля», рекомендовано муниципалитету города Ярославля принять проект решения.

22 февраля 2019г. муниципалитетом города Ярославля принято решение № 225 о назначении публичных слушаний в Правила благоустройства территории города Ярославля. Данное решение вместе с проектом решения о внесении изменений в Правила опубликованы в издании «Городские новости» № 15 от 23 февраля 2016г.

Решением муниципалитета города Ярославля от 22 февраля 2019г. № 225 публичные слушания назначены на 19 марта 2019г. в 17:00 час, с указанием места проведения публичных слушаний, создан оргкомитет по проведению публичных слушаний, разрешены другие организационные вопросы по проведению публичных слушаний.

По проекту решения муниципалитета города Ярославля о внесении изменений в Правила проведены публичные слушания, составлен протокол публичных слушаний от 19 марта 2019г., в котором зафиксирован порядок проведения публичных слушаний, обсуждение проекта решения о внесении изменений в Правила, предложений, поступивших по проекту решения. По итогам публичных слушаний подготовлено заключение.

13 мая 2019г. на заседании муниципалитета города Ярославля при наличии необходимого кворума принято решение № 260, которое в соответствии со статьей 73, пунктом 2 статьи 87 Устава города Ярославля подписано мэром города Ярославля 21 мая 2019г. и опубликовано в издании «Городские новости»№ 41 от 25 мая 2019г.

В целом материалы дела позволяют прийти к выводу о принятии муниципалитетом города Ярославля решений от 01 февраля 2017г. № 789 и от 21 мая 2019г. № 260 в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия данных правовых актов, введения в их действия, требований о публикации.

Оснований для вывода о противоречии оспариваемого пункта 4.5 Правил нормам права, имеющим большую юридическую силу, не имеется.

Правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, включая вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений принимаемый представительным органом муниципального образования в силу исключительной компетенции (абзац 22 части 1 статьи 2, пункт 11 части 10 статьи 35, часть 1, пункт 2 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно пунктам 1, 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий, а элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

Из приведенных норм права следует, что органу местного самоуправления федеральным законодателем предоставлено право регулировать вопросы обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, содержания территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов.

Правила благоустройства территории города Ярославля содержат нормы, регулирующие, в том числе, состояние внешнего вида фасадов, ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений (глава 4 Правил).

Правила не предусматривают требований к типам и видам допустимых к установке информационных конструкций, к местам их установки, конструктивному исполнению и условиям эксплуатации, порядку демонтажа информационных конструкций, размещенных с нарушением установленных требований. Эти требования согласно оспариваемому пункту 4.5 Правил устанавливаются нормативным правовым актом мэрии города Ярославля, которые административный истец вправе оспорить.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет статус местной администрации как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, наделенного уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения, включает правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, в систему муниципальных правовых актов, а также устанавливает, что глава муниципального образования издает в том числе постановления и распоряжения местной администрации по вопросам местного значения в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования также издает постановления местной администрации по вопросам местного значения (часть 1 статьи 37, пункт 3 части 1, части 4 и 6 статьи 43).

Аналогичное правовое регулирование содержится в Уставе города Ярославля, согласно которому мэрия города Ярославля является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, в лице ее структурных подразделений реализует исполнительно-распорядительные полномочия местного самоуправления, включая организацию благоустройства. Наряду с правовыми актами муниципалитета города Ярославля правовые акты мэрии города Ярославля и должностных лиц местного самоуправления входят в систему муниципальных правовых актов города, мэр города в пределах своих полномочий издает постановления мэрии по вопросам местного значения, заместители главы администрации городского округа, руководители органов администрации городского округа издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям (статьи 87, 88, 89, 93, 95, 97, 98 Устава).

Вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, определены в пунктах 1-17 части 2 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Так, правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать в числе прочего вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства; организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; размещения информации на территории муниципального образования.

Типы, виды допустимых к установке информационных конструкций, требования к местам их установки, конструктивному исполнению и условиям эксплуатации, порядок демонтажа информационных конструкций, размещенных с нарушением установленных требований, связаны с благоустройством территории муниципального образования и могут быть предусмотрены нормативными правовыми актами органа местного самоуправления в рамках регулирования вопросов благоустройства территорий муниципального образования.

Из анализа приведенных норм федерального законодательства и Устава города Ярославля (пункты 13, 13.1, 21 части 2, пункт 14 части 5 статьи 98 Устава) следует, что мэрия города Ярославля вправе осуществлять правовое регулирование отношений в сфере благоустройства, не отнесенных к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

Муниципалитет города Ярославля вправе предусмотреть установление мэрий города Ярославля требований к типам и видам допустимых к установке информационных конструкций, к местам их установки, конструктивному исполнению и условиям эксплуатации, порядку демонтажа информационных конструкций, размещенных с нарушением установленных требований, поскольку нормативные правовые акты мэрии города Ярославля, устанавливающие данные требования, представляют собой правовые акта, регулирующие более узкие по сравнению с правилами благоустройства территорий города вопросы благоустройства.

Нормативные правовые акты мэрии города Ярославля, устанавливающие требования к элементам благоустройства, только детализируют общие положения, закрепленные в Правилах благоустройства территории города Ярославля. В случае несогласия с правовым регулированием, предусмотренным правовым актом мэрии города Ярославля, как указано выше, административный истец вправе оспорить такой акт.

В связи с этим, предусмотренное оспариваемым пунктом 4.5 Правил правовое регулирование, при котором установление требований к типам и видам допустимых к установке информационных конструкций, к местам их установки, конструктивному исполнению и условиям эксплуатации, порядку демонтажа информационных конструкций, размещенных с нарушением установленных требований, нормативным правовым актом мэрии города Ярославля нормам права, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

В соответствии с частью 3 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Абзац второй пункта 4.5 Правил по своему характеру является мерой, реализуемой в процессе управленческой деятельности органов местного самоуправления, используется отраслевыми муниципальными органами в качестве средства осуществления закрепленных за ними контрольных полномочий в области благоустройства города, а именно за выполнением требований муниципальных правовых актов к размещению информационных конструкций.

В связи с этим положения абзаца второго пункта 4.5 Правил не может расцениваться как противоречащие нормам права, имеющими большую юридическую силу.

Вопреки доводам административного истца, обязанность субъекта предпринимательской деятельности соблюдать существующие в месте осуществления хозяйственной деятельности правила благоустройства, предъявляемые, в том числе к внешнему виду фасада здания, требования к информационным конструкциям (вывескам), не ограничивает право общества на свободу экономической деятельности, а оспариваемый обществом пунктом 4.5 Правил не может расцениваться как нарушающий права и свободы общества в данной сфере, препятствующий к осуществлению предпринимательской деятельности в полном объеме.

В силу изложенного оснований для признания пункта 4.5 Правил благоустройства территории города Ярославля недействующим не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Решил:

Обществу с ограниченной ответственностью «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» отказать в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим пункта 4.5 Правил благоустройства территории города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 30 января 2004г. № 306 (в редакции решения муниципалитета города Ярославля от 21 июня 2019г. № 260).

Опубликовать в средстве массовой информации – издании «Городские новости» сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Ярославский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья: В.С. Преснов