Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-88/2018 по административным исковым заявлениям ФИО1 и ФИО3 к Законодательному Собранию Иркутской области о признании недействующим с момента издания абзаца первого части 2 статьи 38 Закона Иркутской области от 6 апреля 2011 года №18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области»,

У С Т А Н О В И Л :

6 апреля 2011 года (с последующими изменениями) принят Закон Иркутской области №18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области».

Абзацем первым части 2 статьи 38 Закона установлено, если в поддержку самовыдвижения кандидата, выдвижения кандидата избирательным объединением по одномандатному избирательному округу собираются подписи избирателей, то количество подписей, необходимое для регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, составляет 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, указанного в схеме одномандатных избирательных округов.

ФИО1, ФИО3 обратились в суд с административными исковыми заявлениями, в которых просили признать недействующим с момента издания абзац первый части 2 статьи 38 Закона Иркутской области от 6 апреля 2011 года №18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области», ссылаясь на то, что он не соответствует статьям 2, 9 Конвенции о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств 2003 года, положениям Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статье 3 Протокола №1 к ней, нарушает их права, гарантированные статьями 19 (равенство всех перед законом и судом), 32 (право быть избранным в органы государственной власти) Конституции Российской Федерации. Полагают, что указанные положения Закона, предусматривающие количество подписей избирателей, необходимое для поддержки самовыдвижения кандидата в депутаты Законодательного Собрания Иркутской области, устанавливают непреодолимое препятствие для реализации пассивного избирательного права гражданином, выдвинутым в порядке самовыдвижения, с учетом того, что сбор подписей требует значительные финансовые затраты. Считают, что оспариваемые положения Закона на этапе выдвижения и регистрации кандидатов устанавливают имущественный ценз, дискриминационные условия, препятствующие реализации пассивного избирательного права, участию социально незащищенных категорий граждан (в том числе административного истца ФИО1) в управлении делами государства и общества. Полагают, что столь значительное число подписей можно собрать, лишь затратив крупные финансовые средства, что ставит в неравное положение участников избирательного процесса.

В судебном заседании административный истец ФИО1 и его представитель ФИО2, административный истец ФИО3 административные исковые требования поддержали, изложив доводы, указанные в административном исковом заявлении.

Административный истец ФИО3 в судебном заседании дополнительно пояснил, что право быть избранным в органы государственной власти является не только неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса гражданина Российской Федерации, но и находит закрепление в основных международно-правовых документах о правах человека, указав, что пункт 1.3 Свода рекомендуемых норм при проведении выборов, принятых Венецианской комиссией на 52 сессии 18-19 октября 2002 года, гласит, что выдвижение отдельных кандидатов может допускаться при условии сбора минимального числа подписей, закон не должен требовать сбора подписей более одного процента избирателей в соответствующем округе.

Представитель административного истца ФИО1 - ФИО2 дополнительно сослался в судебном заседании на нарушение процедуры принятия оспариваемого Закона, указав, что оспариваемые положения внесены в законопроект в третьем чтении путем внесения Избирательной комиссией Иркутской области поправок. Считает, что проект Закона с указанными поправками не проходил все чтения и согласования, в связи с чем нарушена процедура его принятия.

В судебном заседании представитель административного ответчика Законодательного Собрания Иркутской области ФИО4 административные исковые требования не признал. Указал доводы, изложенные в письменных возражениях на административное исковое заявление. Пояснил, что порядок принятия Закона Иркутской области от 6 апреля 2011 года №18-ОЗ, предусмотренный Уставом Иркутской области, Законом Иркутской области от 12 января 2010 года №1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», Регламентом Законодательного Собрания Иркутской области, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 17 марта 2010 года №19/29-ЗС, соблюден. Закон принят в пределах полномочий Законодательного Собрания Иркутской области с соблюдением установленного порядка его принятия. Оспариваемое законоположение основано на требованиях пункта 1.2 статьи 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которыми на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, составляет 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, указанного в схеме одномандатных избирательных округов. Как следует из пункта 1.2 статьи 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ он определяет конкретное, фиксированное количество подписей избирателей, необходимое для регистрации выдвинутого в одномандатном избирательном округе кандидата на выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия субъекта Российской Федерации по установлению иных требований к количеству представляемых подписей избирателей, равно как и какие бы то ни было условия, при которых признавалось бы допустимым отклонение от правила, закрепленного в пункте 1.2 статьи 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ, не предусмотрено ни в самом Федеральном законе №67-ФЗ, ни в иных федеральных законах. Таким образом, при осуществлении законодательного регулирования порядка и условий регистрации кандидатов на выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области по одномандатным избирательным округам в части, урегулированной оспариваемым законоположением Законодательное Собрание было связано императивным требованием Федерального закона №67-ФЗ. Полагает, что административные истцы фактически оспаривают пункт 1.2 статьи 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ, а в правовой системе Российской Федерации судебная проверка федеральных законов возможна исключительно в процедурах конституционного судопроизводства и относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. В соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (часть 1 статьи 214) суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 194 Кодекса, то есть когда административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства. Полагает, что суд не наделен полномочиями по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия международным договорам Российской Федерации в порядке административного судопроизводства.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Избирательной комиссии Иркутской области ФИО5 возражал относительно удовлетворения административных исковых требований. Пояснил, что законы и нормативные правовые акты Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 76 Конституции РФ). В соответствии с требованиями пункта 1.2 статьи 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, составляет 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. Данный пункт введен Федеральным законом от 5 мая 2014 года №95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Руководствуясь требованиями пункта 6 статьи 1, пункта 1.2 статьи 37 Федерального закона №67-ФЗ, Законодательное Собрание Иркутской области с целью приведения в соответствие положений Закона приняло Закон Иркутской области от 3 июня 2014 года №55-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области», которым статья 38 изложена в новой редакции. Полагает, что Законом Иркутской области от 3 июня 2014 года №55-ОЗ положения статьи 38 Закона области приведены в соответствие с требованиями федерального избирательного законодательства.

Представитель заинтересованного лица Губернатора Иркутской области ФИО6 в судебное заседание не явилась, представила заявление о рассмотрении административного дела в отсутствие представителя Губернатора. Представила письменный отзыв на административный иск, дала пояснения в предварительном судебном заседании, указав, что возражает относительно удовлетворения административных исковых требований. Положения части 2 статьи 38 Закона Иркутской области от 6 апреля 2011 года №18-ОЗ приведены в соответствие с п. 1.2 статьи 37 Федерального закона №67-ФЗ. Закон №55-ОЗ, которым внесены соответствующие изменения в Закон Иркутской области обнародован Губернатором Иркутской области в установленном законодательством порядке. Закон №55-ОЗ принят постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 21 мая 2014 года №10/11-ЗС и обнародован 4 июня 2014 года. Таким образом, требования к сроку обнародования, установленные статьей 50 Закона №1-оз, соблюдены.

В соответствии с положениями статей 150 и 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд рассматривает административное дело в отсутствие не явившегося представителя Губернатора Иркутской области, извещенного о времени и месте судебного заседания, не просившего об отложении разбирательства административного дела.

Выслушав пояснения административных истцов, представителей лиц, участвующих в деле, проверив соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Шебетниковой Ж.В., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Иркутский областной суд приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Оснований для прекращения производства по настоящему административному делу по доводам административного ответчика по основаниям части 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации как не подлежащего рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства не имеется, поскольку предметом по настоящему делу является нормативный правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление может быть подано в суд в течение всего срока действия оспариваемого нормативного правового акта.

В силу положений части 8 статьи 213 указанного кодекса при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 12 июня 2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации избирательное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу подпункта «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации (подпункт «к» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

В соответствии с требованиями пункта 1.2 статьи 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №67-ФЗ) на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, составляет 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, указанного в схеме одномандатных избирательных округов, а для регистрации кандидата, выдвинутого по многомандатному избирательному округу, - 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, указанного в схеме многомандатных избирательных округов, поделенного на число депутатских мандатов, но не может составлять менее 60 подписей.

Данный пункт введен Федеральным законом от 5 мая 2014 года №95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В силу требований пункта 6 статьи 1 Федерального закона №67-ФЗ Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона.

Руководствуясь требованиями пункта 6 статьи 1 Федерального закона №67-ФЗ, Законодательное Собрание Иркутской области с целью приведения положений Закона Иркутской области №18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» в соответствие с федеральным избирательным законодательством приняло Закон Иркутской области от 3 июня 2014 года №55-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области», которым статья 38 Закона Иркутской области №18-ОЗ изложена в новой редакции. В абзаце первом части 2 статьи 38 Закона Иркутской области №18-ОЗ предусматривается, что если в поддержку самовыдвижения кандидата, выдвижения кандидата избирательным объединением по одномандатному избирательному округу собираются подписи избирателей, то количество подписей, необходимое для регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, составляет 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, указанного в схеме одномандатных избирательных округов. Таким образом, Законом Иркутской области от 3 июня 2014 года №55-ОЗ положения статьи 38 Закона Иркутской области №18-ОЗ приведены в соответствие с требованиями федерального избирательного законодательства.

Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия на принятие оспариваемого нормативного правового акта, процедуру принятия суд установил следующие юридически значимые обстоятельства.

Порядок внесения, рассмотрения и принятия законодательных актов Иркутской области в соответствии с положениями статей 6, 7, 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлен Уставом Иркутской области, Законом Иркутской области от 12 января 2010 года №1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», Регламентом Законодательного Собрания Иркутской области, утвержденным постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 17 марта 2010 года №19/29-ЗС.

В соответствии со статьей 46 Устава Иркутской области принятие законов Иркутской области, включая установление порядка проведения выборов в Законодательное Собрание Иркутской области (пункт 14 части 1), отнесено к полномочиям Законодательного Собрания Иркутской области.

Проект Закона Иркутской области №18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» в соответствии со статьей 53 Устава Иркутской области был внесен в Законодательное Собрание Иркутской области группой депутатов Законодательного Собрания Иркутской области 8 декабря 2010 года с соблюдением требований статьи 53 Устава Иркутской области, статьи 36 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года №1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», статьи 55 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 17 марта 2010 года №19/29-ЗС. К тексту законопроекта прилагались соответствующие приложения, имелась пояснительная записка.

В процессе подготовки законопроекта к рассмотрению получены заключения Губернатора Иркутской области от 11 декабря 2010 года, прокуратуры Иркутской области от 8 декабря 2010 года, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области от 14 декабря 2010 года (статья 58 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области).

В соответствии со статьями 43, 46 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области законопроекты подлежат обязательному рассмотрению в постоянных комитетах и комиссиях.

В силу требований статьи 57 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области председатель Законодательного Собрания Иркутской области в трехдневный срок со дня поступления проекта закона определяет постоянный комитет, ответственный за подготовку проекта закона области.

Пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьей 64 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области установлено, что проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях.

Указанные требования соблюдены при рассмотрении Законодательным Собранием Иркутской области проекта Закона Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области».

Ответственным за подготовку проекта указанного закона в силу полномочий, установленных статьей 6 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области, определен постоянный комитет по законодательству о государственном строительстве области и местном самоуправлении (пп.1 п.3 ст. 6 Регламента).

Решением комитета по законодательству о государственном строительстве области и местном самоуправлении Законодательного Собрания Иркутской области от 9 декабря 2010 года №167-к указанный проект Закона Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» был рекомендован к рассмотрению на заседании Законодательного Собрания и принятию в первом чтении.

Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 15 декабря 2010 года №28/23-ЗС проект Закона Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» был принят в первом чтении.

Решением комитета по законодательству о государственном строительстве области и местном самоуправлении Законодательного Собрания Иркутской области от 2 февраля 2011 года №15-к указанный проект Закона Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» был рекомендован к рассмотрению на заседании Законодательного Собрания и принятию во втором чтении.

Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 16 февраля 2011 года №29/18-ЗС проект Закона Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» был принят во втором чтении.

Решением комитета по законодательству о государственном строительстве области и местном самоуправлении Законодательного Собрания Иркутской области от 4 марта 2011 года №30-к указанный проект Закона Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» был рекомендован к рассмотрению на заседании Законодательного Собрания и принятию в третьем чтении.

Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 10 марта 2011 года №30/3-ЗС проект Закона Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» был принят в третьем (окончательном) чтении.

В соответствии со статьей 9 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года №1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» законы Иркутской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, если иное не предусмотрено федеральным законом, и обнародуются путем их подписания Губернатором Иркутской области.

В соответствии с частью 3 статьи 9 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 года №6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» Законодательное Собрание Иркутской области – нового субъекта Российской Федерации, образованного в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, первого созыва избирается сроком на пять лет и состоит из 50 депутатов.

При принятии Закона Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» в окончательном третьем чтении за его принятие проголосовало большинство от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, что подтверждается выпиской из протокола заседания Законодательного Собрания Иркутской области от 10 марта 2011 года.

Согласно статье 56 Устава Иркутской области принятые Законодательным Собранием Иркутской области законы Иркутской области обнародует Губернатор Иркутской области.

Закон Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» 23 марта 2011 года (исх. № 719) был направлен Законодательным Собранием Иркутской области Губернатору Иркутской области для обнародования.

Закон Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» официально опубликован в общественно-политической газете «Областная» № 42 от 20 апреля 2011 года и в Ведомостях Законодательного Собрания Иркутской области № 30 (том 1) от 11 апреля 2011 года.

Суд приходит к выводу, что Закон Иркутской области №18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» принят в пределах полномочий органа с соблюдением формы (вида) нормативного правового акта и процедуры принятия.

Оспариваемые положения статьи 38 Закона Иркутской области №18-ОЗ внесены Законом Иркутской области от 3 июня 2014 года №55-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области».

Проверяя процедуру принятия Закона Иркутской области от 3 июня 2014 года №55-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области», которым внесены изменения в Закон Иркутской области от 6 апреля 2011 года №18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области», суд установил следующее.

В соответствии с Постановлением Избирательной комиссии Иркутской области от 13 февраля 2014 года №41/578, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 53 Устава Иркутской области, частью 6 статьи 5 Закона Иркутской области «Об Избирательной комиссии Иркутской области», Избирательная комиссия Иркутской области внесла в Законодательное Собрание Иркутской области в порядке законодательной инициативы проект закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области». Из пояснительной записки к законопроекту усматривается, что внесение изменений в правовые акты Иркутской области обусловлено необходимостью приведения их в соответствие с Федеральным законом от 21 декабря 2013 года №364 –ФЗ «О внесении изменений в статьи 61 и 66 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 396-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Проект закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области» направлен Избирательной комиссией Иркутской области председателю Законодательного Собрания Иркутской области 3 марта 2014 года (исх. № 02-01-146/14).

В процессе подготовки законопроекта к рассмотрению получены заключения правового управления аппарата Законодательного Собрания Иркутской области, прокуратуры Иркутской области от 18 февраля 2014 года, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области от 28 февраля 2014 года.

Решением комитета по законодательству о государственном строительстве области и местном самоуправлении Законодательного Собрания Иркутской области от 6 марта 2014 года №25-к указанный проект закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области» был рекомендован к рассмотрению на заседании Законодательного Собрания и принятию в первом чтении.

Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 19 марта 2014 года проект Закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области» был принят в первом чтении, установлен предельный срок внесения поправок - 7 апреля 2014 года.

Решением комитета по законодательству о государственном строительстве области и местном самоуправлении Законодательного Собрания Иркутской области от 9 апреля 2014 года № 54-к указанный проект закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области» был рекомендован к рассмотрению на заседании Законодательного Собрания и принятию во втором чтении с учетом одобренных поправок, сформированных в таблицу.

Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 16 апреля 2014 года проект Закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области» был принят во втором чтении, установлен предельный срок внесения поправок - 14 мая 2014 года.

В силу статьи 56 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области поправки к проекту закона области, принятому в первом и (или) последующих чтениях, до его окончательного принятия Законодательным Собранием формулируются субъектом права законодательной инициативы в виде: предложения о внесении изменений в принятый в первом и (или) последующих чтениях проект закона области; о внесении дополнений в принятый в первом и (или) последующих чтениях проект закона области; об исключении из принятого в первом и (или) последующих чтениях проекта закона области отдельных положений.

Поправки к проекту закона области, принятому во втором чтении, внесенные в Законодательное Собрание Иркутской области в порядке, установленном Законом Иркутской области от 12 января 2010 года №1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», направляются председателем Законодательного Собрания Иркутской области в постоянный комитет, ответственный за его подготовку (статья 73 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области).

Порядок рассмотрения поправок, принятия решений о принятии или отклонении поправок определяется в соответствии с положениями статьи 71 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области, которой установлено, что при рассмотрении проекта закона области Законодательным Собранием принимаются решения по одобрению или отклонению таблиц поправок, внесенных и рассмотренных постоянным комитетом, ответственным за подготовку проекта закона области. Таблица поправок и (или) отдельные поправки считаются принятыми, если за их одобрение проголосовало большинство от установленного числа депутатов Законодательного Собрания. Проект закона области с учетом одобренных поправок считается принятым за основу, если за его одобрение проголосовало большинство от установленного числа депутатов Законодательного Собрания.

После окончания рассмотрения поправок к проекту закона области на голосование ставится предложение о принятии закона области и направлении его Губернатору Иркутской области для обнародования. Закон Иркутской области считается принятым, если за его одобрение проголосовало большинство от установленного числа депутатов Законодательного Собрания (статья 75 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области), что соответствует требованиям статьи 9 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года №1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области».

Указанные требования законодательной процедуры соблюдены.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 53 Устава Иркутской области, частью 6 статьи 5 Закона Иркутской области «Об Избирательной комиссии Иркутской области», пунктом 5 части 3 статьи 44 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» Избирательная комиссия Иркутской области внесла в Законодательное Собрание Иркутской области в порядке законодательной инициативы поправки к проекту закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области», принятому Законодательным Собранием Иркутской области во втором чтении (постановление Избирательной комиссии Иркутской области от 6 мая 2014 года № 45/654, опубликованное в журнале «Вестник Избирательной комиссии Иркутской области»).

Приложением к постановлению Избирательной комиссии Иркутской области от 6 мая 2014 года № 45/654 о внесении поправок к проекту закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области» представлена таблица поправок – статью 3 проекта предлагалось дополнить пунктом 12, изложив абзац первый части 2 статьи 38 в следующей редакции: если в поддержку самовыдвижения кандидата, выдвижения кандидата избирательным объединением по одномандатному избирательному округу собираются подписи избирателей, то количество подписей, необходимое для регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, составляет 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, указанного в схеме одномандатных избирательных округов. В качестве обоснования внесения поправок в таблице указано на необходимость приведения в соответствие закона Иркутской области с федеральным законом от 5 мая 2014 года № 95-ФЗ.

8 мая 2014 года указанные поправки к проекту закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области» направлены в порядке законодательной инициативы Избирательной комиссией Иркутской области председателю Законодательного Собрания Иркутской области (исх. № 01-20/543).

В соответствии с решением комитета по законодательству о государственном строительстве области и местном самоуправлении Законодательного Собрания Иркутской области от 19 мая 2014 года № 64-к после рассмотрения и обсуждения поправок к проекту закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области» в соответствии со статьей 73 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области, сформирована таблица одобренных поправок к проекту закона, на рассмотрение Законодательного Собрания Иркутской области внесена таблица одобренных поправок, проект закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области» с учетом одобренных поправок. Проект закона Иркутской области «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области» был рекомендован к рассмотрению на заседании Законодательного Собрания и принятию в третьем окончательном чтении.

Таблица одобренных поправок и Закон Иркутской области № 55-ОЗ приняты большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Иркутской области постановлением Законодательного Собрания Иркутской области №10/11-ЗС, что подтверждено выпиской из протокола 10 сессии Законодательного Собрания Иркутской области от 21 мая 2014 года. Закон подписан Губернатором Иркутской области, опубликован в газете «Областная» от 4 июня 2014 года. Требования к сроку обнародования, установленному статьей 50 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года №1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», соблюдены.

Суд приходит к выводу, что Закон Иркутской области от 3 июня 2014 года №55-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области», которым внесены изменения в Закон Иркутской области от 6 апреля 2011 года №18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» принят в пределах полномочий органа с соблюдением формы (вида) нормативного правового акта и процедуры принятия.

При установленных обстоятельствах доводы представителя административного истца ФИО1 – ФИО2 о не соблюдении процедуры принятия указанного закона не могут быть приняты во внимание, доводы представителя не основаны на требованиях нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия закона Иркутской области.

Судом проверены оспариваемые положения закона на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с требованиями пункта 1.2 статьи 37 Федерального закона №67-ФЗ, введенного Федеральным законом от 5 мая 2014 года №95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, составляет 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, указанного в схеме одномандатных избирательных округов, а для регистрации кандидата, выдвинутого по многомандатному избирательному округу, - 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, указанного в схеме многомандатных избирательных округов, поделенного на число депутатских мандатов, но не может составлять менее 60 подписей.

По смыслу статей 1, 3 (часть 3), 13 (части 3 и 4), 15 (часть 1), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления признается и гарантируется в Российской Федерации наряду с другими правами и свободами человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и призвано обеспечить каждому гражданину на основе принципа равенства возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений участвовать в свободных выборах, являющихся, как и референдум, высшим выражением власти народа.

Этот вывод корреспондирует положениям Всеобщей декларации прав человека (статья 21), Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 25), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 11 и статья 3 Протокола № 1), а также Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, согласно которой при подлинных и справедливых выборах обеспечивается выявление свободно выраженной воли народа и непосредственное ее осуществление (статья 9, пункт 1); существует реальный политический плюрализм, идеологическое многообразие и многопартийность, осуществляемые через функционирование политических партий, законная деятельность которых находится под юридической защитой государства (статья 9, пункт 2); создаются равные правовые условия для всех участников избирательного процесса (статья 10, пункт 1).

Закрепляя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет порядок его реализации. Как следует из ее статей 71 (пункт «в»), 72 (пункт «н» части 1) и 76 (части 1 и 2), регулирование избирательного права и установление порядка проведения выборов входят в компетенцию законодателя, реализуя которую он обязан соблюдать конституционные требования, в частности учитывать, что любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов избирательных правоотношений, допустима, если она объективно оправданна, обоснованна и преследует конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года № 7-П).

Правовой основой регулирования отношений, связанных с осуществлением конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, является Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», имеющий прямое действие и подлежащий применению на всей территории Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 1).

Согласно данному Федеральному закону граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списков кандидатов; непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено в том числе путем самовыдвижения (пункты 1 и 2 статьи 32); одним из необходимых условий регистрации кандидата на выборах депутатов является поддержка выдвижения кандидата, которая подтверждается определенным числом подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата (пункт 1 статьи 35.1); на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, составляет 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа (пункт 1.2 статьи 37).

Аналогичное регулирование содержится в Законе Иркутской области от 6 апреля 2011 года № 18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области», которым определен порядок подготовки и проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, а также порядок реализации гражданами Российской Федерации права на участие в выборах, проводимых на территории Иркутской области. Гражданин, выдвинутый кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Иркутской области, обязан собрать в поддержку своего выдвижения с соблюдением установленных правил необходимое количество подписей избирателей и представить их в соответствующую избирательную комиссию для решения вопроса о регистрации в качестве кандидата.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 28 марта 2017 года № 714-О, федеральный законодатель, определяя порядок выдвижения и регистрации кандидатов на должности, замещаемые путем выборов, вправе предусмотреть в интересах избирателей специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей, и само по себе требование закона, возлагающее на кандидата обязанность сбора подписей в поддержку своего самовыдвижения, - если необходимое количество таких подписей является разумным и не приводит к чрезмерному обременению кандидата - не препятствует реализации пассивного избирательного права и как таковое не может рассматриваться в качестве нарушающего конституционные права и свободы (постановления от 17 ноября 1998 года № 26-П и от 11 июня 2002 года № 10-П; определения от 25 марта 1999 года № 32-О, от 6 июля 2010 года № 1087-О-О, от 24 февраля 2011 года № 202-О-О, от 5 июня 2012 года № 1058-О и др.).

Действующее в настоящее время правовое регулирование дифференцирует количество подписей избирателей, которое необходимо собрать в поддержку выдвижения кандидата, в зависимости от уровня и вида выборов: требуемое для регистрации кандидата количество подписей избирателей составляет для муниципальных выборов - 0,5 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, для регистрации кандидата, выдвинутого в порядке самовыдвижения на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), количество подписей избирателей устанавливается в пределах от 0,5 процента до 2 процентов, на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - 3 процента (пункты 1 - 1.2 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 28 марта 2017 года № 714-О доводы о непреодолимости требования о сборе установленного количества подписей избирателей для гражданина, реализующего пассивное избирательное право в порядке самовыдвижения, не только в связи со значительностью количества необходимых подписей, но в связи с установленными законом условиями осуществления сбора подписей избирателей, а также особенностями (географическими и климатическими) конкретного избирательного округа, по существу, основаны на убеждении в том, что должно быть предусмотрено такое количество подписей, которое кандидат-самовыдвиженец сможет собрать самостоятельно в течение установленного периода. Тогда как избирательное законодательство предусматривает, что кандидат вправе привлекать к сбору подписей других граждан, в том числе на основании договора о сборе подписей с оплатой этой работы из средств избирательного фонда кандидата (пункт 7 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и часть 7 статьи 45 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Таким образом, оспариваемые административными истцами законоположения являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и не могут рассматриваться как нарушающие их конституционные права. Требование закона, возлагающее на кандидата обязанность сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения не препятствует реализации пассивного избирательного права граждан и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы.

Согласуется такое регулирование и с международными избирательными стандартами, в том числе закрепленными в Конвенции о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. В соответствии с ее статьей 9 (пункт 6) подлинные и свободные выборы предполагают равные и справедливые условия для регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций), а регистрационные требования должны быть ясными и не содержать условий, способных стать основанием для привилегий или ограничений дискриминационного характера, что в принципе не исключает наличия различий в порядке выдвижения и регистрации кандидатов, если такие различия не являются произвольными и не приводят к умалению права граждан быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что законодатель субъекта, регламентируя вопросы проведения выборов в Законодательное Собрание, вправе был установить количество подписей избирателей, необходимое для поддержки самовыдвижения кандидата в депутаты.

Оспариваемые положения абзаца первого части 2 статьи 38 Закона Иркутской области от 6 апреля 2011 года №18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» (с последующими изменениями) не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», положениям Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств.

При этом на выводы суда не влияют имеющие факультативное значение для национального законодателя и отражающие многообразие подходов к правовому регулированию в данной сфере публичных отношений положения пункта 1.3 Свода рекомендуемых норм при проведении выборов, подготовленного Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия Совета Европы) (Венеция, 18 - 19 октября 2002 года; Страсбург, 30 октября 2002 года), согласно которому допустимым во всяком случае является установление законом требования собрать в поддержку выдвижения подписи одного процента избирателей в соответствующем округе. Федеральный законодатель в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 15 (часть 4), 71 (пункты «в», «к»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (части 1 и 2), обладает необходимыми дискреционными полномочиями в отношении конкретных форм реализации правил, носящих рекомендательный характер, с учетом стоящих перед ним правотворческих задач в конкретно-исторических условиях развития избирательной системы Российской Федерации.

Доводы административных истцов о том, что оспариваемые положения закона устанавливают непреодолимое препятствие для реализации пассивного избирательного права с приложением расчета затрат на сбор подписей, основаны на предположениях. При указанных обстоятельствах нет оснований полагать, что установленное оспариваемыми законоположениями количество подписей избирателей, необходимых для регистрации кандидата, выдвинутого в одномандатном избирательном округе в порядке самовыдвижения на выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, повлекло несоразмерное ограничение их пассивного избирательного права.

Согласно положениям пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд установил, что оспоренный нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону, поэтому требования административных истцов о признании недействующим с момента издания абзаца первого части 2 статьи 38 Закона Иркутской области от 6 апреля 2011 года №18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» (в редакции Закона Иркутской области №55-ОЗ) не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Иркутский областной суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административных исковых требований ФИО1 и ФИО3 к Законодательному Собранию Иркутской области о признании недействующим с момента издания абзаца первого части 2 статьи 38 Закона Иркутской области от 6 апреля 2011 года №18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» (с последующими изменениями) отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья Е.Г. Кравченко

Мотивированное решение изготовлено 7 июня 2018 года.