Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. прокурора Кировской области Шерстнёва Д.А. к Правительству Кировской области об оспаривании абз.7 п.3.1.1.1 Постановления Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70 «Об утверждении Положения о государственной жилищной инспекции Кировской области и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Кировской области» (в редакции Постановления Правительства Кировской области от 24.04.2020 N 212-П «О внесении изменений в постановление Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70»),

установил:

и.о. прокурора Кировской области Шерстнёв Д.А. обратился в Кировский областной суд с административным исковым заявлением к Правительству Кировской области об оспаривании абз.7 п.3.1.1.1 Постановления Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70 «Об утверждении Положения о государственной жилищной инспекции Кировской области и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Кировской области» (в редакции Постановления Правительства Кировской области от 24.04.2020 N 212-П «О внесении изменений в постановление Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70»).

В обоснование административного иска с учетом дополнений указал, что оспариваемым Постановлением Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70 утверждено Положение о государственной жилищной инспекции Кировской области (далее - Положение) и признаны утратившими силу некоторые постановления Правительства Кировской области. В соответствии с абз. 7 п. 3.1.1.1 Положения государственная жилищная инспекция организует и проводит проверки выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к порядку переустройства и перепланировки жилых помещений.

Федеральным законом от 27.12.2018 N 558-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации в части упорядочения норм, регулирующих переустройство и (или) перепланировку помещений в многоквартирном доме» в статью 20 Жилищного кодекса РФ внесены изменения, распространяющие действие жилищного законодательства на переустройство и перепланировку всех помещений в многоквартирном доме, а не только жилых помещений.

Таким образом, по мнению администартивного истца, ограничение в Положении полномочий государственной жилищной инспекций (далее – ГЖИ, Инспекция) по проведению проверок соблюдения обязательных требований к порядку переустройства и перепланировки только жилых помещений не соответствует требованиям федерального законодательства.

По указанным основаниям прокуратурой области 21.02.2020 принесен протест с целью приведения в соответствие с федеральным законодательством п. 3.1.1.1 Положения. По результатам рассмотрения протеста 24.03.2020 Правительством Кировской области в прокуратуру направлена информация, согласно которой внесение изменений в Положение не представляется возможным по причине отсутствия соответствующих положений о предмете проверок в отношении порядка переустройства и перепланировки нежилых помещений в постановлении Правительства Российской Федерации от 11.06.2013 № 493 «О государственном жилищном надзоре».

Вместе с тем, в соответствии с ч.ч. 1, 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй Статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 20 Жилищного кодекса РФ под государственным жилищным надзором понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований к порядку осуществления перепланировки и (или) переустройства помещений в многоквартирном доме.

Таким образом, административный истец полагает, что полномочия по осуществлению государственного жилищного надзора возложены только на органы исполнительной власти области, то есть государственную жилищную инспекцию Кировской области. Отсутствие реализации полномочий по осуществлению надзора за порядком переустройства и перепланировки нежилых помещений на региональном уровне и их определения в Положений противоречит ч. 1 ст. 20 ЖК РФ.

Частью 1 ст. 20 Жилищного кодекса РФ предусмотрен предмет осуществления государственного жилищного надзора, а не основания проведения проверок. В связи с этим ссылка государственной жилищной инспекции о расширении предмета проверок на региональном уровне при отсутствии соответствующих изменений в федеральном законодательстве является необоснованной.

Частью 2 ст. 20 Жилищного кодекса РФ предусмотрено, что государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный жилищный надзор) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством Российской Федерации.

По мнению административного истца, Положение о государственном жилищном надзоре, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11.06.2013 N 493, устанавливает требования к организации и проведению государственного жилищного надзора, при этом не отменяет положения ч. 1 ст. 20 ЖК РФ (в редакции Федерального закона от 27.12.2018 N 558-ФЗ), обладающего более высокой юридической силой и принятого позднее вышеуказанного постановления Правительства РФ.

Кроме того, как указывает истец, оспариваемая норма влечет нарушение прав граждан. В ответ на поступающие обращения, Государственная жилищная инспекция Кировской области со ссылкой на оспариваемую норму уклоняется от проведения надзорных мероприятий.

Ссылки административного ответчика и заинтересованного лица на абзац 23 подпункта 3.1.1.1 оспариваемого Положения в соответствии с которым Инспекция проводит проверки выполнения лицами других обязательных требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, установленных жилищным законодательством доводов административного истца не опровергает с учетом понятия жилищного фонда, т.е. совокупности всех жилых помещений на территории РФ.

Вопреки доводам административного ответчика, заинтересованного лица, пункт 3.3.2 Положения фактически указывает на процессуальные особенности проведения проверок, но никоим образом не регулирует предмет государственного жилищного надзора. Наименования разделов пункт 3.1 и подпункт 3.1.1 Положения прямо указывают, что полномочия Инспекции по осуществлению регионального государственного жилищного надзора содержатся и перечисляются в подпункте 3.1.1.1. Положения.

С учетом изложенного, административный истец просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абз. 7 п. 3.1.1.1 Положения о государственной жилищной инспекции, утвержденного Постановлением Правительства Кировской области от 22.10.2014 № 6/70 (в редакции постановления Правительства Кировской области от 24.04.2020), в части ограничения полномочий государственной жилищной инспекции Кировской области по организаций и проведению проверок выполнения обязательных требований к порядку переустройства и перепланировки в многоквартирных домах исключительно в жилых помещениях.

Правительство Кировской области в отзыве на административное исковое заявление (л.д.56-59) с учетом дополнений указало, что наличие положений, установленных частью 1 статьи 20 ЖК РФ к порядку перепланировки (или) переустройства помещений в многоквартирном доме, не свидетельствует о необходимости расширения предмета проверок на региональном уровне при отсутствии соответствующих изменений на федеральном уровне, в частности изменений в Постановлении Правительства РФ от 11.06.2013 N 493 «О государственном жилищном надзоре». Кроме того, исходя из положений статьи 20 ЖК РФ, пункта 6 Положения о государственном жилищном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.06.2013 N 493, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правом на распределение отдельных полномочий, осуществляемых в рамках регионального государственного жилищного надзора, между органами местного самоуправления и инспекцией наделены исключительно органы государственной власти субъекта РФ, требование прокуратуры Кировской области ограничивает их в реализации своих прав и не учитывает особенности осуществления государственного жилищного надзора, определенные законодательством. Таким образом, нарушения положений ЖК РФ, имеющего большую юридическую силу по отношению к постановлениям Правительства Российской Федерации и Правительства Кировской области отсутствуют.

По мнению административного ответчика, на обстоятельства, свидетельствующие о наделении Инспекции полномочиями по проверке порядка осуществления перепланировки и (или) переустройства нежилых помещений в многоквартирном доме, указывает пункт 3.3.2 Положения, в соответствии с которым Инспекция с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право организовывать и проводить плановые и внеплановые документарные и выездные проверки в соответствии с основаниями и порядком, утвержденными Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", статьей 20 Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В соответствии с пунктом 3.1.13 Инспекция осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, предусмотренные федеральным и областным законодательством.

При указанных обстоятельствах отсутствие дословного воспроизведения положений части 1 статьи 20 ЖК РФ в абзаце 7 подпункта 3.1.1.1 подпункта 3.1.1. пункта 3.1 Положения не может указывать на его противоречие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Пунктом 11 Постановления Правительства РФ от 11.06.2013 N 493 «О государственном жилищном надзоре» установлен именно предмет проверок, в частности: соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами: обязательных требований к порядку переустройства и перепланировки жилых помещений. Пунктом 5 указанного Положения определено, что Порядок осуществления государственного жилищного надзора в том числе включает в себя полномочия и функции органа государственного жилищного надзора.

В связи с изложенным, административный ответчик указывает, что доводы прокуратуры об отнесении федеральным законодательством к полномочиям Правительства Кировской области лишь установление требований к организации и проведению государственного жилищного надзора (т.е. исключая предмет) является несостоятельным и противоречит требованиям действующего законодательства. По указанным основаниям, довод истца о закреплении пунктом 3.3.2 оспариваемого Положения только процессуальных особенностей проведения проверок (основания, порядок) также является несостоятельным.

Представленные прокуратурой письма Инспекции, по мнению последней, свидетельствуют о направлении в администрацию г.Кирова информации о перепланировке нежилого помещения для рассмотрения и принятия мер. При этом, Инспекция руководствовалась, в том числе, положениями части 3 статьи 29 ЖК РФ, согласно которой собственник помещения в многоквартирном доме, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, или наниматель жилого помещения по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, обязан привести такое помещение в прежнее состояние в разумный срок и в порядке, которые установлены органом, осуществляющим согласование (органом местного самоуправления). Указанное наделяет органы местного самоуправления полномочиями на рассмотрение вопроса о переустройстве и перепланировке нежилых помещений в многоквартирном доме, а также исключает бездействие со стороны Инспекции. Позиция Инспекции в данном случае основывается также не положениях части 2 статьи 20 ЖК РФ с учетом требований, определенных Положением о государственном жилищном надзоре.

В связи изложенным, административный ответчик просил в иске отказать.

Заинтересованное лицо Государственная жилищная инспекция Кировской области в отзыве (л.д.53-55) изложило доводы аналогичные заявленным административным ответчиком, в связи с чем в удовлетворении исковых требований прокуратуры также просило отказать.

В судебном заседании представитель административного истца – Наймушин А.Л. доводы и требования административного искового заявления с учетом дополнений поддержал в полном объеме.

Представитель административного ответчика, заинтересованного лица – Пестова Т.А. против удовлетворения административного иска возражала по доводам, изложенным в отзывах на иск и дополнениям к отзыву.

Выслушав объяснения сторон, изучив материалы дела и представленные доказательства, суд пришел к следующему.

Положениями части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ определено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в случае когда после уточнения заявленных требований будет установлено, что административный истец, заявитель оспаривает основные нормативные положения в определенной редакции, суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции.

Как следует из материалов дела и установлено в судебном заседании, Постановлением Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70 утверждено Положение о государственной жилищной инспекции Кировской области и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Кировской области (далее – Положение о ГЖИ в Кировской области).

Форма оспариваемого акта соответствует части 1 статьи 16 Закона Кировской области от 26.07.2001 N 10-ЗО «О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области», предусматривающего принятие Правительством Кировской области актов в форме постановлений и распоряжений.

В соответствии с частью 2 статьи 16 Закона Кировской области от 26.07.2001 N 10-ЗО «О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области» (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) нормативные правовые акты Правительства области, устанавливающие общие, подлежащие многократному применению правила поведения индивидуально не определенных физических и юридических лиц в сфере осуществления государственного управления на территории области, а также устанавливающие общий порядок деятельности Правительства области и иных органов исполнительной власти области, принимаются только на заседаниях Правительства области в форме постановлений и подписываются Председателем Правительства области.

В соответствии с частью 3 статьи 1 Закона Кировской области от 26.07.2001 N 10-ЗО «О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области» (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) Правительство области является коллегиальным органом, формируется и возглавляется Губернатором - Председателем Правительства в соответствии с Уставом области и настоящим Законом.

Оспариваемое постановление принято по результатам заседания Правительства Кировской области от 22.10.2014, о чем в материалы дела представлена выписка из протокола заседания Правительства Кировской области.

Постановление подписано Губернатором – Председателем Правительства Кировской области Н.Ю. Белых.

Согласно части 4 статьи 16 Закона Кировской области от 26.07.2001 N 10-ЗО «О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области» постановления Правительства области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, права и обязанности юридических лиц, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно и вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Иные постановления, а также распоряжения Правительства области вступают в силу со дня их подписания, если иное не определено в самом акте.

В соответствии с указанной нормой оспариваемое постановление опубликовано на официальном информационном сайте Правительства Кировской области http://kirovreg.ru 24.10.2014, а также не официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 24.10.2014.

Изменения в оспариваемое постановление Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70 вносились постановлениями Правительства Кировской области от 02.02.2015 N 23/51, от 22.12.2015 N 75/843, от 23.05.2017 N 272-П, от 31.05.2018 N 255-П, от 12.09.2018 N 432-П, от 27.12.2018 N 639-П, от 13.06.2019 N 307-П, от 13.08.2019 N 437-П, от 01.10.2019 N 522-П, от 24.04.2020 N 212-П.

В настоящее время Положение о ГЖИ Кировской области, утвержденное Постановлением Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70, действует в редакции постановления Правительства Кировской области от 24.04.2020 N 212-П «О внесении изменений в постановление Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70».

Абзац 7 пункта 3.1.1.1 Постановления Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70 «Об утверждении Положения о государственной жилищной инспекции Кировской области и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Кировской области» (в редакции Постановления Правительства Кировской области от 24.04.2020 N 212-П «О внесении изменений в постановление Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70») предусматривает, что Госжилинспекция Кировской области в рамках функций «региональный государственный жилищный надзор» организует и проводит проверки выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к порядку переустройства и перепланировки жилых помещений.

Постановление Правительства Кировской области от 24.04.2020 N 212-П «О внесении изменений в постановление Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70» принято в соответствии с частью 1, частью 2 статьи 16 Закона Кировской области от 26.07.2001 N 10-ЗО «О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области» (в редакции Закона Кировской области от 25.02.2015 N 508-ЗО «О внесении изменений в Законы Кировской области «О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области» и «О государственных должностях Кировской области»), подписано председателем правительства Кировской области Чуриным А.А., опубликовано на официальном информационном сайте Правительства Кировской области http://kirovreg.ru, 28.04.2020, официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 29.04.2020.

Таким образом, оспариваемое постановление в действующей редакции принято, с соблюдением формы принятия нормативного правового акта и порядка введения его в действие.

Указанное обстоятельство административным истцом не оспаривается.

В соответствии с пунктом 28 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

Согласно пункту 34 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на предмет принятия его в рамках предоставленных полномочий, а также на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 4 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство регулирует отношения, в том числе, по поводу осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

В соответствии с частью 2 стать 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 61 части 1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления регионального государственного жилищного надзора, регулирования отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, осуществления лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.

В соответствии с частью 8.1 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится осуществление регионального государственного жилищного надзора.

В соответствии с пунктом «а» статьи 9 Закона Кировской области от 26.07.2001 N 10-ЗО «О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области» (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) Правительство области в пределах своих полномочий принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации иных органов исполнительной власти области в соответствии с установленной структурой этих органов, утверждает положения о каждом из них на основе настоящего Закона.

Таким образом, оспариваемое постановление Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70 «Об утверждении Положения о государственной жилищной инспекции Кировской области и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Кировской области» утверждено Правительством Кировской области в пределах своих полномочий.

Правоотношения, связанные с осуществлением государственного жилищного надзора на федеральном уровне регулируются жилищным законодательством, в частности Жилищным кодексом Российской Федерации, Постановлением Правительства РФ от 11.06.2013 N 493 «О государственном жилищном надзоре», Приказом Минрегиона России от 23.08.2013 N 360 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке порядка осуществления государственного жилищного надзора в субъектах Российской Федерации, в том числе порядка взаимодействия органов муниципального жилищного контроля с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный жилищный надзор, и административных регламентов исполнения функций по государственному жилищному надзору и муниципальному жилищному контролю».

На региональном уровне правоотношения, связанные с осуществлением государственного жилищного надзора регулируются Положением о государственной жилищной инспекции Кировской области, утвержденным постановлением Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Жилищного кодекса РФ в реакции, действовавшей, до вступления в силу Федерального закона от 27.12.2018 N 558-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации в части упорядочения норм, регулирующих переустройство и (или) перепланировку помещений в многоквартирном доме» под государственным жилищным надзором среди прочего понималась деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию, использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, посредством организации и проведения проверок указанных лиц.

Федеральным законом от 27.12.2018 N 558-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации в части упорядочения норм, регулирующих переустройство и (или) перепланировку помещений в многоквартирном доме» в Жилищный кодекс Российской Федерации внесены изменения в части упорядочения норм, регулирующих переустройство и (или) перепланировку всех помещений в многоквартирном доме, без разделения на жилые и нежилые помещения.

Так, в настоящий момент в соответствии с частью 1 статьи 20 Жилищного кодекса РФ под государственным жилищным надзором в том числе понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к порядку осуществления перепланировки и (или) переустройства помещений в многоквартирном доме, посредством организации и проведения проверок указанных лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 20 Жилищного кодекса РФ государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный жилищный надзор) (далее - органы государственного жилищного надзора) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 11.06.2013 N 493 утверждено Положение о государственном жилищном надзоре.

В соответствии с пунктом 3 указанного Положения о государственном жилищном надзоре государственный жилищный надзор осуществляется посредством: а) организации и проведения проверок выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований; б) принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений; в) систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 11 вышеуказанного Положения о государственном жилищном надзоре предметом проверок является соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к порядку переустройства и перепланировки жилых помещений.

Во исполнение требований федерального законодательства, регулирующего осуществление государственного жилищного надзора, Правительством Кировской области утверждено Положение о государственной жилищной инспекции Кировской области, в первоначальной редакции абзац 7 подпункта 3.1.1.1 которого предусматривал, что Госжилинспекция Кировской области в рамках функций «региональный государственный жилищный надзор» организует и проводит проверки выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к порядку переустройства и перепланировки жилых помещений.

Формулировка оспариваемой нормы Постановления Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70 «Об утверждении Положения о государственной жилищной инспекции Кировской области и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Кировской области» в действующей редакции - в редакции Постановления Правительства Кировской области от 24.04.2020 N 212-П «О внесении изменений в постановление Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70» соответствует первоначально утвержденной.

Сопоставив приведенные федеральные законоположения и содержание оспариваемой нормы нормативного правового акта в его системном толковании, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Как указывалось выше, понятие государственного жилищного надзора закреплено в действующей редакции части 1 статьи 20 Жилищного кодекса РФ и представляет собой деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к порядку осуществления перепланировки и (или) переустройства помещений в многоквартирном доме.

Порядок, в соответствии с которым осуществляется государственный жилищный надзор, устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 20 Жилищного кодекса РФ).

Виды мероприятий, посредством которых осуществляется государственный жилищный надзор, перечислены в пункте 3 Положения о государственном жилищном надзоре: а) организация и проведение проверок выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований; б) принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений; в) систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Полномочия Инспекции (административно-управленческие действия) закреплены в разделе 3 Положения о государственной жилищной инспекции Кировской области.

Действительно, оспариваемый абзац 7 подпункта 3.1.1.1 подпункта 3.1.1 пункта 3.1 Положения предусматривает, что в рамках функции «региональный государственный жилищный надзор» Инспекция организует и проводит проверки выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к порядку переустройства и перепланировки жилых помещений.

В тоже время, в указанном разделе 3 Положения имеется пункт 3.3, определяющий права Инспекции в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности.

Так, в соответствии с подпунктом 3.3.2 Инспекция вправе организовывать и проводить плановые и внеплановые документарные и выездные проверки в соответствии с основаниями и порядком, утвержденными Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», статьей 20 Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Таким образом, принимая во внимание, что организация и проведение проверок выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований является одним из видов мероприятий, посредством которых осуществляется государственный жилищный надзор, а также общий смысл и перечисленные объекты проверки, основания и порядок проверок, суд приходит к выводу об отсутствии противоречия оспариваемой нормы Положения о государственной жилищной инспекции Кировской области, утвержденного Постановление Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70 требованиям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу – Жилищному кодексу РФ.

Доводы административного истца об обратном, с учетом изложенного не могут быть признаны обоснованными.

Согласно пункту 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.

Отсутствие дословного воспроизведения положений части 1 статьи 20 Жилищного кодекса РФ в абзаце 7 подпункта 3.1.1.1 подпункта 3.1.1. пункта 3.1 Положения, а именно воспроизведение его не в полном объеме, в данном случае обусловлено ненадлежащей юридической техникой при формулировании объектов проверки, по отношению к которым необходимо проверить соблюдение обязательных требований, но не отсутствием соответствующих полномочий у Инспекции, в том числе, на проверку порядка переустройства и перепланировки, как жилых, так и нежилых помещений в многоквартирном доме.

Каких-либо ограничений в полномочиях государственной жилищной инспекций по проведению проверок соблюдения обязательных требований к порядку переустройства и перепланировки помещений в зависимости от их разделения на жилые и нежилые, в оспариваемом Положении не установлено.

На момент рассмотрения дела, Минстроем России подготовлен проект Постановления Правительства РФ «О внесении изменении в акты Правительства Российской Федерации в части упорядочения норм, регулирующих переустройство и (или) перепланировку помещений в многоквартирном доме», предусматривающий в качестве предмета проверок «порядок осуществления перепланировки и (или) переустройства помещений в многоквартирном доме».

Соответствующее постановление Правительством РФ в окончательной редакции не принято.

Недостаток юридической техники в рассматриваемом случае может быть восполнен административным ответчиком путем принятия соответствующего нормативного правового акта, посредством которого будут устранены неточности при изложении текста постановления.

Так, действующая редакция подпункта 3.1.1.1 подпункта 3.1.1. пункта 3.1 Положения может быть дополнена абзацем, предусматривающим право Инспекции на организацию и проведение проверок выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к порядку переустройства и перепланировки нежилых помещений, либо указанный подпункт может быть изложен в новой редакции, воспроизводящей нормы части 1 статьи 20 Жилищного кодекса РФ.

Сама по себе оспариваемая норма не противоречит положениям части 1 статьи 20 Жилищного кодекса РФ, воспроизводит ее не в полном объеме.

Вопросы, связанные с устранением недостатка юридической техники относятся к исключительной компетенции Правительства Кировской области в рамках нормотворческой функции в сфере формирования иных органов исполнительной власти области и организации их деятельности, и в данном случае не могут быть преодолены посредством судебного решения.

Доводы административного истца о том, что оспариваемая норма влечет нарушение прав граждан, поскольку в ответ на поступающие обращения Инспекция со ссылкой на оспариваемую норму уклоняется от проведения надзорных мероприятий, также не могут быть признаны обоснованными.

Административным истцом в подтверждение указанного довода в материалы дела представлены письма Инспекции от 24.01.2020, 31.01.2020, являющиеся ответами на заявления граждан. В соответствии с указанными письмами Инспекция уведомила заявителей о том, что согласно пункту 3.1.1.1 Положения о государственной жилищной инспекции Кировской области, утвержденного Постановлением Правительства Кировской области от 22.10.2014 N 6/70 в рамках функции региональный и государственный жилищный надзор, инспекция организует и проводит проверки выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к содержанию жилых помещений и не наделена полномочиями по организации контрольных мероприятий в части соблюдения правил пользования нежилыми помещениями. Информация о перепланировке нежилого помещения МКД направлена в администрацию г.Кирова для рассмотрения и принятия мер в соответствии с наделенными полномочиями. Также заявители уведомлены инспекцией об организации выездной проверки в отношении ТСЖ по вопросам содержания и использования общего имущества при выполнении работ по перепланировке нежилого помещения МКД.

Возражая против указанного довода, административный ответчик указывает, что Инспекция в данном случае руководствовалась, в том числе, положениями части 3 статьи 29 Жилищного кодекса РФ, согласно которой собственник помещения в многоквартирном доме, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, или наниматель жилого помещения по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, обязан привести такое помещение в прежнее состояние в разумный срок и в порядке, которые установлены органом, осуществляющим согласование (органом местного самоуправления). Указанное наделяет органы местного самоуправления полномочиями на рассмотрение вопроса о переустройстве и перепланировке нежилых помещений в многоквартирном доме, а также исключает бездействие со стороны Инспекции. Позиция Инспекции в данном случае основывается также не положениях части 2 статьи 20 Жилищного кодекса РФ с учетом требований, определенных Положением о государственном жилищном надзоре.

В тоже время, рассмотрев вышеуказанные доводы административного истца, возражения на них суд, не установив в ходе рассмотрения дела в оспариваемом нормативном правовом акте, как на федеральном, так и региональном уровне ограничений полномочий Инспекции по проведению проверок соблюдения обязательных требований к порядку переустройства и перепланировки помещений вне зависимости от их разделения на жилые и нежилые, приходит к выводу о том, что вопросы бездействия инспекции, могут быть инициированы заинтересованными лицами и явиться предметом рассмотрения в рамках Главы 22 КАС РФ.

В рамках требования об оспаривании нормативного правового акта вопросы бездействия органов исполнительной власти предметом оценки не являются.

Нарушения прав неопределенного круга лиц в рамках рассматриваемого дела не установлено.

При указанных обстоятельствах требования административного истца удовлетворению не подлежат.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Руководствуясь статьей 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

решил:

административное исковое заявление и.о. прокурора Кировской области Шерстнёва Д.А. оставить без удовлетворения.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Правительства Кировской области.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Судья

Кировского областного суда А.В. Кощеев

Решение в окончательной форме принято 03 июля 2020 года.