Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общественной организации «Всеволожское районное общество охотников и рыболовов» о признании недействующим абзаца шестого пункта 4.1 положения о государственном заказнике регионального значения «Коккоревский», утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457(в части),

установил:

30 ноября 2015 года правительством Ленинградской области принято постановление №457 «О создании государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский» (далее-постановление правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457).

Пунктом 1 постановления правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 предписано создать государственный природный заказник регионального значения «Коккоревский».

Пунктом 2 постановления правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 утверждено положение о государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский» согласно приложению.

Пунктом 3 постановления правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 утверждены границы государственного природного заказника согласно положению о государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский».

В соответствии с пунктом 4 постановления правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 контроль за исполнением постановления возложен на заместителя председателя правительства Ленинградской области.

В разделе 4 положения о государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский», утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 (далее-Положение) содержатся нормы, определяющие режим данной особо охраняемой природной территории(ООПТ).

В частности, в силу абзаца 7 пункта 4.1 Положения на особо охраняемой природной территории запрещается любая деятельность, если она противоречит целям создания ООПТ или причиняет вред природным комплексам и их компонентам, в том числе: деятельность, приводящая к уничтожению объектов животного мира, причинению им вреда, изъятие из среды их обитания, в том числе сбор яиц птиц, за исключением случаев, когда такая деятельность связана с сохранением научно-исследовательских работ, регулированием численности отдельных объектов животного мира, случаев уничтожения почвенных беспозвоночных животных при уничтожении почвы, подстилки (в составе почвы) при проведении работ, предусмотренных в абзацах втором и третьем настоящего пункта, а также случаев осуществления рыболовства с учетом положений пункта 4.6 настоящего Положения.

Приложением к Положению о государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский» является схема границ государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский», в которой отражено, что в заказник включены кварталы № Вагановского и Морозовского участковых лесничеств Всеволожского лесничества.

Постановление правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 «О создании государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский» (с приложениями) опубликовано в установленном порядке, а именно: размещено на официальном интернет-портале правовой информации http: www.pravo.gov.ru 07.12.2015. и на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru, 07.12.2015.

Общественная организация «Всеволожское районное общество охотников и рыболовов» обратилось в Ленинградский областной суд с административным иском, в котором просит признать абзац шестой пункта 4.1 положения о государственном заказнике регионального значения «Коккоревский», утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 30 ноября 2015 года №457 в части запрета на использование объектов животного мира (ограничение охоты) противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование административного иска указано, что постановлением правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 утверждено положение о государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский», в границы которого вошла часть охотничьих угодий, предоставленных ранее административному истцу на основании заключенного с комитетом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области охотхозяйственного соглашения от 30.07.2012 №14.

Оспариваемая норма Положения в части запрета на использование объектов животного мира (ограничения охоты) фактически запрещает деятельность общества на использование объектов животного мира по заключенному охотхозяйственному соглашению от 30.07.2012 №14(пункты 1.1, 8.2.1, 2.2, 2.4, 7.1.4, 7.1.5, 7.2.19), следовательно, нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

При принятии постановления правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 нарушена процедура введения на территории субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира, предусмотренная абз.4 ст.6 Федерального закона от 24.04.1995 №52-ФЗ «О животном мире», п.2 ч.4 ст.33 Федерального закона от 24.07.2009 №209-ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а именно: запрет на использование объектов животного мира (ограничение охоты) не согласован с Департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу (далее-Департамент Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу).

В лесохозяйственном регламенте Всеволожского лесничества Ленинградской области указан планируемый ООПТ «Коккоревский», однако запрет на использование объектов животного мира отсутствует (пункты 13 таблица п.п.1.5.1, 2.5.2, 2.5.3).

В судебном заседании представитель административного истца общественной организации «Всеволожское районное общество охотников и рыболовов» ФИО1 требования поддержал по изложенным основаниям, указав, что фактически оспаривается часть п.4.1 Положения, содержащая слова «деятельность, приводящая к уничтожению объектов животного мира, причинению им вреда, изъятие из среды их обитания». Полагал, что нарушена процедура подготовки положения, так как не получено согласование уполномоченного органа. Материалы экологической экспертизы вызывают сомнения, так как представитель комитета по охране, контролю и регулированию объектов животного мира Ленинградской области при проведении экспертизы не присутствовал.

В письменном возражении относительно заявленных требований представитель административного ответчика правительства Ленинградской области ФИО2 просит в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, согласован с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации; имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы. Оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением требований Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Создание заказника влечет изменение лесохозяйственного регламента.

В судебном заседании представитель административного ответчика правительства Ленинградской области ФИО2 в удовлетворении административного иска просила отказать по доводам, приведенным в письменных возражениях, отметив, что комитет по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области направил проект постановления правительства Ленинградской области (с проектом положения) в Департамент Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу и получил ответ, что у названного Департамента возражений относительно проекта нет.

В письменном пояснении представитель заинтересованного лица Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу ФИО3 заявленные требования полагал обоснованными, так как в границы заказника вошла территория, предоставленная административному истцу в долгосрочное пользование на основе охотхозяйственного соглашения; после объявления территории особо охраняемой будут нарушены права, обязательства и законные интересы охотпользователя в части выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, проведения биотехнических мероприятий, а также иных мероприятий, направленных на сохранение охотничьих ресурсов. Кроме этого, в нарушение требований ст.6 Федерального закона от 24.04.1995 №52-ФЗ «О животном мире», п.2 ч.4 ст.33 Федерального закона от 24.07.2009 №209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», п.5.5.6 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №400, п.2 ст.23 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» ограничения и запреты на использование объектов животного мира (ограничения охоты) не были согласованы с Департаментом.

В судебном заседании 16 октября 2017 года представитель заинтересованного лица Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу ФИО3 пояснил, что комитетом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области проект положения о региональном заказнике «Коккоревский» в части согласования ограничений охоты направлялся в Департамент, однако Департаментом сообщено о том, что проект не согласовывается.

В судебное заседание 27 октября 2017 года представитель Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу не явился, о слушании дела извещен надлежащим образом.

В письменном возражении относительно заявленных требований представитель заинтересованного лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) ФИО4 административный иск полагала обоснованным, указав, что в нарушение ст.ст.6, 21 Федерального закона от 24.04.1995 №52-ФЗ «О животном мире», ст.22, п.2 ч.4 ст.33 Федерального закона от 24.07.2009 №209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», п.5.5.6 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №400 введение ограничений охоты на территории государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский» (абз.6 п.4.1 Положения) не согласовано с Росприроднадзором. Введение ограничений охоты на территории охотничьих угодий нарушает права и законные интересы административного истца; доказательств прекращения охотхозяйственного соглашения от 30.07.2012 №14 не представлено. Оспариваемая региональная норма не соответствует требованиям законодательства и нарушает права и законные интересы административного истца.

В судебное заседание представитель заинтересованного лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования не явился, о слушании дела Росприроднадзор извещен надлежащим образом.

В письменном возражении относительно заявленных требований представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации ФИО5 полагал, что административный иск удовлетворению не подлежит, ссылаясь на то, что Министерством согласовано создание государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский»; режим охраны заказника установлен в соответствии с п.6 ч.1 ст.22 Федерального закона от 24.07.2009 №209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», п.п.2, 3 ст.24 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

В судебное заседание представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации не явился, о слушании дела Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации извещено надлежащим образом.

В письменных возражениях относительно заявленных требований представитель заинтересованного лица комитета по природным ресурсам Ленинградской области ФИО6 в удовлетворении административного иска просит отказать, указав, что введение ограничения, установление или запрета осуществления отдельных видов пользования объектами животного мира и осуществление охраны животного мира на особо охраняемых природных территориях являются самостоятельными мерами по охране объектов животного мира, имеют собственное регулирование. В соответствии со ст.ст.6, 21, 23 Федерального закона от 24.04.1995 №52-ФЗ «О животном мире» охрана объектов животного мира, реализуемая в рамках режима особой охраны государственных природных заказников регионального значения относится к собственным полномочиям субъекта Российской Федерации. Предусмотренные в соответствии с режимами особой охраны особо охраняемых территорий ограничения и запреты на осуществление деятельности, связанной с использованием объектов животного мира и среды их обитания устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», а не согласно ст.21 Федерального закона «О животном мире». Таким образом, предусмотренные в пределах режимов особой охраны ООПТ ограничения и запреты на осуществление охоты не относятся к ограничениям охоты, устанавливаемым в соответствии со ст.22 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Правилами охоты. Соответственно названные ограничения и запреты не подлежат согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Проект постановления правительства Ленинградской области разработан комитетом по природным ресурсам Ленинградской области на основании схемы территориального планирования Ленинградской области, материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса ООПТ регионального значения «Коккоревский», получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы, в соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; проект согласован с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Наличие охотхозяйственного соглашения не является правовым препятствием для создания ООПТ.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица комитета по природным ресурсам Ленинградской области ФИО7 просит в удовлетворении административного иска отказать по доводам, изложенным в возражении с учетом тех доводов, которые приведены административным ответчиком.

В письменном возражении относительно заявленных требований представитель заинтересованного лица комитета по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области ФИО8 полагала, что в удовлетворении административного иска надлежит отказать, отметив, что в соответствии со ст.6 Федерального закона от 24.04.1995 №52-ФЗ «О животном мире», ст.33 Федерального закона от 24.07.2009 №209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» проект постановления правительства Ленинградской области, замечания комитета направлялись на согласование в Департамент Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу. Однако в письме от 23.10.2015 Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу сообщено, что проект постановления правительства Ленинградской области не предусматривает запреты и ограничения на деятельность в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, которые подлежат соответствующему согласованию. Поэтому Департамент не нашел объективных причин для согласования введения ограничений охоты. В соответствии с п.6 ст.2 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации 16.10.2015 согласовало создание регионального заказника.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица комитета по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области ФИО8 в удовлетворении административного иска просила отказать по доводам, изложенным в возражении, полагая, что постановление правительства Ленинградской области принято с соблюдением установленной процедуры.

В заключении прокурор Чигаркина Е.Н. считала, что в удовлетворении административного иска надлежит отказать, отметив, что правительство Ленинградской области приняло оспариваемое постановление в рамках предоставленных полномочий, в соответствии с требованиями Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; создание регионального заказника согласовано с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации; проект постановления правительства Ленинградской области (с проектом положения) направлялся для согласования в Департамент комитетом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области, что не свидетельствует о нарушении установленной процедуры; оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит в целом действующему законодательству.

Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, исследовав и оценив собранные по делу доказательства согласно ст.84 КАС РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии сними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Отношения в области охраны и использования животного мира и среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды урегулированы Федеральным законом от 24.04.1995 №52-ФЗ «О животном мире» (далее- Федеральный закон №52-ФЗ).

В ст.3 Федерального закона № 52-ФЗ определено, что законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей среды и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

В силу ст.1 Федерального закона №52-ФЗ под использованием объектов животного мира понимается изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятиями их из среды обитания или без такового.

Согласно ст.6 Федерального закона №52-ФЗ предусмотрено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление в том числе полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов, а именно: введение на территории субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания.

Из положений ст.34 Федерального закона №52-ФЗ следует, что охота является одним из видов пользования животным миром.

В соответствии со ст.3 Федерального закона от 24.07.2009 №209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»(далее-Федеральный закон №209-ФЗ) правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В ст.1 Федерального закона №209-ФЗ отражено, что под охотой понимается деятельность, связанная с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой.

К видам охоты отнесены, в том числе любительская и спортивная охота (п.2 ст.12 Федерального закона 209-ФЗ).

Частью 2 статьи 14 Федерального закона №209-ФЗ предусмотрено, что любительская и спортивная охота осуществляется на особо охраняемых природных территориях в соответствии с настоящим Федеральным законом и законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Согласно ст.22 Федерального закона № 209-ФЗ к ограничениям охоты, в том числе, отнесены: запрет охоты в определенных охотничьих угодьях; иные установленные в соответствии с федеральными законами ограничения охоты(пункты 1,6).

В ч.4 ст.33 Федерального закона №209-ФЗ установлено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти согласовывает введение органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений охоты.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения урегулированы Федеральным законом от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»(далее-Федеральный закон № 33-ФЗ).

Статьей 1 Федерального закона №33-ФЗ предусмотрено, что законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации(ч.1).

Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации(ч.2).

В ч.1 ст.2 Федерального закона №33-ФЗ определено, что к особо охраняемым природным территориям отнесены, в том числе и государственные природные заказники.

Частью 6 статьи 2 Федерального закона №33-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с:

а) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Раздел V Федерального закона №33-ФЗ регулирует порядок создания и определения режима особой охраны территорий государственных природных заказников.

Согласно ч.2 ст.23 Федерального закона №33-ФЗ создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 настоящего Федерального закона.

В силу положений ст.24 Федерального закона №33-ФЗ на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

Статьей 12 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» определено, что государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются, в том числе материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Порядок проведения государственной экологической экспертизы определен статьей 14 названного Федерального закона №174-ФЗ.

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 №404(действующим в период принятия оспариваемого нормативного правового акта), Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2015 №1219 уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды являлось на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и является в настоящее время Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В соответствии с вышеназванными Положениями (пункты 1) Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации являлось и является в настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области охоты.

Согласно п.п.1,2 Положения о Федеральной службе в сфере природопользования(далее-Положение), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №400 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Пунктом 5.5.6 Положения предусмотрено, что Росприроднадзор согласовывает введение органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов (кроме объектов рыболовства).

В соответствии с пунктом 4.31 Положения о Департаменте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу, утвержденного Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 29.06.2011 №493(действующим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) Департамент Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу осуществлял согласование введения органами государственной власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области ограничений и запретов на использование объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов (кроме объектов рыболовства).

Согласно действующему Положению о Департаменте федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу, утвержденного Приказом Росприроднадзора от 24.08.2016 №506, полномочиями по согласованию введения органами государственной власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области ограничений и запретов на использование объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов (кроме объектов рыболовства), Департамент не обладает.

Частью 3 статьи 3, статьей 35 Закона Ленинградской области от 27.10.1994 №6-оз «Устав Ленинградской области» определено, что правительство Ленинградской области является высшим исполнительным органом государственной власти Ленинградской области.

Порядок подготовки проекта правового акта правительства Ленинградской области установлен Инструкцией по делопроизводству в органах исполнительной власти Ленинградской области, утвержденной постановлением губернатора Ленинградской области от 29.12.2005 №253-пг.

Пунктом 1 Устава «Общественной организации Всеволожского районного общества охотников и рыболовов», утвержденным 05.04.2000, предусмотрено, что названная общественная организация(общество) является добровольным общественным объединением, созданным в результате свободного волеизъявления граждан на основе общности интересов, действующим на территории Всеволожского района Ленинградской области.

Общественная организация Всеволожское районное общество охотников и рыболовов является правопреемником Всеволожского районного Общества охотников и рыболовов.

Целью создания и деятельности общества является: объединение охотников и рыболовов для активного участия их в развитии охотничьего и рыболовного спорта, охраны и увеличения диких зверей, птиц и рыбы; содействие в работе по охране природы, борьбе с браконьерством и другими нарушениями правил охоты и рыболовства общество проводит во взаимодействии с государственными органами и общественными организациями; организация и проведение рыбной ловли, соревнований по стрелково-охотничьему спорту.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 11.03.2012 № в собственности общественной организации Всеволожское районное общество охотников и рыболовов находится база охотников и рыболовов «Коккорево», расположенная по адресу: <адрес>

30 июля 2012 года между Всеволожским районным обществом охотников и рыболовов и комитетом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области заключено охотхозяйственное соглашение. В соответствии с п.1.1 охотхозяйственного соглашения охотопользователь обязуется обеспечивать проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а названный выше комитет обязуется предоставить право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий.

В п.2.2 охотхозяйственного соглашения от 30.07.2012 описаны границы охотничьего угодья; площадь предоставляемого участка -13,54 тыс.га.

К названному соглашению приложена, в том числе карта-схема предоставляемой территории для пользования охотничьими ресурсами.

Из пояснительной записки к проекту постановления правительства Ленинградской области «О государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский» следует, что создание особо охраняемой природной территории регионального значения «Коккоревский» предусмотрено Схемой территориального планирования Ленинградской области, утвержденной постановлением правительства Ленинградской области от 29.12.2012 №460.

Установлено, что материалы комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающие придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения «Коккоревский»(далее-МКЭО) разработаны дирекцией особо охраняемых природных территорий-филиалом Ленинградского областного государственного казенного учреждения «Управление лесами Ленинградской области» на основании материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих создание ООПТ регионального значения во Всеволожском муниципальном районе Ленинградской области (в части ООПТ «Коккоревский»), подготовленных Российским государственным гидрометеорологическим университетом в рамках исполнения обязательств по государственному контракту от 06.06.2013 №4.1/2013.

МКЭО содержит: общие сведения о планируемой к созданию ООПТ «Коккоревский»(раздел 1), физико-географические условия(раздел 2), описание растительности(раздел 3)и флоры(раздел 4), ихтиофауны(раздел 5), наземных позвоночных животных(раздел 6), данные о современном использовании территории(раздел 7), планируемое использование территории(раздел 8), предложения по созданию ООПТ «Коккоревский»(раздел 9), оценку воздействия на окружающую среду(раздел 10), список использованной литературы.

В подразделе 1.1. МКЭО приведены правовые и фактические основания для создания особо охраняемой природной территории. В подразделе 1.2 МКЭО описано местонахождение планируемой к созданию ООПТ «Коккоревский». В подразделе 9.4 МКЭО «Режим особой охраны и категории ООПТ» отражено, что в целях создания условий для охраны природных комплексов и объектов ООПТ «Коккоревский», в его границах необходимо установить ограничение на осуществление строительства, земельных работ, на осушение и мелиорацию территории, проезд авто и мототранспорта, использование объектов животного и растительного мира и другой деятельности, приводящей к уничтожению, повреждению или угрозе сохранности природных комплексов и объектов ООПТ.

Настоящими МКЭО предлагается создать ООПТ «Коккоревский» в категории государственного природного заказника, что по мнению разработчиков соответствует не только требованиям ст.ст.22-24 Федерального закона №33-ФЗ, но и практике создания ООПТ в Ленинградской области.

Материалы комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ регионального значения «Коккоревский»(МКЭО) согласованы с администрацией муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области(письмо от 25.11.2014), отделом водных ресурсов по Ленинградской области Невско-ладожского БВУ(письмо от 06.11.2014), комитетом по природным ресурсам Ленинградской области(письмо от 19.11.2014), комитетом по архитектуре и градостроительству Ленинградской области (письмо от 29.10.2014).

В письме председателя комитета по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области от 31.10.2014 в адрес дирекции особо охраняемых природных территорий Ленинградской области названный комитет согласовал МКЭО, обратив внимание на то, что учитывая цели создания данной ООПТ комитет, для сохранения мест гнездования водоплавающих и околоводных птиц, в том числе редких на территории Северо-Запада России, считает возможным ввести, в случае согласования с Росприроднадзором, ограничения на любительскую и спортивную охоту в весенний период, обратив внимание на то, что согласно п.п.54.3.2,54.3.5 приказа Минприроды России от 16.11.2010 №512 «Об утверждении Правил охоты» уже существуют ограничения охоты, а именно запрет на весеннюю охоту на гусей на реках и озерах, на расстоянии менее 200 метров от уреза Ладожского озера.

В соответствии с распоряжением главы муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области от 07.10.2014 №03-04 18 ноября 2014 года проведены общественные обсуждения по вопросу рассмотрения материалов комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающих придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения «Коккоревский».

Согласно протоколу общественных обсуждений по вопросу рассмотрения материалов комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающих придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения «Коккоревский» от 18.11.2014 (утвержден главой муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области 21.11.2014) по результатам соответствующих обсуждений предложено: поддержать идею создания особо охраняемой природной территории регионального значения «Коккоревский».

18 декабря 2014 года Ленинградским областным казенным учреждением «Управление лесами Ленинградской области» (ЛОГКУ «ЛЕНОБЛЛЕС») МКЭО (с приложениями) направлены в комитет по природным ресурсам Ленинградской области для проведения государственной экологической экспертизы.

13 января 2015 года комитетом по природным ресурсам принято распоряжение от 13.01.2015 №7, которым предусмотрено организовать и провести государственную экологическую экспертизу регионального уровня МКЭО, утвержден состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы регионального уровня МКЭО, установлен срок проведения государственной экологической экспертизы.

В заключении № государственной экологической экспертизы объекта регионального уровня материалы комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающих придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения «Коккоревский» от 03.04.2015 сделаны следующие выводы:

1.Материалы комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающие придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения «Коккоревский» соответствуют экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

2. По результатам рассмотрения материалов комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающие придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения «Коккоревский» экспертная комиссия считает, что предложение по приданию указанной территории статуса ООПТ, является допустимым.

3.Комиссия считает возможным придание предложенной территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения «Коккоревский».

Названное заключение от 03.04.2015 № утверждено распоряжением комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 06.04.2015 №345.

Письмом Департамента по недропользованию по Северо-Западному федеральному округу от 21.05.2015 согласовано создание ООПТ-государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский» на территории Всеволожского района Ленинградской области.

22 сентября 2015 года председатель комитета по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области направил в Департамент Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу в соответствии с п.п.2 п.4 ст.33 Федерального закона от 24.07.2009 №209-ФЗ проект актуализированного положения о государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский» в электронном виде (с замечаниями комитета) на согласование приведенных в нем ограничений охоты.

В представленных названным комитетом замечаниях от 01.09.2015 отражено, что в проекте постановления правительства Ленинградской области «О государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский» введен запрет на проведение любительской и спортивной охоты. Территория проектируемого ООПТ находится в пределах территории, предоставленной общественной организации «Всеволожское районное общество охотников и рыболовов» для осуществления охотхозяйственной деятельности. На территории проектируемого ООПТ, сильно подверженному антропогенному воздействию, указанное юридическое лицо, помимо проведения охот, осуществляет охрану угодий, проводит биотехнические мероприятия. В соответствие с п.п.2 п.4 ст.33 Федерального закона №209-ФЗ введение органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничения охоты необходимо согласовывать с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Исходя из изложенного, комитет предлагал внести изменения в проект постановления правительства Ленинградской области «О государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский» в части: ввести запрет на проведение любительской и спортивной охоты только в весенний период по согласованию с Росприроднадзором по Северо-Западному федеральному округу.

В письме Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу от 23.10.2015 №06-25/11327, направленному в адрес комитета по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области, сообщено, что в представленном проекте положения режим охраны заказника не предусматривает запреты и ограничения на деятельность в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. В связи с чем Департамент не усмотрел причин для согласования введения ограничений охоты. Департамент обратил внимание на то, что территория заказника предоставлена в долгосрочное пользование для ведения охотничьего хозяйства. При этом отмечено, что введение на территории субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира также требует согласования с Росприроднадзором в соответствии с абз.1 ч.1 ст.6 Федерального закона №52-ФЗ.

В письме от 25.08.2015 №05-12-29/19974 заместитель министра Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации не согласовал проект постановления правительства Ленинградской области «О государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский», представленный письмом вице-губернатора Ленинградской области от 01.07.2015 в связи с отсутствием координат поворотных точек, указанием площади заказника по категориям земель и местоположение лесных участков.

09.10.2015 в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации поступило обращение вице-губернатора Ленинградской области ФИО9 от 14.09.2015 о согласовании доработанного проекта постановления правительства Ленинградской области «О государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский» (с представлением координат поворотных точек).

Письмом заместителя министра Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16.10.2015 №05-12-29/25984 проект постановления правительства Ленинградской области «О государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский», представленный письмом вице-губернатора Ленинградской области от 14.09.2015 согласован.

В судебном заседании 16.10.2017 допрошенный в качестве свидетеля ФИО пояснил, что на согласование в Департамент поступали проекты о создании ООПТ, если вводились какие-либо ограничения. Конкретной нормы из которой следовало бы, что наличие охотхозяйственного соглашения является препятствием для создания ООПТ нет. Формулировка оспариваемой нормы по существу свидетельствует о наложении ограничения на охоту. Проект постановления правительства Ленинградской области о создании регионального заказника «Коккоревский» и проект Положения о региональном заказнике на согласование в Департамент не поступали.

Из сравнительного анализа схемы границ государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский», являющейся приложением к Положению о государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский», и карты-схемы, предоставляемой территории для пользования охотничьими ресурсами, являющейся приложением к охотхозяйственному соглашению, представленной переписки следует, что часть охотничьих угодий, выделенных административному истцу в соответствии с охотхозяйственным соглашением оспариваемым постановлением правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 отнесена к территории государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский», что лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Проанализировав представленные по делу доказательства, исходя из положений ст.23 Федерального закона №33-ФЗ, ч.3 ст.3, ст.35 Закона Ленинградской области от 27.10.1994 №6-оз «Устав Ленинградской области», суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Положение о государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский» утверждено уполномоченным органом-правительством Ленинградской области в рамках предоставленных полномочий и с соблюдением действующего федерального законодательства.

Исследовав вопрос о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующему.

Материалы комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающие придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения «Коккоревский» согласованы с органами местного самоуправления, с уполномоченными органами исполнительной власти Ленинградской области, с территориальным подразделением федерального органа исполнительной власти; названные материалы прошли общественное обсуждения и являлись предметом государственной экологической экспертизы, что соответствует требованиям Федерального закона №174-ФЗ и согласуется с порядком подготовки проекта правового акта правительства Ленинградской области, предусмотренным разделом 3 Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти Ленинградской области, утвержденной постановлением губернатора Ленинградской области от 29.12.2005 №253-пг.

Создание государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский» согласовано с территориальным органом Федерального агентства по недропользованию.

В соответствии с ч.6 ст.2 Федерального закона №33-ФЗ создание государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский» согласовано и с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды- Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Изучив довод административного истца и заинтересованных лиц Росприроднадзора, а также Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу об отсутствии согласования запретов и ограничений на использование объектов животного мира, содержащихся в Положении о государственном заказнике регионального значения «Коккоревский», утвержденном постановлением правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457, суд приходит к следующему.

Федеральным законом №33-ФЗ предусмотрено, что режим особой охраны территорий государственных природных заказников регионального значения определяется органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (принявшими решение о создании этого государственного природного заказника) самостоятельно, без согласований с федеральными исполнительными органами власти или органами местного самоуправления.

Из положений ст.ст.1, 34 Федерального закона №52-ФЗ следует, что охота является одним из видов пользования животным миром. При этом, согласно ст.6 Федерального закона №52-ФЗ введение на территории субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира допускается по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Согласно ч.4 ст.33 Федерального закона №209-ФЗ введение органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений охоты осуществляется только по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

При этом, в ст.14 Федерального закона №209-ФЗ оговорено, что такие виды охоты как любительская и спортивная осуществляются на особо охраняемых природных территориях в соответствии с настоящим Федеральным законом и законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Таким образом, приведенные федеральные нормы свидетельствуют о том, что действующее законодательство не содержит прямого запрета на спортивную или любительскую охоту на территории региональных заказников.

Соответственно, осуществление любительской и спортивной охоты на территории государственных природных заказников регионального значения производится в соответствии с утвержденными положениями о государственных заказниках регионального значения и в соответствии с требованиями Федерального закона №209-ФЗ.

Следовательно, при осуществлении любительской и спортивной охоты на территории государственных заказников регионального значения должны учитываться и требования, предусмотренные ч.4 ст.33 Федерального закона №209-ФЗ.

Поэтому, если нормы положения о государственном заказнике регионального значения содержат ограничения или запреты в области любительской или спортивной охоты, то в силу системного анализа приведенных федеральных норм такое Положение в указанной части подлежит согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с ч.4 ст.33 Федерального закона №209-ФЗ, ст.6 Федерального закона №52-ФЗ.

Анализ оспариваемой региональной нормы в сравнении с определением понятия «использование объектов животного мира» данным в ст.1 Федерального закона №52-ФЗ, определением понятия «охота» данным в ст.1 Федерального закона №209-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что фраза, содержащаяся в оспариваемой региональной норме: «деятельность, приводящая к уничтожению объектов животного мира, причинению им вреда, изъятие из среды их обитания» по существу включает в себя охоту, как вид такой деятельности.

Иными словами, охота является одним из видов деятельности, приводящей к уничтожению объектов животного мира, причинению им вреда, изъятия из среды их обитания.

Таким образом, пункт 4.1 Положения, как содержащий запрет на деятельность, приводящую к уничтожению объектов животного мира, причинению им вреда, изъятия из среды их обитания в том числе сбор яиц птиц, за исключением случаев, когда такая деятельность связана с сохранением и восстановлением природных комплексов и объектов ООПТ, проведением научно-исследовательских работ, регулированием численности отдельных объектов животного мира, случаев уничтожения почвенных беспозвоночных животных при уничтожении почвы, подстилки (в составе почвы) при проведении работ, предусмотренных в абзацах втором и третьем настоящего пункта, а также случаев осуществления рыболовства с учетом положений пункта 4.6 настоящего Положения (то есть содержащий запрет на такие виды охоты как любительская и спортивная) подлежал согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в силу системного анализа ст.ст.1, 6 Федерального закона №52-ФЗ, ст.ст.1,14, ч.4 ст.33 Федерального закона №209-ФЗ.

Как установлено судом, в письме от 23.10.2015 №06-25/11327 уполномоченный на тот период федеральной орган исполнительной власти- Департамент Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу фактически согласовал проект постановления правительства Ленинградской области «О создании государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский», проект Положения о государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский», содержащий режим особой охраны государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский», в том числе оспариваемую норму, включающую ограничения и запреты в области любительской и спортивной охоты, не представив каких-либо возражений и замечаний.

В указанной части суд отмечает, что направление проекта Положения о государственном природном заказнике регионального значения на согласование в Департамент Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу комитетом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области, а не правительством Ленинградской области не нарушает вышеприведенные федеральные и региональные нормы и не свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Таким образом, утверждение административного истца и заинтересованных лиц - Росприроднадзора и Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу об отсутствии согласования запретов и ограничений на использование объектов животного мира, содержащихся в Положении о государственном заказнике регионального значения «Коккоревский», утвержденном постановлением правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457, является необоснованным по существу.

С учетом изложенных фактических обстоятельств при условии соблюдения процедуры создания регионального заказника и установления его режима особой охраны в соответствии с приведенными федеральными и региональными нормами наличие охотхозяйственного соглашения от 30.07.2012 не может являться правовым препятствием для создания регионального заказника и утверждения Положения о региональном заказнике.

Довод представителя административного истца о нарушении процедуры создания регионального заказника вследствие отсутствия согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти не может быть принят судом и по следующим основаниям.

Согласно ст.178 КАС РФ суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренным названным Кодексом.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 КАС РФ, где в статье 213 предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются(п.7).

В данном случае, общественная организация «Всеволожское районное общество охотников и рыболовов» не ставит вопрос о признании постановления правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 «О создании государственного природного заказника регионального значения «Коккоревский» и Положения о государственном природном заказнике регионального значения «Коккоревский» (по основанию нарушения процедуры принятия нормативного правового акта) в полном объеме, поэтому в силу вышеназванных норм суд не вправе выйти за пределы заявленных требований.

Учитывая, что в соответствии со ст.87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, то отсутствие в лесохозяйственном регламенте Всеволожского лесничества Ленинградской области 2013-2015 ограничений охоты не являлось правовым препятствием для создания регионального заказника, установления режима его особой охраны, включая установления запретов и ограничений того или иного вида деятельности.

Иные доводы административного истца основаны на неверном толковании норм федерального законодательства в указанной сфере правового регулирования и не содержат правовых оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Суд считает, что по делу не представлено доказательств, подтверждающих, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением прав административного истца.

С учетом изложенного в совокупности, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзаца шестого пункта 4.1 положения о государственном заказнике регионального значения «Коккоревский», утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 в части запрета на использование объектов животного мира (ограничения охоты).

Согласно ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.175-180,215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления общественной организации «Всеволожское районное общество охотников и рыболовов» о признании абзаца шестого пункта 4.1 положения о государственном заказнике регионального значения «Коккоревский», утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 30.11.2015 №457 в части запрета на использование объектов животного мира (ограничения охоты) противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, отказать.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании правительства Ленинградской области.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы, представления через Ленинградский областной суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Е.Е.Морозкова

Решение в окончательной форме изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.