Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по заявлению прокурора Оренбургской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению части 1, 2 статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области»,

УСТАНОВИЛ:

Законодательным Собранием Оренбургской области принят Закон Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области». Закон опубликован в газете «Южный Урал» от 28 октября 2003 года № 210.

Статья 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» предусматривает административную ответственность за нарушение утвержденных городскими округами, сельскими поселениями правил благоустройства территорий.

Прокурор Оренбургской области обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать статью 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование своих требований прокурор сослался на то, что оспариваемые положения не отвечают предъявляемым к правовой норме требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, что влечет нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом.

Определением судьи Оренбургского областного суда от 14 октября 2020 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен Губернатор Оренбургской области.

В ходе рассмотрения дела прокурор Горнике Н.В. уточнил требования, окончательно просил признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу части 1, 2 статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области».

В судебном заседании представитель административного истца прокурор Горнике Н.В. доводы и уточненные требования заявления поддержал в полном объеме.

Представители административного ответчика Законодательного Собрания Оренбургской области ФИО1, ФИО2., действующие на основании доверенностей, с требованиями заявителя не согласились, возражали против удовлетворения иска, представили в суд письменные возражения, которые приобщены к материалам дела.

Представитель административного ответчика Губернатора Оренбургской области и заинтересованного лица Правительства Оренбургской области ФИО3, действующая на основании доверенности, в судебном заседании просила в удовлетворении требований заявителя отказать, пояснила, что анализ правоприменительной практики подтверждает то, что применение оспариваемых норм не вызывает неопределенности не нарушает права граждан.

Представитель заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Оренбургской области ФИО4 поддержала заявленные требования прокурора, не возражала против их удовлетворения.

Выслушав в судебном заседании участников процесса, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, суд приходит к следующему.

Установлено, что Закон Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» с учетом внесенных в него изменений опубликован в установленном порядке и является нормативным правовым актом, что сторонами не оспаривалось.

Статья 14 Закона изложена в следующей редакции:

1. Нарушение утвержденных городскими округами, сельскими поселениями правил благоустройства территорий, -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от четырех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до сорока пяти тысяч рублей.

2. Те же действия (бездействие), совершенные лицом, которое в течение года подвергалось административному взысканию за нарушения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, -

влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от семи тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до восьмидесяти тысяч рублей.

3. Нарушение утвержденных городскими округами, сельскими поселениями правил благоустройства территорий, выразившееся в необеспечении благоустройства принадлежащих гражданам и юридическим лицам объектов, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

(Часть 3 статьи 14 вступает в законную силу с 1 января 2021 года (часть 2 статьи 2 Закона Оренбургской области от 31 октября 2017 года № 645/137-VI-ОЗ).

Примечание. Предусмотренные частью 1 настоящей статьи виды административных наказаний за административные правонарушения, выразившиеся в необеспечении благоустройства принадлежащих гражданам и юридическим лицам объектов, применяются до 1 января 2021 года

(примечание введено Законом Оренбургской области от 2 июля 2018 № 1143/286-VI-ОЗ)

Согласно экспертному заключению Управления министерства юстиции Российской Федерации по Оренбургской области № от 30 мая 2019 года, председателю Законодательного собрания Оренбургской области предложено привести Закон Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» в соответствие с федеральным законодательством и устранить коррупциогенный фактор.

Соответствие оспариваемого нормативного правового акта обязательным формальным требованиям к его принятию и опубликованию полномочным законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации подтверждается письменными материалами административного дела и не оспаривается административным истцом.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к выводу о его несоответствии требованиям формальной ясности и правовой определенности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Как установлено часть 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (пункт 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Аналогичное положение содержится в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Из данного определения следует, что административное правонарушение обладает такими признаками, как противоправность, виновность и обязательное наличие правового запрета на совершение деяния в соответствующем акте законодательного уровня. При этом правовой запрет должен сопровождаться установленной применительно к каждому деянию санкцией.

Понятия административного правонарушения, вина и ее формы определяются положениями статей 2.1 и 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, из содержания которых в системном единстве следует, что правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законом и иных нормативных правовых актов, должны содержать конкретные признаки действия (бездействия), образующие состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях. Данное требование относится к законам и иным нормативным актам, принимаемым субъектом Российской Федерации.

Таким образом, полномочия регионального законодателя по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены тем, что такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение конкретных требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципальных образований, порядок и периодичность их проведения, их утверждение относится к вопросам местного значения городского и сельского поселения, городского округа, внутригородского района (статья 2, статья 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Диспозиция оспариваемых частей статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» не содержит описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, а признает таковым любое нарушение правил благоустройства, утвержденных городскими округами, сельскими поселениями Оренбургской области.

Согласно правовой позиции, неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации, из принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства, закрепленных Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статьи 15 и части 1 и 2 статьи 19), вытекает общеправовой критерий определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без чего невозможны ее единообразное понимание и применение; неоднозначность и нечеткость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения правоприменителем, ведут к произволу и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод, поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, порождающего возможность ее произвольного толкования, достаточно для признания такой нормы не соответствующей имеющему большую юридическую силу законодательству (постановления от 25 апреля 2005 года № 3-П, от 2 июня 2015 года № 12-П).

Следовательно, по смыслу Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), правовое содержание составов административных правонарушений должно быть сформулировано четко, ясно, определенно и недвусмысленно, с тем чтобы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение мер государственного принуждения; закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, т.е. как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные. Использование же в запретительных целях грамматических формулировок, позволяющих толковать основания административной ответственности расширительно, не исключает произвольное применение соответствующих законоположений на практике и несовместимо с юридическим равенством, а также принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина.

Приходя к выводу о неопределенности частей 1 и 2 статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области», в которых отсутствует четко сформулированная региональным законодателем объективная сторона состава правонарушения, суд также отмечает, что правила благоустройства территорий могут содержать не только прямые и недвусмысленные запреты, но также понятия, дефиниции, иные юридико-правовые конструкции, не содержащие прямых предписаний, указаний либо запретов.

Соответственно, оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют закрепленному в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципу равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации в зависимости от того, в каком муниципальном образовании совершены противоправные действия.

Исходя из субъективного, не единообразного понимания таких норм, а также их произвольной интерпретации, каждое из подобных положений может толковаться лицами, осуществляющими правоприменение, в качестве запретов и обязательных предписаний, нарушение (невыполнение) которых влечет установленную областным законом ответственность на том лишь основании, что такое нормативное предписание является структурной частью правил и требований, установленных органами местного самоуправления, например, правил благоустройства конкретного муниципального образования.

Расценивание правил благоустройства в целом, а также их отдельных положений в качестве единого правового установления (запрета), несоблюдение (нарушение) которого влечет предусмотренную частями 1 и 2 статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» административную ответственность, по существу, ведет к правовому произволу со стороны правоприменителя, поскольку в такой ситуации административная ответственность с неизбежностью наступает за совершение лицом любого деяния, которое в той или иной степени отличается от правил поведения, предписанных в сфере благоустройства территории.

Таким образом, части 1 и 2 статьи 14 оспариваемого Закона Оренбургской области в том виде, как эта норма сформулирована в законе, не соответствует вышеприведенным положениям общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, чем нарушает права неопределенного круга лиц.

Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о непротиворечии оспариваемой нормы закона законодательству, имеющему большую юридическую силу - Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, содержащему сходные по юридической конструкции нормы об ответственности за нарушение федеральных правил и норм, состоятельными не являются.

Закрепленное действующим федеральным законодательством право субъектов на установление административной ответственности за нарушение правил и норм, установленных региональным законодательством и нормативными актами муниципальных образований, не означает, что наделение субъекта такими полномочиями позволяет ему применять принцип бланкетного построения диспозиции правовой нормы об ответственности, реализация которого, в отличие от федеральных правил и норм, общеобязательных для соблюдения на всей территории Российской Федерации, порождала бы различное применение бланкетной нормы об ответственности на территории субъекта, ставила бы возможность наступления административной ответственности и применения мер государственного принуждения в зависимость от субъективного усмотрения и ее произвольного толкования правоприменителем.

Основной критерий, которым должен руководствоваться региональный законодатель при введении административной ответственности за деяние, признаваемое противоправным, это значимость регулируемых общественных отношений для жизни субъекта и степень общественной опасности деяния, оказывающего на эти правоотношения свое негативное воздействие.

В основе административной ответственности не может лежать одно лишь стремление посредством наказания и применения мер государственного принуждения обеспечить безупречное исполнение всех без исключения нормативных правовых актов, издаваемых в субъекте органами государственной власти и местного самоуправления.

В противном случае, вытекающая из обязательных предписаний части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необходимость точного установления в диспозиции статьи конкретных признаков противоправного деяния, как обязательного элемента состава административного правонарушения, отсутствовала бы вовсе.

При изложенных обстоятельствах части 1 и 2 статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» подлежат признанию судом недействующими, как не отвечающие требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, допускающие его неоднозначное толкование и применение, противоречащие нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку части 1 и 2 статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области», которые признаны судом противоречащими федеральному законодательству, фактически применялись, суд полагает необходимым признать оспариваемые положения недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в числе прочих должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 213, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

заявление прокурора Оренбургской области - удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу части 1, 2 статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области».

Сообщение о данном решении опубликовать на сайте официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области http://www.pravo.orb.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Оренбургский областной суд в течении месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Оренбургского

областного суда Т.С. Дорохина

Мотивированное решение составлено 6 ноября 2020 года.

Судья Оренбургского

областного суда Т.С. Дорохина