Гражданский кодекс часть 1

представителей административных истцов Савенковой С.В. и Гречун О.Н., представителя административного ответчика Правительства Орловской области Корнеевой С.Ю., заинтересованного лица Петрова Р.В. и его представителя Филипповой Ю.Н., представителя заинтересованного лица Администрации Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области Чернова В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Полякова Сергея Юрьевича и Чуряевой Ларисы Николаевны к Правительству Орловской области о признании недействующим постановления Правительства Орловской области № 70 от 5 марта 2011 года «О включении земельного участка в границы населенного пункта и изменении вида его разрешенного использования»,

установил:

5 марта 2011 г. Правительством Орловской области принято постановление № 70 «О включении земельного участка в границы населенного пункта и изменении вида его разрешенного использования», которое официально опубликовано 23 марта 2011 г. в специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр».

Названным постановлением предусмотрено включить в границы <...> земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования», с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв. м, местоположением: <...>

Изменить вид разрешенного использования указанного в пункте 1 постановления земельного участка с «для сельскохозяйственного использования» на «для индивидуального жилищного строительства» (пункт 2).

Поляков С.Ю. и Чуряева Л.Н. обратились в суд с административным исковым заявлением (с учетом его уточнения) о признании недействующим указанного постановления Правительства Орловской области, ссылаясь на его противоречие положениям статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» и статье 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

В обоснование заявленных требований указывают, что административным ответчиком была нарушена процедура перевода земельного участка с кадастровым номером <...>, принадлежащего Петрову Р.В., который относился к категории земель сельскохозяйственного назначения, в границы населенного пункта <...> с изменением вида его разрешенного использования.

По мнению административных истцов, Петровым Р.В. и администрацией Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области в Правительство Орловской области не было предоставлено документального обоснования необходимости и целесообразности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов.

С учетом представленного заинтересованными лицами пакета документов, полагают, что Правительство Орловской области должно было отказать в ходатайстве Петрова Р.В. на основании пункта 19 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» ввиду его несоответствия по форме приказу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 17 мая 2010 г. № 168, а также отсутствия финансово-экономического обоснования необходимости такого перевода, мотивированного заключения по данному вопросу органа местного самоуправления, неполноты представленных документов.

Ссылаются также на то, что включение вышеуказанного земельного участка, ранее относившегося к общей долевой собственности граждан, в черту населенного пункта повлекло установление санитарных (защитных) разрывов, и как следствие, нарушение прав административных истцов, являющихся владельцами смежных земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, ввиду невозможности их использования для сельскохозяйственного производства - размещения садов и дальнейшее выбытие земельных участков по всему периметру из оборота земель сельскохозяйственного назначения на величину санитарных разрывов – 300 м, установленных пунктом 8.3 СанПиН 1.2.2584-10 «Гигиенические требования к безопасности процессов испытаний, хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов и агрохимикатов».

Считают, что была нарушена процедура опубликования оспариваемого нормативного правового акта, так как он не был надлежащим образом опубликован во всех источниках официального опубликования, в том числе в газете «Орловская правда» и «Собрании законодательства Орловской области», что предусмотрено Регламентом Правительства Орловской области.

В судебное заседание административные истцы Поляков С.Ю. и Чуряева Л.Н. не явились, о дате и времени рассмотрения дела были извещены надлежащим образом.

Представители административных истцов Савенкова С.В. и Гречун О.Н. требования административного искового заявления поддержали по вышеуказанным основаниям.

Представитель административного ответчика Правительства Орловской области Корнеева С.Ю. возражала против удовлетворения иска, указывая о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Орловской области в пределах своей компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме, порядку принятия и введения его в действие, в том числе порядка опубликования.

Заинтересованное лицо Петров Р.В. и его представитель Филиппова Ю.Н. полагали, что оспариваемое постановление не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации, принято в пределах компетенции органа, а также не ограничивает права административных истцов на использование по целевому назначению принадлежащих им земельных участков, которые образованы после вынесения оспариваемого постановления в 2016 году.

Представитель заинтересованного лица администрации Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области Чернов В.В. при разрешении заявленных требований полагался на усмотрение суда.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Болдиной С.А., полагавшей, что в удовлетворении исковых требований следует отказать, суд находит административный иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пунктам «в» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую на момент принятия оспариваемого постановления осуществлялось Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

В силу пункта 4 части 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в частной собственности, земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ (в редакции от 25 декабря 2009 г.) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства (часть 1).

Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации (пункт 1 части 2).

В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:

1) кадастровый номер земельного участка;

2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;

3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;

4) права на земельный участок (часть 3).

К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:

1) выписка из государственного кадастра недвижимости относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;

2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;

3) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;

4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую (часть 4).

Включение земельных участков в границы населенных пунктов согласно статье 8 названного Федерального закона является переводом земельных участков из других категорий в земли населенных пунктов.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

В соответствии с пунктами 10 и 36 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции от 28 октября 2010 года) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель и изменение границ муниципальных образований в установленном порядке относилось к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 5 Устава (Основного Закона) Орловской области (принят Орловской областной Думой 26 февраля 1996 года № 7-ОЗ) высшим исполнительным органом государственной власти области является Правительство Орловской области.

Пунктом 27 статьи 19 Закона Орловской области от 17 марта 2009 года № 879-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» (в редакции на момент издания оспариваемого постановления) к полномочиям Правительства области по управлению собственностью области отнесено принятие решений по ходатайствам о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую.

Пунктом 6 статьи 72 Устава (Основного Закона) Орловской области закреплено, что Правительство Орловской области по предметам своей компетенции издает постановления.

Законом Орловской области от 15 апреля 2003 года № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» (далее – Закон № 319-ОЗ) определен порядок принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов Правительства Орловской области.

В соответствии со статьей 52 Закона № 319-ОЗ принятие постановлений и распоряжений Правительства области осуществляется на заседаниях Правительства области или путем письменного согласования проектов правовых актов членами Правительства области с изложением (при необходимости) письменных замечаний и предложений по ним. Решение о подписании проектов правовых актов принимается Председателем Правительства области на основании мнения членов Правительства области, выраженного либо посредством голосования по данным правовым актам, либо по результатам их письменного согласования.

Опубликование и вступление в силу правовых актов Правительства Орловской области предусмотрено статьей 53 Закона № 319-ОЗ, согласно которой постановления Правительства области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию.

Официальным опубликованием нормативных правовых актов области считается публикация их полного текста в газете «Орловская правда», а также в официальных электронных источниках опубликования нормативных правовых актов Орловской области.

Официальными электронными источниками опубликования нормативных правовых актов Орловской области являются государственная специализированная информационная система «Портал Орловской области - публичный информационный центр», федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, интегрированный полнотекстовый банк правовой информации (эталонный банк данных правовой информации) и «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Датой официального опубликования нормативного правового акта области считается дата первой публикации его текста в одном из источников официального опубликования нормативных правовых актов Орловской области (часть 1 статьи 53 Закона № 319-ОЗ).

В судебном заседании установлено, что 5 марта 2011 г. принято постановление Правительства Орловской области № 70 «О включении земельного участка в границы населенного пункта и изменении вида его разрешенного использования» (т. 1 л.д. 139), которое официально опубликовано в Государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр» 23 марта 2011 г. (т. 1 л.д. 99).

Проанализировав вышеприведенные положения законодательства, а также представленные административным ответчиком материалы по подготовке и принятию постановления Правительства области № 70 от 5 марта 2011 г. (т. 1 л.д. 139-165), суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Орловской области в пределах его компетенции, с соблюдением установленного порядка и размещен в официальном источнике опубликования.

Из письменных материалов дела следует, что на момент принятия оспариваемого постановления Петрову Р.В. на праве собственности принадлежал земельный участок с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв. м, категории земель - <...>, разрешенное использование - <...>, расположенный по адресу: <...> (т. 1 л.д. 147).

27 января 2011 г. Петров Р.В. обратился в администрацию Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области с заявлением о включении принадлежащего ему земельного участка в границы населенного пункта <...> и выдачи заключения о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта.

Из письменного заключения главы администрации Сабуровского сельского поселения № <...> от <...> февраля 2011 г. усматривается, что данный земельный участок в настоящее время не используется по целевому назначению и граничит с населенным пунктом <...> в связи с чем целесообразно использовать данный земельный участок для малоэтажного строительства (т. 1 л.д. 146).

3 февраля 2011 г. Петров Р.В. обратился в Правительство Орловской области с заявлением о включении данного земельного участка в границу населенного пункта с изменением вида разрешенного использования с земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов (т. 1 л.д. 145).

Содержание заявления Петрова Р.В. с ходатайством о переводе земельного участка из одной категории в другую и приложенных к нему документов соответствуют положениям статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ (в редакции от 25 декабря 2009 г.) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Поэтому на основании представленных им документов Правительством области правомерно принято оспариваемое постановление.

Пунктом 1.1 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ (в редакции от 23 декабря 2010 г.) «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее по тексту – Закон № 191-ФЗ) предусматривалось, что при наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов изменение границ населенных пунктов до 1 января 2012 года может осуществляться путем внесения изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации либо путем включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей.

Согласно части 2 данной статьи в случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов.

Указанные решения принимаются на основе мотивированного заявления заинтересованного лица о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка, направляемого в орган местного самоуправления муниципального образования, на территориях которого находится населенный пункт (часть 4 статьи 4.1 Закона № 191-ФЗ).

Процедура принятия решения включает в себя направление органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации указанного заявления, заключения о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения земельного участка из границ населенного пункта, а также о возможности установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка, заключение о результатах публичных слушаний, проведенных по данным вопросам (части 5 и 13 статьи 4.1 Закона № 191-ФЗ). При этом согласно пункту 2 части 5 статьи 4.1 Закона №191-ФЗ проведение публичных слушаний по указанным вопросам не требуется в случае включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства.

В случаях, предусмотренных частью 14 статьи 4.1 Закона № 191-ФЗ, комплект документов направляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации для согласования в федеральные органы государственной власти и в сроки, установленные частью 18 названной статьи, принимается решение о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Проанализировав представленные сторонами доказательства в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление принято в соответствии с указанными выше процедурами.

Как усматривается из материалов дела, заявление о включении в границы <...> и изменении вида разрешенного использования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером <...>, непосредственно граничащего с <...>, подано его правообладателем.

Целями указанных изменений названы расширение границ населенного пункта для последующего малоэтажного строительства для жителей данного села. В заключении, подготовленном администрацией сельского поселения, отмечено, что указанный земельный участок для ведения сельскохозяйственного производства не используется, целесообразно перспективное использование земельного участка для малоэтажного строительства и увеличения границ <...> для привлечения населения в <...> и развития сельского хозяйства.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в целях развития жилищного строительства, в связи с чем согласно пункту 2 части 5 статьи 4.1 Закона № 191-ФЗ проведение публичных слушаний не требовалось.

Кадастровый учет внесенных изменений категории земель и разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <...> на основании оспариваемого постановления был произведен в установленном порядке, о чём Петрову Р.В. направлено уведомление от 14 марта 2011 г. (т. 2 л.д. 5).

Вопреки доводам административных истцов указанное положение Закона № 191-ФЗ является специальной нормой, регламентирует упрощенный порядок принятия решения о включении земельного участка в границы населенного пункта и изменении вида его разрешенного использования в целях развития жилищного строительства в рамках процедуры установленной названным законом.

Изменение границ населенных пунктов путем внесения изменений в Схему территориального планирования Орловского района Орловской области, утвержденной 29 сентября 2010 г. (т. 1 л.д. 126-128, т. 2 л.д. 176), согласно которой земельный участок с кадастровым номером <...> располагался на землях сельскохозяйственного назначения, в соответствии с требованиями ГрК РФ, на нарушения которых ссылаются административные истцы, является альтернативной процедурой, и не подлежит обязательному применению, поскольку в случае изменения органом государственной власти субъекта Российской Федерации границы населенного пункта путем включения земельных участков в границу населенного пункта при наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования вносятся соответствующие изменения не реже одного раза в год. При этом согласование таких изменений и публичные слушания по вопросу внесения данных изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования не проводятся (часть 24 статьи 4.1 Закона № 191-ФЗ).

Является несостоятельным также довод иска о недопустимости перевода земель сельскохозяйственных угодий в другую категорию земель, поскольку пунктом 3 части 1 статьи 7 Закона № 172-ФЗ такая возможность прямо предусмотрена в случае установления или изменения черты населенных пунктов.

При этом ни федеральное, ни региональное законодательство не содержит критерия целесообразности включения земельных участков в состав населенного пункта. А заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта является прерогативой соответствующего органа местного самоуправления и органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, Правилами землепользования и застройки Сабуровского сельского поселения, принятыми 15 августа 2012 г., земельный участок с кадастровым номером <...> отнесен к зоне Ж3 – зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами, а Картой функциональных зон Генерального плана Сабуровского сельского поселения, утверждённого 8 июня 2012 г., отнесен к проектируемой жилой зоне (т. 2 л.д. 129-131).

Кроме того, установлено, что в целях осуществления жилищного строительства Петровым Р.В. после принятия оспариваемого постановления произведен раздел земельного участка с кадастровым номером <...> на <...> самостоятельных земельных участков для индивидуального жилищного строительства, на которые получены разрешения на строительство индивидуальных жилых домов, и 1 земельный участок в целях их обслуживания, который передан в собственность муниципального образования (т. 2 л.д. 56-69, 153-175).

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Доводы административных истцов о нарушении оспариваемым постановлением Правительства Орловской области требований пункта 8.3 СанПин 1.2.2584-10, что повлекло установление санитарных (защитных) разрывов и невозможность использования принадлежащих им земельных участков по целевому назначению, судом не могут быть приняты во внимание, поскольку оспариваемое постановление данные вопросы не регулирует. Кроме того, при принятии оспариваемого постановления права административных истцов не могли быть затронуты, так как принадлежащие им земельные участки с кадастровым номером 57:10:0050101:2881 сформирован 09.07.2012 и приобретен истцами в 2017 году, а земельный участок с кадастровым номером <...> приобретен ими в 2016 году.

Поскольку по настоящему делу не установлены обстоятельства, свидетельствующие о противоречии оспариваемого правового акта федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также о нарушении прав административных истцов, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований Полякову Сергею Юрьевичу и Чуряевой Ларисе Николаевне о признании недействующим постановления Правительства Орловской области № 70 от 5 марта 2011 года «О включении земельного участка в границы населенного пункта и изменении вида его разрешенного использования» отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 20 ноября 2018 года.

Председательствующий Л.В. Майорова