Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Рощина Александра Васильевича об оспаривании Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года № 27 «О введении режима повышенной готовности»,

УСТАНОВИЛ:

Указом Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности» с 13 марта 2020 года на территории Нижегородской области введен режим повышенной готовности в связи с угрозой распространения в Нижегородской области новой коронавирусной инфекции (COVID-2019). Данный Указ вступает в силу со дня его подписания и действует до принятия Указа Губернатора Нижегородской области о снятии режима повышенной готовности. Указ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 16.03.2020, в газете «Нижегородская правда» № 22 (26425) 23.03.2020 г.

Указами Губернатора Нижегородской области от 17.03.2020 г. №28, от 23.03.2020 № 30, от 26.03.2020 г. № 35, от 27.03.2020 г. № 39, от 30.03.2020 г. № 43, от 31.03.2020 г. № 45, от 02.04.2020 г. № 48, от 03.04.2020 г. № 50, от 05.04.2020 г. № 52, от 11.04.2020 г.№ 57, от 17.04.2020 г. № 63, от 29.04.2020 г. № 73, от 11.05.2020 г. № 80, от 18.05.2020 г. № 85, от 21.05.2020 г. № 89, от 26.05.2020 г. № 94, от 27.05.2020 г. № 95, от 05.06.2020 г. № 102, от 11.06.2020 г. № 103, от 18.06.2020 г. № 106, от 21.06.2020 г. № 107, от 29.06.2020 г. № 111, от 07.07.2020 г. № 115, от 10.07.2020 г. № 120, от 15.07.2020 г. № 122, от 24.07.2020 г. № 127, от 05.08.2020 г. № 131, от 07.08.2020 г. № 134, от 12.08.2020 г. № 139, от 25.08.2020 г. № 144, от 04.09.2020 г. № 150, от 07.10.2020 г. № 171, от 15.10.2020 г. № 176, от 20.10.2020 г. № 180, от 28.10.2020 г. № 185, от 02.11.2020 г. № 189, от 05.11.2020 г. № 191, от 14.11.2020 г. № 195, от 18.11.2020 г. № 196, от 02.12.2020 г. N 201, от 11.12.2020 г. N 210, в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года № 27 были внесены изменения. Указы Губернатора Нижегородской области о внесении изменений опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, в газете «Нижегородская правда» (№ 22 (26425) 23.03.2020 г., №28 (26471) от 13.04.20, № 30 (26473) от 20.04.20, №32 (26475) от 27.04.20, №38 (26481) от 18.05.20, №40 (264830 от 25.05.20, №42 (26485) от 01.06.20, №44 (26487) от 08.06.20, №50 (26493) от 29.06.20, №54 (26497) от 13.07.20, №56 (26499) от 20.07.20, №58 (26501) от 27.07.20, №60 (26503) от 03.08.20, №64 (26507) от 17.08.20, №68 (26511) от 31.08.20, №74 (26517) от 21.09.20, № 92 (26535) от 23.11.20, № 96 (26539) от 07.12.20, №100 (26543) от 21.12.20).

Рощин А.В. обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением (с учетом административного искового заявления в порядке ст. 46 КАС РФ) о признании недействующими пунктов 6.6, 8.1 Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности» (в редакции указа Губернатора Нижегородской области от 03.04.2020 г. №50), Указа Губернатора Нижегородской области от 03 апреля 2020 года №50 «О внесении изменений в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27», Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности» в полном объеме, во всех редакциях.

По мнению административного истца, Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27, а также Указы о внесении в него изменений не соответствуют Конституции Российской Федерации, противоречит положениям Федерального конституционного закона от 30.05.2011 года №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Указу Президента РФ № 239 от 02.04.2020, Постановлению Правительства Российской Федерации № 417.

Административный истец в обоснование заявленных требований (с учетом административного искового заявления в порядке ст. 46 КАС РФ) указал следующее: введение «Режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации» является прерогативой Правительства Российской Федерации; статья 11 Федерального закона №6-ФЗ8 не содержит пункта, позволяющего органам государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно принимать решения о введении «режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации» на всей территории субъекта Федерации; ограничительные меры, прописанные в Указе Президента РФ № 239 от 02.04.2020, Постановлении Правительства № 417 и решениях Координационного Центра по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции, имеют пометку «при введении режима чрезвычайной ситуации», данные ограничительные меры вступают в силу исключительно при решении Правительства РФ «О введении режима чрезвычайной ситуации»; Указ о введении «режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации» не может быть введен на срок, превышающий один месяц, в то время как срок действия оспариваемого нормативного правового акта определяется словами «до введения указа об его отмене»; на момент принятия указа Губернатора Нижегородской области «О введении режима повышенной готовности №27, 13 марта 2020 года на основании «угрозы распространения новой коронавирусной инфекции» действовал Федеральный закон №68 в той редакции, которая не позволяла вводить «режим повышенной готовности» или «режим чрезвычайной ситуации»; только с 01.04.2020 г. решением Государственной Думы была введена в действие новая редакция федерального закона № 68-ФЗ, которая наделила федеральное правительство правом вводить режимы «повышенной готовности» и «чрезвычайной ситуации» не только в случае природных или техногенных катастроф, но и в случае опасности распространения «новой коронавирусной инфекции»; поскольку закон не имеет обратной силы, в действовавшей на 13.03.2020 г. редакции Федеральный закон №68-ФЗ не позволял ни Президенту РФ, ни федеральному правительству, ни, тем более, ни одному губернатору или главе субъекта федерации принимать решение о введении «режима повышенной готовности» на основании федерального закона №68-ФЗ; после принятия 01.04.2020 г. новой редакции Федерального закона №68-ФЗ Указ №27 «О введении режима повышенной готовности» губернатора Нижегородской области не стал ни более «законным», ни более обоснованным; это обстоятельство достаточно для признания указа Губернатора Нижегородской области от 13.03.2020 недействующим с момента принятия; кроме того, на территории Нижегородской области до 11.04.2020 не существовало Комиссии по предупреждению возникновения чрезвычайной ситуации; оспариваемым Указом введены требования, противоречащие Указу Президента РФ № 239 в отношении предприятий, торгующих предметами первой необходимости, не прекращавшими своей деятельности в связи с режимом вынужденных нерабочих дней; Указ Губернатора Нижегородской области №50 от 03.04.2020 вводит новую редакцию Указа №27 от 13.03.2020 г. в редакции от 13.03.2020, при этом не содержит положения о прекращении действия Указа №27 от 13.03.2020, обе редакции оказываются в статусе действующих; ограничительные мероприятия вводятся на основании предписаний главных санитарных врачей; постановления и предписания федеральных органов власти в Российской Федерации обязательны для исполнения как властями высших органов государственной власти в субъектах федерации, так и отдельными гражданами.

Также административный истец указал, что нарушение его прав оспариваемым нормативным правовым актом выражается в том, что 21.04.2020 на основании Указа №27 от 13.03.2020 года и его последующих редакций, в частности от 17.04.2020 г., органами полиции в отношении него были составлены протоколы: 21.04.2020 г. в 12 часов 39 минут (за отсутствие обоснования нахождения руководителя предприятия, реализующего товары первой необходимости на своем рабочем месте) в отношении него как физического лица (протокол об административном правонарушении 52 БЗ № 175289); и 21.04.2020 в 12 часов 40 минут протокол 52 БЗ № 173526 в отношении него как индивидуального предпринимателя, где указано, что нарушен п.8.1 Указа Губернатора Нижегородской области № 27 от 13.03.2020. При этом 21.04.2020 по его заявке от 21.04.2020, поданной в 00 часов 00 минут было им получено «подтверждение» того, что ему разрешено работать (хоть он и не прекращал торговлю предметами первой необходимости и индивидуальными средствами защиты) с условием выполнять рекомендации Роспотребнадзора. Только при введении режима военного положения на время комендантского часа может быть ограничена свобода передвижения граждан (введена «регистрация по QR-коду»). Оспариваемым нормативным правовым актом ограничивается свобода перемещения граждан. Также оспариваемым Указом введены дополнительные ограничения, в то время как для предприятий торговли предметами первой необходимости они не могут быть введены в силу Указа Президента РФ №239 от 03.04.2020.

При рассмотрении дела в Нижегородском областном суде административный истец Рощин А.В. и его представители Поднебесный А.Н. и Орловский Б.М. доводы требования административного искового заявления поддержали.

Представитель административного ответчика Губернатора Нижегородской области Сивкова М.В. с административным исковым заявлением не согласилась, просила в удовлетворении административного искового заявления отказать. Указала, что при принятии Указа Губернатор Нижегородской области действовал в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с нормами федерального законодательства и законодательства Нижегородской области с целью реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой короновирусной инфекции COVID-19. Представлены письменные возражения на административное исковое заявление.

Заслушав лиц участвующих в деле, обсудив доводы административного искового заявления и возражений на него, исследовав материалы административного дела, установив юридически значимые обстоятельства, заслушав заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования не подлежащими удовлетворению в полном объеме, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Учитывая, что в данном случае административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку он зарегистрирован и проживает на территории Нижегородской области, и полагает, что оспариваемый акт принят Губернатором Нижегородской области в отсутствие полномочий и этим актом нарушаются его права и законные интересы, суд первой инстанции приходит к выводу о том, что Рощин А.В. вправе обратиться в суд с заявленными требованиями.

По состоянию на 03 апреля 2020 года и в редакции, действовавшей на 03 апреля 2020 года, пункт 6.6 Указа губернатора Нижегородской области № 27 от 13.03.2020 (в редакции от 03.04.2020) был изложен в следующей редакции:

«6.6. Лицам, планирующим покинуть свое место проживания (пребывания), необходимо оформить заявку на сервисе "Карта жителя Нижегородской области", размещенном на портале "nn-card.ru" (за исключением должностных лиц органов и организаций, указанных в пункте 8.4 настоящего Указа). Лицам, не имеющим в пользовании смартфонов, подачу заявок на перемещения вне места проживания (пребывания) осуществлять по единому номеру "112" в Нижегородской области.

Лица, осуществляющие перемещения в сопровождении волонтеров, имеющих соответствующее подтверждение, полученное с использованием сервиса "Карта жителя Нижегородской области" (портал "nn-card.ru"), имеют право не оформлять заявку на выход за пределы места проживания (пребывания)».

Указом Губернатора Нижегородской области от 17 апреля 2020 г. N 63 (п.1.) В пункте 6.6 слова «по единому номеру "112" в Нижегородской области» заменены словами «по многоканальному номеру телефона 8(800) 4444-112».

Суд отмечает, что на день рассмотрения настоящего административного дела и принятия судом решения пункт 6.6 Указа губернатора Нижегородской области № 27 от 13.03.2020 (в редакции от 03.04.2020) отменен Указом губернатора Нижегородской области от 11.06.2020 года № 103 «О внесении изменений в Указ губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года № 27», а на день рассмотрения дела на основании Указов губернатора Нижегородской области изложен в новой редакции.

По состоянию на 03 апреля 2020 года и в редакции, действовавшей на 03 апреля 2020 года, пункт 8.1 Указа губернатора Нижегородской области № 27 от 13.03.2020 (в редакции от 03.04.2020) был изложен в следующей редакции:

«8. Юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, деятельность которых на территории Нижегородской области не приостанавливается (в том числе тем, на которых не распространяется Указ Президента РФ N 239):

8.1. Обеспечить выполнение следующих общих требований к осуществлению деятельности:

а) перевод на дистанционный режим работы всех работников, чье непосредственное участие не обусловлено обеспечением непрерывных технологических и иных процессов, необходимых для обеспечения функционирования юридического лица или индивидуального предпринимателя (во всех случаях, когда это возможно), и содействие соблюдению работниками режима самоизоляции на дому;

б) максимальное обособление отдельных структурных подразделений, территориальных единиц, в том числе посредством организации раздельного прохода, питания (территориально или по времени), обеспечение непересечения смен при посменной организации работы;

в) соблюдение работниками и посетителями дистанции, установленной пунктом 6.7 настоящего Указа, в том числе путем нанесения специальной разметки и установления специального режима допуска и нахождения в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них), на соответствующей территории (включая прилегающую территорию);

г) отмену командировок, за исключением командировок, носящих неотложный характер, а также рекомендовать сотрудникам воздержаться от всех поездок внутри страны и за ее пределами, если они не вызваны крайней необходимостью;

д) входной фильтр для работников до начала рабочей смены с обязательным отстранением от нахождения на рабочем месте лиц с повышенной температурой; организовать своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками респираторных инфекций в течение рабочего времени;

е) обеспечить работников масками (респираторами), перчатками, кожными антисептиками, контролировать их использование в течение рабочего времени; условия соблюдения правил личной гигиены сотрудников (мытье рук с мылом, использование кожных антисептиков);

и) при поступлении запроса Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Нижегородской области обеспечить незамедлительное представление информации о всех контактах заболевшего новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) в связи с исполнением им трудовых функций;

к) осуществление обязательной дезинфекции контактных поверхностей (мебели, оргтехники и др.) во всех помещениях в течение дня;

л) осуществление обязательной дезинфекции контактных поверхностей (мебели, оргтехники и других) во всех помещениях в течение дня с применением дезинфицирующих средств по вирусному режиму;

м) использование в помещениях оборудования по обеззараживанию воздуха;

н) наличие в организации запаса дезинфицирующих средств для уборки помещений и обработки рук сотрудников;

о) использование аудио- и видеоселекторной связи для производственных совещаний и решения различных вопросов (при наличии технической возможности);

п) для организаций розничной торговли - приостановление реализации салатов, кулинарной продукции и других готовых блюд по системе самообслуживания;

р) для торговых сетей - расширение возможности дистанционного заказа товаров и доставки их на дом потребителям;

с) обеспечение работников организации, задействованных в доставке товаров потребителям (курьеров), средствами индивидуальной защиты».

Указом Губернатора Нижегородской области от 11 апреля 2020 г. N 57 (/1/9) подпункт «к» пункта 8.1 исключен.

Указом Губернатора Нижегородской области от 17 апреля 2020 г. N 63 (п.1.12) подпункт «а» пункта 8.1 дополнен абзацем следующего содержания:

«недопущение на рабочие места работников, относящихся к категориям лиц, указанным в пункте 6.2 настоящего Указа, для работы в недистанционном режиме, предусматривающем нарушение такими лицами режима самоизоляции (за исключением случаев, прямо предусмотренных настоящим Указом), посредством обязательного перевода таких лиц на дистанционный режим работы, а в случае невозможности - предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска, оформление периода нерабочих дней с сохранением заработной платы (в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации или Указом Президента РФ N 239)».

Суд отмечает, что на день рассмотрения настоящего административного дела и принятия судом решения пункт 8.1 Указа губернатора Нижегородской области № 27 от 13.03.2020 (в редакции от 03.04.2020) на день рассмотрения дела на основании Указов губернатора Нижегородской области изложен в новой редакции, фактически утратил силу и не применяется.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

С учетом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно преамбулы Указ Губернатора Нижегородской области от 13.03.2020 N 27 «О введении режима повышенной готовности» принят и режим повышенной готовности введен на территории Нижегородской области в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным законом от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)».

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, а также на организацию мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий.

Решение указанных вопросов, согласно части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Части 2 и 5 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусматривают, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 Федерального закона N 184-ФЗ).

В соответствии с положениями статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключена в г. Риме 04 ноября 1950 года, с изменениями от 13 мая 2004 года, каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В статье 2 Протокола №4 «Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней», подписан в г. Страсбурге 16 сентября 1963 года, закреплено:

- каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства (пункт 1);

- пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц (пункт 3);

- права, признанные в пункте 1, могут также, в определенных районах, подлежать ограничениям, вводимым в соответствии с законом и обоснованным общественными интересами в демократическом обществе (пункт 4).

Согласно статье 23 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.

Согласно статье 24 (часть 1) Конституции Российской Федерации сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

Согласно статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

При этом положения статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусматривают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно статье 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), ст. 40 (часть 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации (часть 3).

Из приведенных предписаний Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод следует, что:

- не подлежат ограничению право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (часть 1 статья 23 Конституции Российской Федерации); не допускается сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (часть 1 статья 24 Конституции Российской Федерации);

- право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу статьи 1 Закона РФ от 25 июня 1993 года №5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Положения статьи 8 названного Закона РФ от 25 июня 1993 года №5242-I предусматривают, что право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной зоне; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

В статье 1 названного Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ приведены понятия:

чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абз.1);

предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (абз.2).

При этом в статье 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ закреплено, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В статье 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

- принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт «а» пункта 1 статьи 11);

- принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт «м» пункта 1 статьи 11);

- устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» настоящего пункта (подпункт «у» пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 01 апреля 2020 года №98-ФЗ);

- с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «а.1» статьи 10 настоящего Федерального закона (под пункт «ф» пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 01 апреля 2020 года №98-ФЗ).

Согласно подпункту «а» пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

При этом согласно статье 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ, в редакции Федерального закона от 01 апреля 2020 года №98-ФЗ, граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу подпункта «а.2» статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Указанные Правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 02 апреля 2020 года №417 (далее - Правила поведения).

Согласно подпунктам «а, б» пункта 3 Правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны:

а) соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;

б) выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации (далее - уполномоченные должностные лица).

В силу подпунктов «в, г» пункта 3 Правил поведения при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается:

- осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью (подпункт «в»);

- осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации (подпункт «г»).

На основании приведенных положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и положений статей 1 и 8 Закона РФ от 25 июня 1993 года №5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено. При этом правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется непосредственно Федеральным законом от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами «а, м, у, ф» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принятие решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

В силу статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать, в том числе законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.

Согласно подпункту «а.2» статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ, подпункту «б» пункта 3 Правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 02 апреля 2020 года №417, граждане обязаны выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации.

С учетом приведенных норм части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и положений статей 1 и 8 Закона РФ от 25 июня 1993 года №5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», статей 1 и 2, подпункта «а» пункта 10 статьи 4.1, подпункта «а.2» статьи 10, подпунктов «а, м, у, ф» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

Таким образом, положениями Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; а также обязанность граждан Российской Федерации соблюдать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.

Правовое регулирование положений подпункта «а» пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ направлено на ограничение доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. Понятие «ограничения доступа» включает в себя и понятие «ограничение передвижения людей и транспортных средств на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации». Вследствие этого доводы административного истца в указанной части основаны на неправильном толковании норм права.

Нормативно правовые акты, предусматривающие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации при введении чрезвычайного и военного положения, не регулируют спорные правоотношения, поскольку оспариваемый Указ Губернатора Нижегородской области принят в связи с введением режима повышенной готовности.

Приведенные выше положения законодательства Российской Федерации действовали на момент принятия оспариваемых положений Указа Губернатора Нижегородской области.

Положения подпунктов «а.2» статьи 10, под пунктов «у, ф» пункта 1 статьи 11, абзаца 5 статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ введены Федеральным законом от 01 апреля 2020 года №98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», действуют с 01 апреля 2020 года. Однако данное обстоятельство не является основанием для признания недействующими пунктов 6.6 и 8.1 Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27.

Как указывалось выше, в соответствии с действующим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта законодательством, включая ст.ст. 1 и 2, подпунктами «а, м» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие иных нормативных правовых актов в области защиты населения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Кроме того, согласно пункту 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации. В силу пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года №239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации постановлено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Как указано выше, из преамбулы оспариваемого нормативного правового акта, Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 и последующие вносимые в Указ изменения принят в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным законом от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Указом Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года №239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации» (далее - Указ Президента РФ №239) в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ) к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся, в том числе, принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением; введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Пунктом 1 статьи 29 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ предусмотрено, что в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе по введению ограничительных мероприятий (карантина).

Согласно статье 31 данного Федерального закона ограничительные мероприятия (карантин) вводятся, в том числе, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением, в том числе, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 02 марта 2020 года N 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)», от 18 марта 2020 года N 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019», от 30 марта 2020 года N 9 «О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019», действовавшими на момент принятия оспариваемой редакции Указа губернатора Нижегородской области № 27 от 13.03.2020, высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV); с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия, организовать контроль за соблюдением карантина, принять меры по введению режима повышенной готовности; обеспечить введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции.

В силу пункта 2 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года 52-ФЗ Главный государственный санитарный врач Российской Федерации обладает, в том числе правом внесения предложений в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о введении ограничительных мероприятий (карантина), с учетом принятия им вышеназванных постановлений.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.

В силу пункта 7 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ порядок деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года №794, координационными органами единой системы являются на региональном уровне (в пределах территории субъекта Российской Федерации) - комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности субъектов Российской Федерации.

Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Нижегородской области образована распоряжением Правительства Нижегородской области от 03 апреля 2020 года №313-р «Об утверждении состава комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Нижегородской области». Председателем Комиссии является Губернатор Нижегородской области, который руководит деятельностью Комиссии.

В силу пункта 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года №794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться, в том числе режим повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.

Положения пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривают, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьями 21, 24 Устава Нижегородской области, высшим должностным лицом области является Губернатор.

Отношения в сфере защиты населения и территории Нижегородской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регулируются Законом от 04 января 1996 года №17-З «О защите населения и территорий Нижегородской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Согласно статье 1 Закона от 04 января 1996 года №17-З, предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В силу пунктов 2 статьи 9 Закона от 04 января 1996 года №17-З к полномочиям Губернатора Нижегородской области в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций отнесено:

1) принимать нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

2) принимать решение о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;

3) принимать решение об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил территориальной подсистемы;

4) устанавливать региональный уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 8 статьи 4.1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

5) устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с пунктом 3 настоящей части;

6) с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Нижегородской области или угрозы ее возникновения, во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», может устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «а.1» статьи 10 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

7) осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством Нижегородской области.

В силу пункта 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года №794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.

Согласно подпункту «б» пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года №794, основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.

Согласно статье 10 Устава Нижегородской области, в области принимаются меры по охране здоровья граждан, по развитию системы здравоохранения и обязательного медицинского страхования, профилактике заболеваний, обеспечению социальной защищенности граждан в случае утраты здоровья, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия и по решению других вопросов в сфере охраны здоровья граждан.

В соответствии со статьей 24 Устава Нижегородской области, Губернатор является высшим должностным лицом области и Председателем Правительства.

В силу статьи 26 Устава Нижегородской области, Губернатор представляет область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; представляет область при осуществлении внешнеэкономических связей; подписывает от имени области договоры и соглашения; обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании; подписывает и обнародует законы области путем их официального опубликования либо отклоняет законы области, принятые Законодательным Собранием; формирует и возглавляет Правительство в соответствии с законодательством области, принимает решение о его отставке.

В соответствии со статьей 41 Устава Нижегородской области, Правительство осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью

Согласно статье 51 Устава Нижегородской области, Губернатор на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов области издает указы и распоряжения.

На основании приведенных норм действующего федерального и регионального законодательства, к полномочиям Губернатора Нижегородской области, как высшего должностного лица Нижегородской области, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти Нижегородской области, отнесено: введение режима повышенной готовности; принятие нормативных правовых актов в области защиты населения; принятие решений, определяющих основные направления политики и организации защиты населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций; принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; определение перечня мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Согласно статье 5 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года №8 «О нормативных актах Нижегородской области», действующие в области нормативные правовые акты образуют единую, целостную и дифференцированную нормативную правовую систему (законодательство области), основанную на принципе верховенства нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой. Нормативные правовые акты области подразделяются на законодательные нормативные правовые акты и иные нормативные правовые акты. В систему законодательных нормативных правовых актов области входят Устав области и законы области. В систему иных нормативных правовых актов области входят:

1) нормативные правовые акты Законодательного Собрания области;

2) нормативные правовые акты Губернатора области;

3) нормативные правовые акты Правительства области;

4) нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти области.

Пунктом 1 статьи 6 указанного Закона установлены формы нормативных правовых актов области, из которого следует, что нормативные правовые акты Губернатора области издаются в форме указов.

С учетом изложенного Губернатор Нижегородской области обладает достаточными полномочиями и компетенцией для принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе в последующих его редакциях.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не нарушена. Указ Губернатора Нижегородской области имеет наибольшую юридическую силу среди подзаконных правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами исполнительной власти Нижегородской области (должностными лицами), поэтому требования к форме и виду оспариваемого нормативного правового акта также соблюдены.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года №8 «О нормативных актах Нижегородской области», нормативные правовые акты Губернатора области подлежат официальному опубликованию на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) или в газете «Нижегородская правда».

Официальным опубликованием нормативного правового акта Губернатора области является его первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) или первая публикация его полного текста в газете «Нижегородская правда».

Как указывалось выше, оспариваемый нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 16.03.2020, в газете «Нижегородская правда», №22(26425), 23.03.2020 года. Указы Губернатора Нижегородской области о внесении изменений были опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и газете «Нижегородская правда».

Оспариваемый нормативный правовой акт вступает в силу со дня его подписания и подлежит официальному опубликованию.

Оспариваемый нормативный правовой акт и нормативные правовые акты о внесении в него изменений затрагивают права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Нижегородской области, определяют перечень мер по обеспечению защиты населения при введении режима повышенной готовности, устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности, но не создают новое правовое регулирование по вопросам защиты указанных прав и свобод человека и гражданина, Указ принят на основании действующих положений федерального и регионального законодательства.

При таких обстоятельствах оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением порядка принятия, в частности с соблюдением: требований, устанавливающих полномочия Губернатора Нижегородской области на принятие нормативных правовых актов; требований к форме и виду нормативных правовых актов; процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта; правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

Приходя к такому выводу, суд учитывает, что вступившим в законную силу решением Нижегородского областного суда от 17 июня 2020 года по административному делу №3а-562/2020, вступившим в законную силу решением Нижегородского областного суда от 19 июня 2020 года по административному делу №3а-540/2020, установлены обстоятельства соблюдения процедуры принятия и правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта и нормативных правовых актов о внесении в него изменений.

Данные обстоятельства имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел (пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

В силу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 10.03.2005 N 71-О «По запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установление факта наличия (отсутствия) в нормативном акте, принятом субъектом Российской Федерации, положений, затрагивающих вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, входит в компетенцию соответствующих судов.

Как установлено судом по настоящему делу, оспариваемый Указ принят в целях реализации закрепленных в пункте «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации полномочий субъекта Российской Федерации по осуществлению мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий.

Суд приходит к выводу, что рассматриваемый указ принят не по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, а по вопросам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Специальный порядок вступления в силу нормативных правовых актов Российской Федерации применим к тем нормативным правовым актам, которые приняты непосредственно в целях нормативного регулирования вопросов, названных в пункте «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Принятие оспариваемого указа связано исключительно с тем, что как на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, так и в настоящее время население Нижегородской области необходимо максимально защитить и обезопасить от новой коронавирусной инфекции.

Указ губернатора Нижегородской области № 27 от 13.03.2020 вводит ограничения прав граждан в различных сферах жизнедеятельности в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, не создавая при этом нового правового регулирования по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Поскольку предметом правового регулирования оспариваемого указа и изменений к нему являются отношения по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, он не может считаться нормативным правовым актом по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

С учетом вышеназванных норм права, принимая во внимание необходимость обеспечения прав граждан на защиту жизни и здоровья в связи с угрозой распространения на территории Нижегородской области коронавирусной инфекции (2019-nCoV) Губернатор Нижегородской области Указом № 27 от 13.03.2020 правомерно ввел режим повышенной готовности на территории Нижегородской области и установил оспариваемые административным истцом ограничения.

По указанным основаниям суд не может согласиться с доводами административного истца о том, что у губернатора Нижегородской области отсутствуют права и полномочия принимать решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории всего субъекта Федерации.

Оспаривая Указ Губернатора Нижегородской области № 27 от 13.03.2020 в полном объеме со всеми редакциями, административный истец указывает о незаконном введении режима повышенной готовности на период более 30 дней.

Указанные доводы административного истца основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, поскольку требование о 30-дневном сроке содержится лишь в Федеральном конституционном законе от 30.05.2001№3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», предусматривающем срок введения Президентом Российской Федерации чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях, в то время как вышеприведенные нормы как федерального, так и регионального законодательства о введении режима повышенной готовности органами государственной власти субъектов Российской Федерации требования о сроке введения такого режима не содержат.

Доводы и требования административного истца о признании недействующим Указа Губернатора Нижегородской области № 27 от 13.03.2020 в полном объеме со всеми редакциями в силу противоречия Указу Президента РФ от 02.04.2020 N 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», исключающему, по мнению заявителя, введение дополнительных ограничений для предприятий торговли предметами первой необходимости, суд находит необоснованными, поскольку, как указано выше, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и, в частности, руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, по принятию законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; а также обязанность граждан Российской Федерации соблюдать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности установлены положениями Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Доводы административного искового заявления Рощина А.В. о противоречии норм Указа Губернатора Нижегородской области № 27 от 13.03.2020 письму Роспотребнадзора от 10.03.2020 № 02/3853-2020-27 суд находит несостоятельными, основанными на ошибочном толковании норм действующего законодательства, поскольку указанное письмо носит рекомендательный характер, не относится к нормативным правовым актам органов государственной власти Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Доводы и требования административного истца о признании недействующим Указа Губернатора Нижегородской области №50 от 03.04.2020 на момент 21.04.2020 в силу отсутствия положения о прекращении действия Указа от 13.03.2020 № 27 в редакции от 13.03.2020, и, соответственно, одновременного действия двух редакций, суд находит необоснованными, правовой коллизии не усматривает, поскольку с момент вступления в силу изменений в нормативный правовой акт, в том числе его изложение в новой редакции, соответствующий нормативный правовой акт действует в редакции нормативного правового акта о внесении изменений, при этом содержание отдельного положения об утрате силы ранее действующей редакции не является обязательным.

Иные доводы стороны административного истца также не свидетельствуют о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С учетом приведенных норм права, а также наличием реальной угрозы распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации, которое повлекло и может еще повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, оспариваемый нормативный правовой акт, в том числе возлагающие на граждан обязанности публично-правового характера в виде ограничения права на свободу передвижения в пределах территории Нижегородской области, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, необходимость оформления QR-кодов при передвижении по территории Нижегородской области на различных видах транспорта, а также возложение обязанности выполнения требований к осуществлению деятельности, поименованных в п. 8.1 оспариваемого Указа направлены, прежде всего, на защиту населения, их здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019). При этом граждане Российской Федерации обязаны добросовестно осуществлять предоставленные им права и обязанности, не нарушать права и свободы других лиц.

Проанализировав вышеизложенное федеральное и региональное законодательство, суд приходит к выводу, что губернатор Нижегородской области, как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, уполномочен на принятие нормативного правового акта, которым на территории Нижегородской области продлевается действие мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19); губернатор Нижегородской области, как высшее должностное лицо, издал указы в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, устанавливающих форму и вид, в которых вправе принимать нормативные правовые акты; требования о соблюдении процедуры при принятии оспариваемых указов не нарушены; требования, устанавливающие правила и порядок опубликования соблюдены, тексты указов, изданных высшим должностным лицом, опубликованы.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании приведенных выше обстоятельств и норм права, поскольку оспариваемый Указ Губернатора Нижегородской области в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает необходимым отказать административному истцу в удовлетворении заявленных административных исковых требований в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Нижегородский областной суд

Р Е Ш И Л :

в удовлетворении административного искового заявления Рощина Александра Васильевича об оспаривании Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года № 27 «О введении режима повышенной готовности», отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Нижегородский областной суд.

П.П. Судья областного суда Бурунова С.В.: подпись

Решение в окончательной форме принято 18 января 2021 года.

Судья областного суда Бурунова С.В.: подпись

КОПИЯ ВЕРНА.

Судья областного суда С.В. Бурунова