Гражданский кодекс часть 1

Верховный Суд Республики Бурятия в составе судьи Раднаевой Т.Н., при секретаре Цыденжаповой Е.А., с участием прокурора Бадмацыреновой Ю.С., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации г. Улан-Удэ к Народному Хуралу Республики Бурятия, Главе Республики Бурятия о признании недействующим пункта 3 части 1 статьи 10 Закона Республики Бурятия от 5 мая 2005г. № 1143-III «Об административных комиссиях в Республике Бурятия и о наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов отдельными государственными полномочиями в Республике Бурятия в сфере административных правоотношений»,

У С Т А Н О В И Л :

5 мая 2005г. Народным Хуралом Республики Бурятия принят и подписан Главой Республики Бурятия республиканский Закон № 1143-III «Об административных комиссиях в Республике Бурятия и о наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов отдельными государственными полномочиями в Республике Бурятия в сфере административных правоотношений» (далее - Закон), первоначальный текст которого опубликован в изданиях «Бурятия» 7 мая 2005г., № 80; Собрании законодательства Республики Бурятия № 4-5 2005 года.

Пунктом 3 части 1 статьи 10 указанного Закона установлено, что органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Республики Бурятия наделяются отдельным государственным полномочием Республики Бурятия по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об отдельных административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 5 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях».

Администрация г. Улан-Удэ, действуя в интересах муниципального образования городского округа «Город Улан-Удэ» обратилась в Верховный Суд республики с административным иском о признании пункта 3 части 1 статьи 10 Закона недействующим в той мере, в которой данная норма допускает ее применение в отсутствие надлежащей передачи полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, ссылаясь при этом на несоответствие оспариваемой нормы положениям ч. 6 ст. 28. 3, ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, ст.ст. 19, 20 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный Закон № 131), ст. 86 Бюджетного кодекса РФ.

По мнению административного истца, оспариваемая норма противоречит части 6 ст. 28. 3 КоАП РФ, согласно которой протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации. Составление протоколов об административных правонарушениях, являясь неотъемлемой частью административного производства является государственным полномочием субъекта РФ, поскольку в силу ст. 1.3.1 КоАП РФ организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ относится к исключительным полномочиям субъекта РФ. Соответственно такое полномочие подлежало передаче органу местного самоуправления с использованием механизма, установленного ст.ст. 19, 20 Федерального закона № 131 – с передачей необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств. В настоящее время в республике отсутствуют нормативно-правовые акты, наделяющие органы местного самоуправления отдельным государственным полномочием по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 5 Закона Республики Бурятия от 5 мая 2011г. № 2003-IV «Об административных правонарушениях» с предоставлением материальных и финансовых средств, что нарушает права муниципального образования, поскольку возлагает на него дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством обязанности, что в свою очередь создает для местного бюджета дополнительное бремя расходов по исполнению указанного полномочия, поскольку оно включает в себя необходимость направления заказной корреспонденции, уведомлений и пр. в рамках производства по делу об административных правонарушениях; а также необходимость оплаты труда должностных лиц, исполняющих обязанности по составлению протоколов. Тогда как, в силу ч. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ.

Определением Верховного Суда РБ от 10 октября 2016г. к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен Глава Республики Бурятия.

В судебном заседании представители администрации г. Улан-Удэ ФИО1, ФИО2, действующие на основании доверенностей от 15 января 2016г. административный иск поддержали и дополнили следующее. Органы местного самоуправления могут наделяться полномочием по составлении протоколов, в случае если такое полномочие делегировано ему Российской Федерацией или ее субъектом с соблюдением порядка, предусмотренного ст.ст. 19-21 Федерального закона № 131, п. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ; передача такого полномочия обусловлена осуществлением органом местного самоуправления делегированных ему полномочий по контролю (надзору), а также с осуществлением муниципального контроля. Кроме этого, в соответствии с ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 131 федеральный закон, закон субъекта, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать, в том числе, способы (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень, подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня. Оспариваемая норма принята без учета перечисленных требований, поскольку порядок передачи полномочий административным ответчиком не соблюден, что свидетельствует о нарушении процедуры принятия закона.

Представители Народного Хурала Республики Бурятия ФИО3 и ФИО4, действующие на основании доверенности от 22 августа 2016г. административный иск не признали, представили письменные отзывы на иск и указали, что оспариваемые законоположения не противоречат федеральному законодательству. Так, перечень вопросов отнесенных к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях установлен частью 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, согласно которой к ведению последнего, в том числе относится определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ (п. 6 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ). В свою очередь, частью 2 ст. 1.3.1 этого же Кодекса определено, что законами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в пунктах 4-6 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Этой же нормой установлено, что в случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ. Приведенным нормами, федеральный законодатель установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта РФ в сфере административной ответственности. Наделение законом субъекта РФ органов местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в отсутствие законодательного права наделения этим полномочием фактически означало бы превышение субъектом РФ своих нормотворческих полномочий в области законодательства об административных правонарушениях, и как следствие нарушало бы требования частей 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ. Довод истца о том, что полномочие по составлению протоколов является составной частью полномочия по организации производства по административному делу (отнесенному в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к полномочию субъекта) противоречит части 2 этой же статьи, согласно которой органы местного самоуправления не могут наделяться полномочием, предусмотренным указанным пунктом 2 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ. Право органов местного самоуправления составлять протоколы об административных правонарушениях возникает не в силу наделения их таким полномочием, а в силу указания федерального законодателя, содержащегося в ч. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ. В свою очередь, в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.

Представитель Главы Республики Бурятия ФИО5, действующий на основании доверенности от 20 июля 2015г. с административным иском не согласился, представил письменные возражения на иск, аналогичные по содержанию возражениям приведенным выше.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора прокуратуры Республики Бурятия Бадмацыреновой Ю.С., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении требований заявителя, изучив материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения административного иска.

В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской федерации относится административное, административно-процессуальное законодательство.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Частью 5 этой же статьи установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с приведенной выше ч. 2 этой же статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 2 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

В соответствии с приведенными нормами, полномочия Российской Федерации и ее субъектов по указанному выше предмету совместного ведения определены Кодеком об административных правонарушениях (введенным в действие Федеральным законом № 195-ФЗ от 30 декабря 2001г.).

Так, полномочия Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определены в ст. 1.3 Кодекса, в соответствии с п. 3 ч. 1 которой к ведению России, в том числе относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение.

Полномочия субъекта РФ в области законодательства об административных правонарушениях определены ст. 1.3.1 Кодекса, в соответствии с п.1 ч.1 которой к ведению субъекта, в том числе относится установление административной ответственности за нарушение законов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 6 ч. 1 приведенной статьи КоАП РФ, к полномочию субъекта РФ в области законодательства об административных правонарушениях, также относится определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.

Частью 2 ст. 1.3.1 этого же Кодекса установлено, что законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в пунктах 4-6 части 1 настоящей статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ.

Аналогичная норма содержится в п. 6 ст. 26.3 приведённого выше Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в соответствии с которым законами субъекта РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в пункте 2 этой же статьи (в том числе по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности этих комиссий, создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ).

Из содержания приведенных норм следует, что возможность наделения органа местного самоуправления полномочием по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации посредством принятия последними соответствующего закона установлена непосредственно приведенными Федеральными законами (КоАП РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»).

Следовательно, содержащееся в п. 3 ч. 1 ст. 10 Закона Республики Бурятия от 5 мая 2005г. № 1143-III «Об административных комиссиях в Республике Бурятия и о наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов отдельными государственными полномочиями в Республике Бурятия в сфере административных правоотношений» положение о наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Республики Бурятия государственным полномочием Республики Бурятия по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об отдельных административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 5 Закона РБ «Об административных правонарушениях» Федеральному закону не противоречит, а потому оснований для признания его недействующим не имеется.

В силу перечисленного, нельзя согласиться с доводом административного истца о том, что приведенные законоположения противоречат пункту 6 ст. 28.3 КоАП РФ, поскольку оспариваемая норма воспроизводит приведенную выше ст. 1.3.1 этого же Кодекса.

Более того, оспариваемой нормой Закона республики, должностные лица органов местного самоуправления фактически уполномочиваются составлять протоколы об отдельных административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 5 приведенного закона РБ «Об административных правонарушениях», что корреспондирует (а не противоречит) приведенной ч. 6 ст. 28. 3 Кодекса.

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 131 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 5 этой же статьи финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Вместе с тем, установлено, что передача оспариваемого государственного полномочия не требовало финансового обеспечения, так как его осуществление требовало от администрации г. Улан-Удэ принятия лишь одного правового акта – постановления № 342 от 15 августа 2012г. «Об утверждении перечня должностных лиц администрации г. Улан-Удэ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях».

В целом оспариваемый Закон, в соответствии с п. 3 ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 131 содержит в себе методику расчета общего объема субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий, которые передаются в соответствии с ним органам местного самоуправления Республики Бурятия (приложение к оспариваемому Закону). Как следствие оснований считать, оспариваемый Закон, как в целом, так и в части его отдельных положений принятым с нарушением порядка, предусмотренного частью 6 ст. 19 Федерального закона № 131, у суда нет.

Что касается иных доводов административного истца.

Существо данных доводов сводится к тому, что поскольку составление протоколов об административных правонарушениях есть отдельное государственное полномочие субъекта Российской Федерации (производное от полномочия по организации производства по делам об административных правонарушениях) оно совместно с полномочием по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы подлежит передаче органу местного самоуправления с соблюдением процедуры, регламентированной ст. 19 Федерального закона № 131 (то есть с финансовым и материальным сопровождением).

С данными доводами согласиться нельзя.

Как уже указывалось выше, пунктом 2 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Государственные полномочия субъектов РФ по предмету совместного ведения - административное и административно-процессуальное законодательство исчерпывающе определены в ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ.

Из содержания приведенной нормы видно, что федеральный законодатель не относит составление протоколов об административных правонарушениях к государственным полномочиям субъекта РФ. Законодатель, в принципе не выделяет указанное действие в качестве отдельного государственного полномочия как Российской Федерации (ст. 1.3 КоАП РФ), так и ее субъектов (ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ).

Поскольку оспариваемый Закон принят субъектом РФ по предмету совместного ведения с Российской Федерацией, он в соответствии с ч.ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ не может противоречить федеральному закону, а именно ст.1.3.1 КоАП РФ. А потому ссылки истца на то, что оспариваемая норма Закона допускает ее применение в отсутствие надлежащей передачи полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях являются несостоятельными. Иное, в том числе, наличие в оспариваемом законе норм, в силу которых органу местного самоуправления передавались бы полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, напротив, противоречило бы частям 2 и 5 чт. 76 Конституции Российской Федерации.

Поскольку составление протоколов об административных правонарушениях не является отдельным государственным полномочием, оно не подлежало отдельной передаче посредством принятия субъектом РФ закона с соответствующим финансовым сопровождением. А потому, ссылки истца в указанной части на ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, ст.ст. 19, 20 Федерального закона № 131 несостоятельны, поскольку данные нормы регламентируют отношения, связанные с передачей отдельных государственных полномочий от субъекта органу местного самоуправления.

Абзацем 4 ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 131 к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления, в том числе относится регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Системное толкование норм КоАП РФ, включая п. 3 ч. 1 ст. 1.3, п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ во взаимосвязи с приведенными выше законоположениями свидетельствует о том, что право привлечения к административной ответственности, включая возбуждение дела об административном правонарушении законодатель разграничивает в зависимости от круга вопросов (федерального, регионального, местного значения) по которым субъект привлекается к административной ответственности.

В частности, согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ отнесено к ведению РФ. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 Кодекса установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено к ведению субъектов РФ.

Учитывая то, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления, в соответствии со ст. 7 Федерального закона № 131 принимаются по вопросам местного значения, то инициирование вопроса о привлечении лиц, нарушающих такие нормативные правовые акты к административной ответственности, также относится к вопросам местного значения.

Соответственно, законодатель, устанавливая в ч. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ положение о том, что в случае наделения органа местного самоуправления полномочиями, предусмотренными в пунктах 4-6 части 1 этой же статьи, его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектами РФ, действовал в рамках своих полномочий по регулированию прав и обязанностей органа местного самоуправления, его должностных лиц по решению вопросов местного значения ( абз. 4 ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 131).

Указанным положениям корреспондирует абз. 2 п. 4 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому суммы денежных взысканий (штрафов) за несоблюдение муниципальных правовых актов подлежат зачислению в бюджеты муниципальных образований, которыми приняты соответствующие муниципальные правовые акта, по нормативу 100%.

В соответствии с абз. 2 ч. 1 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.

Частью 2 этой же статьи установлено, что в указанном выше случае расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Учитывая изложенное, реализация должностными лицами администрации г. Улан-Удэ права по составлению протоколов об административных правонарушениях в соответствии с ч. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ, должна обеспечиваться административным истцом самостоятельно, за счет собственных доходов и источников финансирования.

Положения части 3 ст. 1.3.1 КоАП РФ к рассматриваемым отношениям применению не подлежат, поскольку регламентируют иные отношения – связанные с полномочием составлять протоколы об административных правонарушениях при осуществлении органами местного самоуправлений полномочий по контролю (надзору) делегированных РФ или субъектами РФ, а также при осуществлении муниципального контроля.

Ссылки на правовое регулирование спорных отношений в иных субъектах РФ (в отсутствие вступивших в законную силу судебных актов, подтверждающих легитимность представленных законов), правового значения при разрешении настоящего административного иска, предметом оспаривания которого являются положения Закона Республики Бурятия, не имеют.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего административного искового заявления.

Руководствуясь ст.ст. 178-180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Республики Бурятия

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление администрации г. Улан-Удэ к Народному Хуралу Республики Бурятия, Главе Республики Бурятия о признании недействующим пункта 3 части 1 статьи 10 Закона Республики Бурятия от 5 мая 2005г. № 1143-III «Об административных комиссиях в Республике Бурятия и о наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов отдельными государственными полномочиями в Республике Бурятия в сфере административных правоотношений», оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Верховный Суд Республики Бурятия.

Судья Раднаева Т.Н.

Решение в окончательной форме изготовлено 5 октября 2016г.