Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-98/2019 по административному исковому заявлению Заместителя прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующей части 2 статьи 2 Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-ОЗ «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области», в редакции последующих изменений,

У С Т А Н О В И Л:

Законом Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-ОЗ «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» в первоначальной редакции предусмотрено, что к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины для реализации направлений и осуществления мероприятий, включенных в федеральные, областные программы поддержки сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей и связанных со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением (часть 2 статьи 2).

Законом Иркутской области от 10 ноября 2015 года № 100-ОЗ «О внесении изменения в часть 2 статьи 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» в указанную норму внесены изменения: слова «федеральные, областные программы» заменены словами «государственные программы Российской Федерации, государственные программы Иркутской области». Редакция данной нормы следующая. К исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины для реализации направлений и осуществления мероприятий, включенных в государственные программы Российской Федерации, государственные программы Иркутской области поддержки сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей и связанных со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением.

В обоснование первоначальных административных исковых требований Заместитель прокурора Иркутской области указал, что по результатам проверки исполнения министерством лесного комплекса Иркутской области переданных Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений, выявлены противоречия федеральному законодательству отдельных норм Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» (л.д.8-11 том 1).

В силу части 2 статьи 29.1 Лесного кодекса Российской Федерации в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.

Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определено понятие стратегического планирования, которое включает комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструменты государственной политики, обеспечивающие в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и ее субъектов.

Реализация мероприятий программ, в том числе с учетом особенностей, предусмотренных статьей 29.1 Лесного кодекса Российской Федерации, предполагает использование бюджетных средств.

Вместе с тем, заготовка древесины сельскохозяйственными производителями не направлена на обеспечение государственных нужд, а фактически является мерой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, которая может предоставляться им в рамках соответствующих программ, в том числе и в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

Заготовка древесины в порядке, указанном в части 2 статьи 2 оспариваемого Закона Иркутской области, не имеет ограничений, оценить целевое использование древесины в этом случае невозможно, поскольку указанная норма является не конкретизированной, в связи с чем, нарушена статья 20 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области».

При заключении договоров купли-продажи лесных насаждений, в отличие от заготовки древесины на основании договоров аренды лесных участков, на покупателей лесных насаждений обязанность по воспроизводству лесов не возлагается, а в региональном законе источники и порядок расходов бюджета в связи с затратами на воспроизводство лесов не определены, как не предусмотрены и расходные обязательства бюджета субъекта на реализацию программ, а все мероприятия осуществляются исключительно за счет лесных ресурсов государственного лесного фонда, который находится в собственности Российской Федерации.

6 сентября 2018 года в Законодательное Собрание Иркутской области прокурором принесен протест № 7/1-05-2018 на противоречащие федеральному законодательству нормы указанного закона.

8 октября 2018 года создана временная рабочая группа при комитете по законодательству о природопользовании, экологии и сельском хозяйстве Законодательного Собрания Иркутской области, которой подготовлен проект Закона «О внесении изменений в Закон Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области».

Согласно ответу Законодательного Собрания Иркутской области от 3 декабря 2018 года № 3872 принято решение о подготовке проекта изменений в областную государственную программу в части включения мероприятий по строительству, ремонту и отоплению сельскохозяйственных объектов за счет древесины, заготовленной по исключительным случаям. В Совет Законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации направлен проект законодательной инициативы «О внесении изменений в статью 76 Лесного кодекса Российской Федерации» в части установления коэффициента при определении расходов на обеспечение проведения мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.

Вместе с тем, противоречащие федеральному законодательству нормы Законодательным Собранием Иркутской области не изменены, не отменены и действуют по настоящее время.

С учетом заявления об уточнении административных исковых требований (л.д.28-29 том 5), Заместитель прокурора Иркутской области, действующий в защиту интересов Российской Федерации, просил признать часть 2 статьи 2 Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-оз «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» недействующей с момента вступления решения суда в законную силу, в редакции Закона Иркутской области от 10 ноября 2015 год № 100-ОЗ.

В судебном заседании 8-9 августа 2019 года представитель административного истца Заместителя прокурора Иркутской области Румянцева А.А. административные исковые требования поддержала, настаивала на их удовлетворении.

В судебном заседании представитель административного ответчика Законодательного Собрания Иркутской области Родионова С.И. административные исковые требования не признала, указала на соблюдение процедуры принятия и соответствие оспариваемого закона области положениям Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», статьям 29.1, 76 и 83 Лесного кодекса Российской Федерации, подпункту 60 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Обеспечение целевого использования древесины осуществляется под контролем министерства лесного комплекса Иркутской области и министерства сельского хозяйства Иркутской области в соответствии с постановлением Правительства Иркутской области от 9 сентября 2013 года № 344-пп «О реализации Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-оз «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области», а также через применение Единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней региональной информационной системы «Лесрегистр». Постановлением Федерального Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 6 февраля 2013 года по делу № А19-12114/2012 с участием Законодательного Собрания Иркутской области, Губернатора Иркутской области, Прокуратуры Иркутской области установлено, что исключительные случаи заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области, в том числе и оспариваемая норма, соответствуют положениям Лесного кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель заинтересованных лиц Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области Ярыгина И.Ю. с доводами административного искового заявления не согласилась, указав, что оспариваемый закон области принят в пределах предоставленных полномочий, соответствует требованиям федерального законодательства. Одним из направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, в рамках которой право заготовки древесины на основании купли-продажи лесных насаждений предполагается предоставлять посредством включения сельскохозяйственных товаропроизводителей в Реестр заявок на заготовку древесины для строительства, ремонта зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отопления, который утверждается Министерством сельского хозяйства Иркутской области, и последующего заключения договоров купли-продажи лесных насаждений с уполномоченным Правительством Иркутской области исполнительным органом государственной власти Иркутской области в соответствии со статьей 77 Лесного кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители заинтересованного лица Министерства сельского хозяйства Иркутской области Казанцев С.О. и Лиханская Э.Н. с административными исковыми требованиями не согласились, указали, что Лесной кодекс Российской Федерации не раскрывает понятие государственных нужд, которые в общем смысле понимаются как потребности государства, определяемые в основных направлениях государственной политики. Стратегией национальной безопасности, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683, определено, что одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации является продовольственная безопасность. Ускоренное развитие и модернизация агропромышленного комплекса достигается посредством мероприятий, установленных федеральными и областными программами поддержки сельскохозяйственного производства, для реализации которых сельскохозяйственным товаропроизводителям требуется строительство, ремонт, отопление сельскохозяйственных объектов. Рыночная стоимость 1 кубического метра древесины значительно превышает стоимость древесины, определяемой по результатам аукционов на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений. За время реализации Закона № 67/33-оз построено большое количество животноводческих помещений, зерноскладов, сеновалов, гаражей, ремонтных мастерских, огорожены посевные территории, что позволило сохранить урожаи кормовых и сельскохозяйственных культур. Для подтверждения целевого использования древесины в Министерство сельского хозяйства Иркутской области предоставляются отчеты об использовании древесины с приложением подтверждающих документов, включая фотоотчеты. Таким образом, сохранение части 2 статьи 2 Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-оз имеет важное значение в развитии сельскохозяйственного производства Иркутской области, создании условий для достижения продовольственной безопасности региона и государства.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Министерства лесного комплекса Иркутской области Багдасарян А.А. с доводами административного искового заявления не согласилась, указав, что органы государственной власти Иркутской области правомочны распоряжаться федеральным лесным фондом на основании статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой полномочия по заключению договоров лесных насаждений делегированы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Статьями 2 и 3 Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-оз регламентированы исключительные случаи заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений и обеспечение целевого использования древесины, а постановлением Правительства Иркутской области от 9 сентября 2013 года № 344-пп «О реализации Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-оз «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» регламентированы процедура подачи и рассмотрения заявок о необходимости заготовки древесины, порядок планирования объема древесины, порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти области, а также порядок контроля за соблюдением условий заключенных договоров, что позволяет сделать вывод о соответствии оспариваемой нормы Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-оз требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Представитель заинтересованного лица Федерального агентства лесного хозяйства в судебное заседание не явился, направил письменные отзывы на административное исковое заявление и уточненное административное исковое заявление, в которых считает административные исковые требования подлежащими удовлетворению, ссылаясь на то, что формулировка оспариваемой нормы закона области не соответствует смыслу статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, которая допускает осуществление заготовки древесины для обеспечения не всех государственных и муниципальных нужд, а только ее заготовку в исключительных случаях. Отсутствие перечня исключительных случаев заготовки древесины для строительства зданий, строений, сооружений, финансирование которого осуществляется за счет средств областного и (или) местного бюджетов, также не позволяет признать указанную норму соответствующей Лесному кодексу Российской Федерации. В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства, организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Предоставление возможности заготовки древесины субъектам малого и среднего бизнеса как для государственных нужд противоречит федеральному законодательству, поскольку такими нуждами являются потребности либо Российской Федерации, либо субъектов Российской Федерации, но не нужды сельскохозяйственных производителей, что подтверждается заключением Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского. В адрес Губернатора Иркутской области и Председателя Законодательного Собрания Иркутской области Рослесхозом 2 апреля 2012 года направлено заключение о противоречии оспариваемой нормы закона области положениям Лесного кодекса Российской Федерации, однако изменения в закон области не внесены.

Представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в судебное заседание не явился, представил письменный отзыв на административное исковое заявление, в котором указал, что оспариваемой нормой закона Иркутской области к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений отнесена также заготовка древесины для реализации мероприятий, включенных в государственные программы Иркутской области по поддержке сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей и связанных со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением. Фактически указанная норма регламентирует отчуждение заготовительной древесины в собственность хозяйствующих объектов для удовлетворения их потребностей и не направлена на удовлетворение государственных или муниципальных нужд. Оспариваемое положение закона не позволяет установить, в каких случаях заготовка древесины направлена на удовлетворение государственных нужд. Неопределенность оспариваемого акта, его неоднозначное толкование являются основанием для его признания недействующим полностью или в части.

В соответствии с положениями статей 150 и 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд рассматривает административное дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, не просивших об отложении разбирательства административного дела и не представивших доказательств уважительности причин отсутствия.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам, имеющим большую юридическую силу, Иркутский областной суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с положениями пункта 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», части 1 статьи 44 Устава Иркутской области Законодательное Собрание Иркутской области является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Иркутской области.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят Законодательным Собранием Иркутской области, следовательно, дело подсудно Иркутскому областному суду в качестве суда первой инстанции.

В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации заместитель прокурора субъекта Российской Федерации вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Прокурор субъекта Российской Федерации и его заместитель вправе обратиться в областной суд.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Компетенция прокурора на обращение в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов определена в пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Таким образом, административное исковое заявление заместителя прокурора Иркутской области по настоящему делу подлежит рассмотрению и разрешению по существу Иркутским областным судом в качестве суда первой инстанции.

В силу положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законом Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-ОЗ «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» в первоначальной редакции (л.д.86 том 3) предусмотрено, что к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины для реализации направлений и осуществления мероприятий, включенных в федеральные, областные программы поддержки сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей и связанных со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением (часть 2 статьи 2).

Законом Иркутской области от 20 декабря 2012 года № 147-ОЗ «О внесении изменений в Закон Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» статья 2 данного закона изложена в новой редакции. Однако, оспариваемая часть 2 статьи 2 изменений не претерпела и предусматривала, что к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины для реализации направлений и осуществления мероприятий, включенных в федеральные, областные программы поддержки сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей и связанных со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением (л.д.89-90 том 3).

Законом Иркутской области от 9 января 2019 года № 1-ОЗ «О дополнительной мере социальной поддержки в Иркутской области граждан, нуждающихся в древесине для собственных нужд и о внесении изменений в статью 2 Закона Иркутской области «О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд в Иркутской области» и статью 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» статья 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» дополнена частью 2.1, оспариваемая в данном деле норма не изменена (л.д.164-173 том 5).

Таким образом, Заместителем прокурора Иркутской области оспаривается часть 2 статьи 2 Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-ОЗ «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» в первоначальной редакции и в редакции Закона Иркутской области от 10 ноября 2015 года № 100-ОЗ «О внесении изменения в часть 2 статьи 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области».

В соответствии со статьей 46 Устава Иркутской области и статьей 9 Закона Иркутской области от 8 июня 2009 года № 30-оз «О Законодательном Собрании Иркутской области» принятие Законов Иркутской области отнесено к полномочиям Законодательного Собрания Иркутской области.

Оспариваемый закон Иркутской области соответствует требованиям статей 9, 20, 21, 23, 50, 51, 53, 54 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», подписан Губернатором Иркутской области в установленном порядке, опубликован со всеми редакциями в Ведомостях Законодательного Собрания Иркутской области от 12 октября 2009 года № 14, от 22 января 2013 года № 52, от 20 ноября 2015 года № 29, от 18 января 2019 года № 8 (л.д.82-85, 87-88 91-95 том 3), которые являются официальным источником опубликования законов Иркутской области в соответствии с постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 28 октября 2009 года № 15/40-ЗС, которым утверждено Положение об официальном печатном издании Законодательного Собрания Иркутской области «Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области» (л.д.80-81 том 3).

Оспариваемый Закон Иркутской области в редакции всех последующих изменений опубликован также в газете «Областная» от 23 октября 2009 года № 121, от 24 декабря 2012 года № 144, от 16 ноября 2015 года № 125, от 21 января 2019 года № 5 и на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 12 ноября 2015 года, 10 января 2019 года, в соответствии с положениями Закона Иркутской области от 12 марта 2010 года № 10-ОЗ «О печатном средстве массовой информации, учреждаемом органами государственной власти Иркутской области для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Иркутской области, иной официальной информации» и Закона Иркутской области от 10 июля 2014 года № 90-ОЗ «О сетевом издании, учреждаемом для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Иркутской области, иной официальной информации» (л.д.176-183 том 4).

В соответствии с положениями статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которому корреспондируют положения Закона Иркутской области «О Законодательном Собрании Иркутской области, Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», а также Регламента Законодательного Собрания Иркутской области, утвержденного постановлением от 17 марта 2010 года № 19/29-ЗС (л.д.1-175 том 4), законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Оспариваемый Закон Иркутской области в первоначальной редакции принят в двух чтениях большинством от установленного числа депутатов, что подтверждается постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 17 июня 2009 года № 13/52-ЗС «О проекте закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений Иркутской области», выпиской из протокола 13-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области, выпиской из стенограммы 13-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области, Законом Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-оз «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области», выпиской из протокола 14-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области, выпиской из стенограммы 14-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области (л.д.109-127, 157-163 том 3).

В оспариваемую норму вносились изменения в 2012 году в трех чтениях большинством от установленного числа депутатов, что подтверждается постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 20 июня 2012 года № 46/50-ЗС «О проекте закона Иркутской области «О признании утратившей силу части 1 статьи 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области», выпиской из протокола 46-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области, выпиской из стенограммы 46-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области, постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 14 ноября 2012 года № 49/15-ЗС «О проекте закона Иркутской области «О внесении изменений в статью 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений ы Иркутской области», выпиской из протокола 49-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области, выпиской из стенограммы 49-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области, Законом Иркутской области от 20 декабря 2012 года № 147-ОЗ «О внесении изменений в Закон Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области», выпиской из протокола 52-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области, выпиской из стенограммы 52-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области (л.д.102-108, 128-149, 164-177 том 3).

В оспариваемую норму вносились изменения в 2015 году в двух чтениях большинством от установленного числа депутатов, что подтверждается проектом закона Иркутской области «О внесении изменения в часть 2 статьи 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области», Законом Иркутской области от 10 ноября 2015 года № 100-ОЗ «О внесении изменения в часть 2 статьи 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области», выпиской из протокола 29-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области, выпиской из стенограммы 29-й сессии Законодательного Собрания Иркутской области» (л.д.100-101, 150-156, 178-181 том 3).

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что административным ответчиком соблюдены форма, вид, процедура принятия и правила введения в действие оспариваемого Закона Иркутской области.

Проверяя наличие полномочий у Законодательного Собрания Иркутской области на принятие оспариваемой нормы, а также соответствие этой нормы федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Подпунктом 60 пункта 2 статьи 26.3 указанного закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством.

Частью 2 статьи 29.1 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.

Статьей 1 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» предусмотрено, что данный закон в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации устанавливает исключительные случаи заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд, а также для заготовки елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Иркутской области.

Частью 1 статьи 2 указанного закона области определено, что к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях выполнения государственных или муниципальных контрактов на поставку древесины, выполнение работ или оказание услуг, связанных с использованием заготовленной древесины для отопления зданий, строений, сооружений, находящихся в государственной собственности Иркутской области или в муниципальной собственности и закрепленных на праве оперативного управления за соответствующими государственными или муниципальными учреждениями.

В дополнение к указанным случаям частью 2 статьи 2 оспариваемого закона области установлено, что к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины для реализации направлений и осуществления мероприятий, включенных в государственные программы Российской Федерации, государственные программы Иркутской области поддержки сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей и связанных со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением.

Административный ответчик и заинтересованные лица указывали в судебном заседании, что Лесной кодекс Российской Федерации не раскрывает понятие государственных нужд, которые в общем смысле понимаются как потребности государства, определяемые в основных направлениях государственной политики, ссылались на Стратегию национальной безопасности, утвержденную указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683, в которой определено, что одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации является продовольственная безопасность, поэтому в области принято решение о поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей таким способом.

Между тем, пунктами 32 и 33 статьи 3 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определено, что государственная программа Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; государственная программа субъекта Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

Исходя из смысла указанного закона, учитывая необходимость разработки бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосрочный период в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, для реализации мероприятий государственных программ субъекта Российской Федерации, необходимо использование бюджетных средств.

Предусматривая право заготовки древесины в исключительных случаях вместо использования бюджетных средств на поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей, законодательный орган государственной власти Иркутской области вышел за пределы своих полномочий, поскольку заготовка древесины сельскохозяйственными товаропроизводителями не направлена на обеспечение государственных нужд, а фактически является мерой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, так как регламентирует отчуждение заготовительной древесины в собственность хозяйствующих субъектов для удовлетворения их потребностей.

Меры поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства должны предоставляться в рамках соответствующих программ.

Постановлением Правительства Иркутской области от 26 октября 2018 года «772-пп» утверждена государственная программа Иркутской области «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2019-2024 годы.

Целью данной государственной программы является повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции на внутреннем и внешнем рынках.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач: обеспечение продовольственной независимости Иркутской области; создание комфортных условий жизнедеятельности в сельской местности; обеспечение деятельности в области ветеринарии, обеспечивающей эпизоотическое и ветеринарно-санитарное благополучие территории Иркутской области; стимулирование развития садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ Иркутской области; создание благоприятных условий для развития сферы заготовки, переработки и сбыта пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений, обеспечивающих их рациональное использование и рост занятости сельского населения Иркутской области; создание благоприятных условий для устойчивого развития переработки сельскохозяйственной продукции, роста производства пищевой продукции, увеличение объемов реализованного сельскохозяйственного сырья и пищевой продукции; обеспечение условий деятельности агропромышленного комплекса Иркутской области и реализация полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов.

Финансирование государственной программы осуществляется за счет средств областного бюджета в соответствии с Законом Иркутской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также за счет средств федерального бюджета, местных бюджетов и иных источников.

Предусмотрев помимо финансирования за счет бюджетных средств мероприятий указанной программы дополнительно исключительный случай заготовки древесины для сельскохозяйственных товаропроизводителей, региональный законодатель не учел разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, данные в постановлении от 9 января 1998 года № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» о том, что лесной фонд, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Купля - продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда, не допускаются. Собственник несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального использования принадлежащих ему объектов лесных отношений; владение, пользование и распоряжение лесным фондом осуществляются с учетом глобального экологического значения лесов, их воспроизводства, длительности выращивания и иных природных свойств леса. Ведение лесного хозяйства и пользование лесным фондом должны осуществляться методами, не наносящими вреда окружающей природной среде, природными ресурсами и здоровью человека. Участки лесного фонда предоставляются гражданам и юридическим лицам в пользование на условиях аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования; права пользования участками лесного фонда осуществляются на основе признания многофункционального значения лесов, т.е. одновременного использования разными лицами в разных целях. Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на принципе несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины.

Проанализировав положения оспариваемого Закона Иркутской области, суд приходит к выводу о том, что источники и порядок расходов бюджета области в связи с затратами на воспроизводство лесов, не определены при установлении оспариваемого исключительного случая заготовки древесины, что влечет нарушение прав Российской Федерации и неопределенного круга лиц.

По утверждению административного истца заготовка древесины в порядке, предусмотренном оспариваемой нормой закона области, не имеет ограничений, оценить целевое использование древесины в этом случае невозможно, так как данная норма является не конкретизированной.

С данной позицией согласилось заинтересованное лицо Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Возражая против этих доводов, административный ответчик и заинтересованные лица сослались на постановление Правительства Иркутской области от 9 сентября 2013 года № 344-пп «О реализации Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-оз «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» (л.д.208-226 том 5), представив извещения о проведении аукционов по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений в целях заготовки древесины для реализации направлений и осуществления мероприятий, включенных в федеральные, областные программы поддержки сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей и связанных со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением (л.д.79-253 том 1, л.д.1-246 том 2, л.д.1-76 том 3), а также отчеты по результатам мониторинга заявок о необходимости заготовки древесины, отчеты об использовании древесины на цели, предусмотренные в заявках, акты выполненных работ, фотоотчеты, разрешения на строительство и введение в эксплуатацию построенных объектов (л.д.1-242 том 6, л.д.1-160 том 7, л.д.1-132 том 8), указав, что министерством лесного комплекса Иркутской области и министерством сельского хозяйства Иркутской области осуществляется контроль за заготовкой древесины в порядке исключительного случая, установленного оспариваемой нормой Закона Иркутской области.

Вместе с тем, указанные документы подтверждают то обстоятельство, что при принятии оспариваемой нормы региональный законодатель подразумевал недостаточность ее правового регулирования, поэтому потребовалось принятие указанного постановления Правительства Иркутской области с целью обеспечения контроля при ее применении. Однако, наличие такого контроля вовсе не исключает возможность злоупотреблений на стадии применения.

Оспариваемая норма части 2 статьи 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» не позволяет установить, в каких конкретно случаях заготовка древесины направлена на удовлетворение государственных нужд.

Административный ответчик утверждал, что оспариваемая норма принята региональным законодателем в качестве опережающего правового регулирования, поскольку федеральное законодательство не содержит понятия «государственная нужда».

Однако, применение данного понятия в оспариваемой норме к сельскохозяйственным товаропроизводителям выходит за пределы полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Представитель заинтересованного лица Министерства сельского хозяйства Иркутской области ссылался на то обстоятельство, что Лесной кодекс Российской Федерации не соответствует федеральному законодательству, поэтому сначала нужно привести его в соответствие с положениями данного законодательства, а не признавать недействующей оспариваемую норму закона области.

Однако, к подсудности Иркутского областного суда не относится проверка на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу норм Лесного кодекса Российской Федерации, который является федеральным нормативным правовым актом.

При этом, суд исходит из того, что закон Иркутской области подлежит проверке на соответствие федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе и Лесному кодексу Российской Федерации, учитывая, что Законодательное Собрание Иркутской области вышло с проектом федеральной законодательной инициативы № 7-705 «О внесении изменений в статью 76 Лесного кодекса Российской Федерации» в части предоставления субъектам Российской Федерации права устанавливать коэффициент для определения расходов на обеспечение проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, применяемого при расчете платы по договору купли-продажи лесных насаждений. Советом законодателей при Совете Федерации Российской Федерации не рекомендовано вносить проект в Государственную Думу, поскольку повышение цены на древесину при применении коэффициента может создать сложности в обеспечении государственных и муниципальных нужд (л.д.69-76 том 1).

Приведенные доводы не освобождают Иркутский областной суд от проверки на соответствие федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу оспариваемой нормы Закона Иркутской области № 67/33-оз.

Суд не проверяет Закон Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» на соответствие Конституции Российской Федерации, во-первых, поскольку такая проверка не относится к компетенции суда общей юрисдикции, во-вторых, такое требование административным истцом не заявлялось вопреки доводам административного ответчика о выборе ненадлежащего способа защиты нарушенного права (л.д.156-157 том 5).

Проанализировав положения федерального законодательства, сопоставив их с содержанием нормы части 2 статьи 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области», суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма принята Законодательным Собранием Иркутской области с превышением полномочий и не соответствует федеральному законодательству, поскольку понятие государственных нужд необоснованно расширено, а правовое регулирование поддержки сельскохозяйственного производства противоречит нормам лесного законодательства.

На необходимость приведения оспариваемого закона области в соответствие с лесным законодательством обращало внимание Федеральное агентство лесного хозяйства в письмах Губернатору Иркутской области и Законодательному Собранию Иркутской области от 5 апреля 2012 года (л.д.189-193 том 5). В связи с чем, Губернатором Иркутской области 22 мая 2012 года в Законодательное Собрание Иркутской области направлялось предложение о признании утратившим силу Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» в полном объеме (л.д.194 том 5). При обсуждении изменений в оспариваемый закон области на сессиях Законодательного Собрания Иркутской области обсуждался вопрос о соответствии данного закона федеральному законодательству, но он не был признан утратившим силу, а в него вносились изменения в целях совершенствования данного правового регулирования, что подтверждается представленными протоколами и стенограммами.

Доводы административного ответчика со ссылкой на постановление Федерального Арбитражного Суда Восточно-Сибирского округа от 6 февраля 2013 года по делу № А19-12114/2012 по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области об оспаривании отдельных положений областной государственной целевой программы «Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области на 2009-2012 годы», не являются основанием для отказа в удовлетворении административного искового заявления Заместителя прокурора Иркутской области по данному административному делу, поскольку предметом проверки арбитражного суда на соответствие федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, Закон Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-оз «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» не являлся (л.д.60-68 том 1).

Все доводы административного ответчика и заинтересованных лиц – государственных органов Иркутской области практически сводятся к целесообразности принятия оспариваемой нормы Закона Иркутской области № 67/33-оз в целях развития сельскохозяйственного производства в Иркутской области и минимизации расходов областного бюджета на эти цели за счет возможности заготовки древесины и предоставления фактически натуральной формы поддержки субъектам предпринимательства.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об удовлетворении в полном объеме заявленных требований Заместителем прокурора Иркутской области о признании не действующей части 2 статьи 2 Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-ОЗ «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области», как в первоначальной редакции, так и в редакции Закона Иркутской области от 10 ноября 2015 года № 100-ОЗ «О внесении изменения в часть 2 статьи 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области».

В соответствии с положениями части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться:

указание на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или иной определенной судом даты,

указание на официальное опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт.

Обсуждая вопрос о дате, с которой оспариваемый закон области подлежит признанию недействующим, суд исходит из того, что он применялся и на основании него были реализованы права граждан и организаций, поэтому оспариваемая норма подлежит признанию недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом Иркутским областным судом решении подлежит публикации в Ведомостях Законодательного Собрания Иркутской области в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Иркутский областной суд

Р Е Ш И Л :

Административные исковые требования Заместителя прокурора Иркутской области об оспаривании отдельных положений Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-ОЗ «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области», в редакции последующих изменений, удовлетворить.

Признать не действующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 2 статьи 2 Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-ОЗ «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области», в первоначальной редакции и в редакции Закона Иркутской области от 10 ноября 2015 года № 100-ОЗ «О внесении изменения в часть 2 статьи 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области».

Резолютивная часть решения подлежит публикации в Ведомостях Законодательного Собрания Иркутской области в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья М.А. Ткачук

Мотивированное решение изготовлено 28 августа 2019 года.

Судья М.А. Ткачук