Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу должностного лица Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу, составившего протокол об административном правонарушении, Г.И.С. на постановление Октябрьского районного суда от 25 декабря 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в отношении Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области,

установил:

постановлением судьи Октябрьского районного суда города Саратова от 25 декабря 2019 года по результатам рассмотрения протокола об административном правонарушении от 12 ноября 2019 года, составленного заместителем руководителя – начальником юридического отдела Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу (далее – Управление Минкультуры по ПФО) Г.И.С. в отношении Управления охраны объектов культурного наследия Правительства Саратовской области по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, производство по делу прекращено на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

В жалобе, поданной в Саратовский областной суд, должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, Г.И.С. просит отменить постановление судьи районного суда и вернуть дело на новое рассмотрение. Полагает, что согласно тексту отчетной документации были проведены работы, не предусмотренные проектом. Орган охраны объектов культурного наследия утверждает представленную ему отчетную документацию, если работы по сохранению объекта культурного наследия выполнены в соответствии с требованиями, установленными ст. 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ), поскольку в случае установления несоответствия работ требованиям ст. 45 названного закона – орган охраны отказывает в утверждении отчетной документации. Считает, что выполненные работы, упомянутые в оспариваемом акте, не носят характера противоаварийных, которые, в свою очередь, являются подвидом работ по консервации объектов культурного наследия и не относятся к реставрационным работам; хотя и не требуют разработки научно-проектной документации, не исключают необходимости выдачи отдельного разрешения на проведение работ по сохранению. Отмечает, что демонтаж и воссоздание кирпичной кладки фундамента и печи являются принципиальными изменениями проектных решений, и норм, предусматривающих изменение проектных решений без внесения соответствующих изменений в проект выполнения работ по сохранению объекта, действующее законодательство не содержит.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены, о причинах своей неявки не сообщили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Административная ответственность по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ предусмотрена за нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 данной статьи.

Как следует из материалов дела, Управление по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области в нарушение ст. ст. 33, 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ утвердила отчетную документацию о проведении работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Дом, в котором жил Чапаев Василий Иванович в 1918 г. В доме – мемориальный музей ФИО1».

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления 12 ноября 2019 года заместителем руководителя – начальником юридического отдела Управления Минкультуры по ПФО в отношении Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области протокола об административном правонарушении.

Прекращая производство по делу 25 декабря 2019 года в отношении Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области, суд первой инстанции исходил из следующего.

Дополнительно выполненные реставрационные работы по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Дом, в котором жил Чапаев Василий Иванович в 1918 г. В доме – мемориальный музей ФИО1» были внесены в отчетную документацию и согласованы с пользователем и заказчиком. Отчет с приложением фиксирующей документации был направлен в государственный орган охраны памятников. Часть выполненных работ носила противоаварийный характер, их невыполнение могло повлечь утрату объекта охраны. Иные работы были выполнены в рамках проекта в ином решении. Все работы были направлены на сохранение памятника истории и не противоречили проектной документации.

В этой связи, суд первой инстанции сделал вывод о том, что предоставленная Управлению по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области отчетная документация о выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Дом, в котором жил Чапаев Василий Иванович в 1918 г. В доме – мемориальный музей ФИО1» соответствовала требованиям ст. 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, в связи с чем оснований, для отказа в ее утверждении у государственного органа охраны памятников, не имелось.

При указанных обстоятельствах районный суд посчитал, что в действиях Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, а потому прекратил производство по делу.

Проверив доводы жалобы, исследовав материалы дела, считаю, что оснований для удовлетворения жалобы не имеется.

В соответствии со ст. 9.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ органу субъекта охраны объектов культурного наследия переданы полномочия, в том числе по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

Согласно охранному обязательству от 31 марта 2017 года «Дом, в котором жил Чапаев Василий Иванович в 1918 г. В доме – мемориальный музей ФИО1» является памятником федерального значения, находится в муниципальной собственности (л. д. 167-168). Актом технического состояния собственнику или иному законному владельцу в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия и благоприятных условий его функционального использования предписывалось по согласованной проектной документации выполнить ремонтно-реставрационные работы до 01 октября 2020 года (л. д. 177-180).

Нормой п. 1 ст. 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ устанавливается: работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в п. 2 данной статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в п. 2 данной статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

В силу пп. 13 п. 2 ст. 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя утверждение отчетной документации о проведении работ по сохранению объекта культурного наследия.

Порядок утверждения отчетной документации о выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, утвержденный Приказом Минкультуры России от 25 июня 2015 года № 1840, предусматривает следующие полномочия органа охраны: 1) вернуть отчетную документацию заявителю в течение 15 (пятнадцати) рабочих дней со дня регистрации с мотивированным обоснованием причин возврата, если она представлена не в полном объеме, оформлена не надлежащим образом и (или) научный отчет о выполненных работах не содержит необходимую информацию; 2) отказать в утверждении отчетной документации в случае установления несоответствия выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия требованиям статьи 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ; 3) утвердить отчетную документацию в случае установления соответствия выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия требованиям названной статьи и направить 1 (один) экземпляр на бумажном носителе утвержденной отчетной документации заявителю.

Как следует из материалов дела, 13 мая 2019 года Управлением по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области направило письмо № 1681 об утверждении отчетной документации о выполненных работах по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Дом, в котором жил Чапаев Василий Иванович в 1918 г. В доме - мемориальный музей ФИО1» (<адрес>).

При этом пояснительная записка научного отчета о выполненных работах, включенная в состав отчетной документации, содержала следующие пояснения. При производстве реставрационных работ были внесены незначительные изменения проектной документации: по просьбе пользователя принято решение отказаться от дверки в чердачное пространство со стороны дворового фасада, закрывающей оконный блок со стеклопакетом; по просьбе пользователя принято решение о переносе входа в санузел за перегородкой, отделяющей зал экспозиции от лестницы в подвал; принято решение о переборке исторического бутового фундамента в подвальной части, так как в ходе проведения реставрационных работ произошла частичная просадка грунта, фундамент воссоздан из исторического материала, с повторением структуры кладки; принято решение о демонтаже кирпичной печи с воссозданием в прежних габаритах, так как после снятия изразцов выявилось аварийное состояние кладки (л. д. 103).

Акт приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, производимой в случае утверждения соответствующим органом охраны отчетной документации, отступлений от проектной документации не содержал (л. д. 181-186).

Согласно п. 7 ст. 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ лицо, осуществляющее разработку проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, осуществляет научное руководство проведением этих работ и авторский надзор за их проведением.В соответствие с ГОСТ Р 56200-201 «Национальный стандарт Российской Федерации. Научное руководство и авторский надзор при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия. Основные положения», использованным при выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Дом, в котором жил Чапаев Василий Иванович в 1918 г. В доме - мемориальный музей ФИО1», предусматривается обязанность для юридических и физических лиц, осуществляющих авторский надзор своевременно решать вопросы, связанные с необходимостью внесения изменений в проектные решения с дальнейшим оформлением исполнительной документации, корректировать проектные решения в соответствии с требованиями ГОСТ Р 21.1101 и контролировать их исполнение. В случае необходимости принципиальных изменений проектных решений принимать решение о направлении предложений на рассмотрение соответствующего органа охраны объектов культурного наследия и заказчика.

Вместе с тем, нормы Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ не содержат конкретных указаний порядка действий в случае необходимости изменения проектных решений по ходу выполнения работ по сохранению объекта культурного наследия. Более того, законодательно не урегулирован и порядок внесения изменений в проектную документацию.

ГОСТ Р 21.1101-2013 «Национальный стандарт Российской Федерации. Система проектной документации для строительства. Основные требования к проектной и рабочей документации» закрепляет положение о возможности изменения документа (в том числе его аннулирование) на основании разрешения на внесение изменений. Разрешение утверждает руководитель организации - разработчика документа или другое уполномоченное им должностное лицо. Согласно материалам дела разработчиком научно-проектной документации выступало общество с ограниченной ответственностью «АК-ПРОЕКТ», главным архитектором – И.Т.В., который в последующем являлся научным руководителем выполнения работ по сохранению объекта культурного наследия «Дом, в котором жил Чапаев Василий Иванович в 1918 г. В доме - мемориальный музей ФИО1».

Изменения в утвержденную проектную документацию, связанные с изменением параметров объекта строительства, влияющих на его конструктивную надежность и безопасность, и необходимостью переутверждения проектной документации, вносятся по решению заказчика на основе нового задания на проектирование или дополнения к ранее утвержденному заданию на проектирование.

Согласно письму Министерства культуры Российской Федерации от 24 марта 2015 года № 90-01-39-ГП в случае, если предполагаемые к проведению работы на объекте культурного наследия связаны с изменением его исторически сложившейся конструктивной схемы и объемно-планировочной структуры, то есть с изменением параметров объекта, его частей (площади, объема), а также заменой и (или) восстановлением несущих строительных конструкций объекта, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов, такие работы относятся к работам, затрагивающим конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия.

Учитывая недостаточное нормативное регулирование и анализируя вышеназванные положения государственных стандартов, применяемых в рассматриваемом деле, можно сделать вывод о том, что переутверждение документации требовалось при необходимости принципиальных изменений проектных решений при наличии потребности в проведении работ, связанных с изменением исторически сложившейся конструктивной схемы и объемно-планировочной структуры объекта культурного наследия, за исключением случаев если это связано с заменой отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

В силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В соответствии с ч. ч. 3, 4 ст. 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность; неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что выявленные несоответствия в отчетной документации в части выполненных работ указанному в проектной документации перечню проектных решений, являются принципиальными, требующими переутверждения проектной документации, согласования ее с органом охраны памятника культурного наследия. Доказательств того, что произведенные работы, не указанные в перечне проектных решений, являлись затрагивающими конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия представлено не было. Не было обоснованно почему данные работы не являлись заменой отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановлением указанных элементов.

Также не было доказано, что решения об отказе от дверки в чердачное пространство, о переносе входа в санузел, о переборке исторического бутового фундамента в подвальной части, о демонтаже и воссоздании кирпичной печи были произведены не во исполнение задач и решений, указанных в проектной документации.

Кроме того, вывод суда о том, что часть выполненных работ была обусловлена аварийным состоянием отдельных частей объекта охраны, которое угрожало потерей материальных компонентов памятника культурного наследия и могло повлечь утрату объекта охраны, не может быть признан ошибочным. Принятые решения являлись необходимыми неотложными мерами для предотвращения утраты отдельных частей памятника культурного наследия и не ухудшали их состояние, были выполнены с помощью воссоздания из исторических материалов в прежних структурах и размерах.

Таким образом, формальное несоответствие текста двух документаций не могло являться достаточным свидетельством несоответствия выполненных работ требованиям ст. 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, в связи с чем, судом правильно было установлено отсутствие состава административного правонарушения.

В соответствии с ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений:

1) об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;

2) об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;

3) об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;

4) об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания;

5) об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом.

Анализ данных норм во взаимосвязи с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в определении от 28 марта 2017 года № 712-О, позволяет сделать вывод о том, что КоАП РФ не предусматривает право суда, рассматривающего жалобу лица, составившего протокол об административном правонарушении, на постановление по делу об административном правонарушении, ухудшить положение лица, в отношении которого вынесено постановление. Также не предусматривает полномочия суда отменить постановление об административном правонарушении и вернуть дело на новое рассмотрение судье в случае отсутствия существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных кодексом, которое могло повлиять на всестороннее, полное и объективное рассмотрение дела. Выяснение же вопроса о том, были ли при рассмотрении дела заявителя допущены существенные нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, влекущие отмену вынесенных актов и направление дела на новое рассмотрение, связано с исследованием обстоятельств конкретного дела.

Таким образом, ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ определяет исчерпывающий перечень решений, принимаемых по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, основания и условия их принятия, то есть, по сути, пределы полномочий судьи, рассматривающего жалобу на постановление по делу об административном правонарушении.

В обоснование доводов жалобы об отмене решения суда о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении Управления охраны объектов культурного наследия Правительства Саратовской области, должностное лицо указывает на наличие в его действиях состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, при этом не ссылается на то, что при рассмотрении дела судом были допущены существенные нарушения процессуальных требований, носящие фундаментальный характер и повлиявшие на исход дела.

Как видно из материалов дела, каких-либо существенных нарушений процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, судом при рассмотрении настоящего дела не допущено.

Суд второй инстанции считает, что при таких обстоятельствах решение суда первой инстанции отмене или изменению не подлежит.

Руководствуясь ст. ст. 30.1-30.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья

решил:

постановление Октябрьского районного суда от 25 декабря 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области оставить без изменения; жалобу должностного лица Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу, составившего протокол об административном правонарушении, Г.И.С. – без удовлетворения.

Председатель суда Ф.В. Телегин