Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании протест заместителя прокурора города Астрахани Дорофеевой ФИО11 на постановление судьи Кировского районного суда города Астрахани от 25 мая 2022 года о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении главы муниципального образования «Город Астрахань» ФИО1 ФИО12 по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

постановлением судьи Кировского районного суда города Астрахани от 25 мая 2022 года прекращено производство по делу об административном правонарушении в отношении главы муниципального образования «Город Астрахань» ФИО1 по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава правонарушения.

13 июля 2022 заместитель прокурора города Астрахани Дорофеева Д.Е. обратилась в Астраханский областной суд с жалобой на указанное постановление судьи, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы протеста прокурора, выслушав прокуроров Безуглую Н.Р., ФИО2, поддержавших доводы протеста, исследовав материалы дела, судья суда второй инстанции приходит к следующим выводам.

Рассматривая заявление заместителя прокурора города Астрахани Дорофеевой Д.Е. о восстановлении пропущенного срока на обжалование постановления судьи, суд второй инстанции с учетом обстоятельств, заявленных в качестве уважительных причин пропуска срока на обжалование судебного акта, полагает возможным ходатайство удовлетворить и восстановить прокурору срок на обжалование постановления судьи районного суда.

Что касается законности прекращения судом производства по делу об административном правонарушении в отношении главы муниципального образования «Город Астрахань» ФИО1, возбужденного прокурором города Астрахани по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то суд второй инстанции, проверив, как доводы протеста, так и постановление судьи районного суда в целом, отмечает, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), а значит, установление виновности лица в совершении противоправного действия (бездействия) входит в предмет доказывания по делу об административном правонарушении.

Установлено, что 26 января 2022 года прокурор города Астрахани внес главе муниципального образования «Город Астрахань» ФИО1 представление № 44-2022 об устранении нарушений законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, земельного законодательства, мотивированное тем, что администрацией города Астрахани не разработан и не принят административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, связанной с внеочередным предоставлением инвалидам мест для строительства гаража или стоянки для технических и других средств передвижения вблизи места жительства; начальником управления по коммунальному хозяйству и благоустройства администрации муниципального образования «Город Астрахань» ФИО3 7 декабря 2021 года дан необоснованный ответ на обращение гражданина ФИО4, в котором сообщено, что муниципальная услуга, связанная с внеочередным предоставлением инвалидам земельных участков для строительства гаража или стоянки для технических и других средств передвижения вблизи места жительства на территории муниципального образования «Город Астрахань» не представляется.

Прокурор потребовал безотлагательно рассмотреть представление с участием работника прокуратуры; принять конкретные меры к устранению нарушений закона, причин и условий им способствующих; рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности виновных лиц; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в месячный срок.

Указанное представление поступило в администрацию города 28 января 2022 года.

25 марта 2022 года в прокуратуру города Астрахани поступил ответ главы муниципального образования «Город Астрахань» ФИО1 от 22 марта 2022 года № 30-01-1246, из которого следует, что представление прокурора рассмотрено с участием сотрудника прокуратуры; некорректное рассмотрение начальником управления по коммунальному хозяйству и благоустройства администрации муниципального образования «Город Астрахань» ФИО3 обращения гражданина ФИО10 подтверждено, по данному факту проведено совещание, вопрос о дисциплинарной ответственности указанного должностного лица не разрешен ввиду его увольнения.

Также сообщено, что администрацией приняты необходимые нормативно-правовые акты в целях реализации прав инвалидов на внеочередное предоставление мест для строительства гаража или стоянки для технических и других средств передвижения вблизи места жительства. В частности, по вопросу предоставления муниципальной услуги, связанной с предоставлением гражданам, имеющим право на внеочередное предоставление земельных участков из муниципальной собственности, 27 августа 2018 года принят Регламент № 517, в дополнение к которому с учетом включения с 1 сентября 2021 года в Земельный кодекс Российской Федерации статьи 39.36-1 принято постановление от 22 февраля 2022 года «О порядке использования гражданами земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для возведения гаражей, являющихся некапитальными сооружениями, либо для стоянки технических или других средств передвижения инвалидов вблизи их места жительства на территории муниципального образования «Город Астрахань», 14 марта 2022 года утверждена схема размещения гаражей и стоянок для инвалидов.

Полагая, что требования прокурора в части непринятия администрацией муниципального образования «Город Астрахань» административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, связанной с внеочередным предоставлением инвалидам мест для строительства гаража или стоянки для технических и других средств передвижения вблизи места жительства, не исполнены, а ответ дан с нарушением установленного месячного срока, прокурор возбудил в отношении главы муниципального образования «Город Астрахань» ФИО1 производство по делу об административном правонарушении по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Иных оснований для возбуждения производства по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица ФИО1 в постановлении прокурора не приведено.

Рассматривая постановление прокурора, и, прекращая производство по делу об административном правонарушении, судья районного суда пришел к выводу о том, что требования прокурора о принятии городской администрацией административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, связанной с внеочередным предоставлением инвалидам мест для строительства гаража или стоянки для технических и других средств передвижения вблизи места жительства, не основаны на законе, а потому их неисполнение не может повлечь административную ответственность по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд второй инстанции с указанными выводами районного суда соглашается.

Прокурор, обосновывая свои доводы о принятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, ссылаясь на положения пункта 4 статьи 2 и пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ), согласно которым органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять эти услуги в соответствии с административными регламентами, посчитал, что внеочередное предоставление инвалидам мест для строительства гаража или стоянки для технических и других средств передвижения вблизи места жительства является муниципальной услугой.

В то же время муниципальной услугой признается предоставляемая органом местного самоуправления деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав (статья 2 Федерального закона № 210-ФЗ).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7, пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Земельный кодекс Российской Федерации в главе V.1 предусматривает основные формы реализации вопросов местного значения, являющихся муниципальной услугой, предоставляемой в силу закона на основании соответствующих административных регламентов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью (земельными участками, находящимися в муниципальной собственности) - на торгах и без проведения торгов.

Также главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации определены случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута.

Именно в таком порядке (без предоставления земельных участков) в статье 39.36-1 названного Кодекса реализовано право инвалидов на использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для возведения гражданами гаражей, являющихся некапитальными сооружениями, либо для стоянки технических или других средств передвижения инвалидов вблизи их места жительства. Порядок реализации указанного права осуществляется на основании утверждаемой органами местного самоуправления поселений, городских округов или муниципальных округов, а на межселенных территориях органами местного самоуправления муниципальных районов схемы размещения таких объектов в порядке, определенном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 39.36-1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Аналогичные положения содержатся в абзаце 16 статьи 15 Федерального Закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Инвалидам вне очереди вблизи места жительства предоставляются места (не земельные участки) для строительства гаража или стоянки для технических и других средств передвижения.

Соответствующий Порядок утверждения органами местного самоуправления поселений, городских округов Астраханской области схем размещения гаражей, являющихся некапитальными сооружениями, стоянок технических или других средств передвижения инвалидов вблизи их места жительства на территории Астраханской области утвержден 28 сентября 2021 года постановлением правительства Астраханской области № 461-П, пунктом 3.2 которого предусмотрено, что схема утверждается правовым актом муниципального образования Астраханской области по форме согласно приложению к Порядку.

Таким образом, из анализа приведённых законоположений в их системном единстве следует, что распоряжение земельными участками из состава земель муниципальной собственности, относящееся к вопросам местного значения, является муниципальной услугой, которая предоставляется на основании административного регламента; места для возведения инвалидами гаражей, являющихся некапитальными сооружениями, либо для стоянки технических или других средств передвижения инвалидов вблизи их места жительства предоставляются указанной категории граждан без оформления прав на земельные участки на основании утверждаемой органами местного самоуправления схемы размещения таких объектов, принятой в форме правового акта муниципального образования.

Частью 3 статьи 25 Устава муниципального образования «Город Астрахань» установлена система муниципальных правовых актов, к которым отнесены постановления и распоряжения администрации города, принимаемые по вопросам, отнесенным к ее компетенции настоящим Уставом в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными законами (статья 28 Устава).

Учитывая, что по вопросу реализации муниципальной услуги, связанной с предоставлением гражданам, имеющим право на внеочередное получение земельных участков из состава земель муниципальной собственности, 27 августа 2018 года администрацией муниципального образования «Город Астрахань» принят Регламент №517, а в целях реализации положений статьи 39.36-1 Земельного кодекса Российской Федерации, абзаца 16 статьи 15 Федерального Закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», а также постановления Правительства Астраханской области от 28 сентября 2021 года администрацией муниципального образования «Город Астрахань» принято постановление от 22 февраля 2022 года № 23 «О порядке использования гражданами земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для возведения гаражей, являющихся некапитальными сооружениями, либо для стоянки технических или других средств передвижения инвалидов вблизи их места жительства на территории муниципального образования «Город Астрахань» и 14 марта 2022 года постановлением №47 утверждена соответствующая схема, то оснований утверждать, что действующим нормативно-правовым регулированием на орган местного самоуправления возложена обязанность принятия нормативно-правового акта, связанного с реализацией права инвалидов на предоставление мест для возведения гаражей, являющихся некапитальными сооружениями, либо для стоянки технических или других средств передвижения инвалидов вблизи их места жительства, в форме административного регламента, а не в виде постановления, также относящегося к категории муниципальных правовых актов, оснований не имеется.

Вопреки позиции прокурора, представившего в суд второй инстанции решение Кировского районного суда города Астрахани от 20 июля 2022 года, вынесенное по административному иску прокурора, оспаривавшего бездействие администрации города Астрахани в части непринятия административного регламента, указанный судебный акт не может служить основанием к отмене постановления суда по делу об административном правонарушении, поскольку судебное решение не вступило в законную силу. Кроме того, пределы действия преюдициальности судебного решения объективно определяются тем, что установленные судом в рамках его предмета рассмотрения по делу факты в их правовой сущности могут иметь иное значение в качестве элемента предмета доказывания по другому делу, поскольку предметы доказывания в разных видах судопроизводства не совпадают. При производстве по делам об административных правонарушениях решается вопрос о виновности лица в совершении правонарушения и о его административном наказании. Имеющими значение для этого суда будут являться такие обстоятельства, подтверждающие установленные законодательством об административных правонарушениях признаки состава правонарушения, без закрепления которых в законе деяние не может быть признано противоправным. Это касается и формы вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения, что при разрешении административного искового дела установлению не подлежит.

Именно поэтому административно-правовая квалификация действий (бездействия) лица определяется исключительно в рамках процедур, предусмотренных процессуальным законом, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях, и не может устанавливаться в иных видах судопроизводства.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что административная ответственность по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наступает только в случае неисполнения законных требований должностного лица, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в соответствующем представлении, лежит на должностном лице, их не доказавшем, нарушение срока рассмотрения представления прокурора само по себе не образует объективную сторону состава указанного правонарушения, что свидетельствует об отсутствии в действиях главы муниципального образования «Город Астрахань» ФИО1 состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и законности и обоснованности постановления суда, прекратившего производство по делу за отсутствием состава административного правонарушения (пункт 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.1 - 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

РЕШИЛ:

постановление судьи Кировского районного суда города Астрахани от 25 мая 2022 года, вынесенное по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении главы муниципального образования «Город Астрахань» ФИО1 ФИО14, оставить без изменения, протест заместителя прокурора города Астрахани Дорофеевой ФИО13 - без удовлетворения.

Судья Астраханского

областного суда О.А. Сорокина