Гражданский кодекс часть 1

Судья Магаданского областного суда Филенко М.А., рассмотрев в открытом судебном заседании протест Магаданского межрайонного природоохранного прокурора на постановление судьи Сусуманского районного суда Магаданской области от 13 мая 2020 года, вынесенное по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица

главы Сусуманского городского округа ФИО1, <.......>

при участии прокурора Брянцева А.В.

при секретаре Кулаковой А.Н.

УСТАНОВИЛ:

постановлением судьи Сусуманского районного суда Магаданской области от 13 мая 2020 года прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в отношении должностного лица – главы Сусуманского городского округа ФИО1 по пункту 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Несогласившись с данным постановлением Магаданский межрайонный природоохранный прокурор принес протест, которым просит его отменить, возвратить дело на новое рассмотрение.

В обоснование протеста указывает, что судьей районного суда в нарушение требований статей 24.1, 26.1 КоАП РФ надлежащим образом не проверены обстоятельства дела, имеющие значение для разрешения дела, надлежащая правовая оценка законности требования прокурора не дана, не исследован вопрос закрепления на законодательном уровне обязанности по принятию правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации «О недрах».

Полагая, что данные обстоятельства имеют существенное значение для рассмотрения дела, так как от их установления зависит разрешение вопроса о наличии или отсутствии состава административного правонарушения, считает, что судьей допущены существенные нарушения требований КоАП РФ, которые не позволили объективно, всесторонне и полно рассмотреть дело.

Участвующий в судебном заседании прокурор доводы протеста поддержал, дополнительно представил копию постановления Шестого арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2020 года, которым оставлено в силе решение Арбитражного суда Магаданской области от 14 января 2020 года по делу № А37-3297/2019. Обратил внимание на то, что в постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении от 14 февраля 2020 года должностному лицу не вменялось в вину невыполнение представления прокурора в части не привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших перечисленные в нем нарушения.

На основании части 2 статьи 25.1, пункта 4 части 2 статьи 30.6 КоАП РФ протест рассмотрен в отсутствие должностного лица, привлекаемого к административной ответственности, извещенного надлежащим образом.

В соответствии со статьей 30.6 КоАП РФ судья при принятии решения по жалобе, протесту на постановление по делу об административном правонарушении не связан доводами жалобы, протеста и проверяет дело в полном объеме.

Выслушав доводы прокурора, изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы протеста, прихожу к следующим выводам.

В силу положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (пункт 3 статьи 6 Закона о прокуратуре).

В соответствии со статьей 17.7 КоАП РФ умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Как следует из представленных материалов, Магаданской межрайонной природоохранной прокуратурой, по результатам мониторинга правоприменительной деятельности органов местного самоуправления в сфере недропользования, соблюдения и исполнения в указанной сфере предоставленных им действующим законодательством полномочий установлено, что администрацией Сусуманского городского округа не приняты меры по разработке и утверждению нормативного правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, установленного Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года №2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах), что повлекло возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, нарушение прав и законных интересов неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

В связи с этим 25 сентября 2019 года природоохранной прокуратурой в адрес главы Сусуманского городского округа ФИО1 внесено представление № 07-01-2019 об устранении выявленных нарушений федерального законодательства.

Должностному лицу предписано: рассмотреть представление, принять безотлагательные меры по устранению выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующих, в том числе принять меры, направленные на разработку и утверждение правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах; рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности лиц, допустивших нарушения закона; уведомить прокурора о времени и месте рассмотрения представления; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить письменно в установленный законом месячных срок со дня его внесения.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 КоАП РФ).

В силу положений статьи 26.1 данного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является институт государственной власти в виде реализации полномочий, в том числе, прокурора, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона.

Объективную сторону правонарушения составляет, в частности, умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Административная ответственность по статье 17.7 КоАП РФ наступает только в случае неисполнения законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Вопрос о законности и обоснованности представления, содержащего требования прокурора, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, подлежит исследованию в рамках рассмотрения дела.

Обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в соответствующем представлении, лежит на прокуроре.

Поскольку представление природоохранного прокурора возлагает обязанность на должностное лицо в течение месяца разработать и принять муниципальный нормативный правовой акт, прокурор обязан доказать наличие у него полномочия понуждать орган местного самоуправления на осуществление правотворческой деятельности.

Статьей 9 Закона о прокуратуре регламентирован порядок участия прокурора в правотворческой деятельности, в силу которой прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Принятый в развитие этого законоположения приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления» предписывает прокурорам принять меры к углублению сотрудничества с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на регулярной основе участвовать в подготовке ими проектов законов и иных нормативных правовых актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществлять правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, готовить по ним заключения и другие документы (п. 2.1); оказывать муниципальным органам помощь в разработке модельных правовых актов, обеспечивая их точное соответствие федеральному законодательству (п. 2.2).

Утвержденное данным приказом Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры устанавливает, что участие прокуратур в правотворческой деятельности обеспечивается путем внесения предложений в планы подготовки нормативных актов, внесения законопроектов в законодательные (представительные органы) с использованием права законодательной инициативы, участие в рабочих группах, заседания комитетов и т.п., изучения проектов нормативных актов, подготовки и направления замечаний и предложений (заключений) и т.д. (пункт 6.2.).

В силу пунктов 6.5 и 6.6. указанного Положения прокуроры городов и районов, иные территориальные прокуроры реализуют полномочия предусмотренные пунктами 6.1 и 6.2 Положения в рамках взаимодействия с органами местного самоуправления, а специализированные прокуроры реализуют задачи и функции в пределах компетенции во взаимодействии с соответствующими территориальными прокуратурами.

Из этого следует, что участие прокурора в правотворческой деятельности на стадии разработки нормативных правовых актов строится на уровне взаимодействия с органами местного самоуправления и имеет своей целью оказание правовой помощи муниципальным органам власти.

А природоохранный прокурор, как специализированный орган прокуратуры, не обладает самостоятельными полномочиями в сфере участия в правотворческой деятельности.

Об этом свидетельствует и подпункт 1 пункта 4 приказа Прокуратуры Магаданской области от 15 ноября 2019 года № 94 о разграничении компетенции при осуществлении надзора за соблюдением законодательства об охране окружающей среды и природопользовании между Магаданским межрайонным природоохранным прокурором и прокурорами города Магадана и районов области, в соответствии с которым природоохранный прокурор обеспечивает мониторинг нормативных правовых актов в указанной сфере, по поручению прокуратуры области надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых губернатором и Правительством Магаданской области в сфере охраны окружающей среды, и направление в прокуратуру области информации о выявленных противоречиях для решения вопроса о внесении актов прокурорского реагирования.

Аналогичной компетенции в отношении правовых актов органов местного самоуправления у природоохранного прокурора не имеется.

При таких обстоятельствах, требование представления принять меры, направленные на разработку и утверждение правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, то есть осуществить правотворческую деятельность, выходит за пределы полномочий природоохранного прокурора, поэтому является незаконным.

Следовательно, неисполнение положений этого представления не может повлечь для лица, которому оно направлено каких-либо последствий, поскольку действующее законодательство не наделяет прокурора полномочиями обязывать субъектов нормотворчества разрабатывать и утверждать нормативно-правовые акты.

Незаконность представления свидетельствует об отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 КоАП РФ в деянии лица, привлекаемого к административной ответственности.

Как верно указал судья районного суда, неисполнение администрацией Сусуманского городского округа полномочий в сфере недропользования является обстоятельством, которое подлежит доказыванию и установлению в ином порядке, а именно посредством обращения прокурора с исковым заявлением в суд с целью обеспечения выполнения своих требований.

Из материалов дела следует, что данное право реализовано прокуратурой Магаданской области путем обращения в Арбитражный суд Магаданской области с исковым заявлением к администрации «Сусуманского городского округа» о признании незаконным бездействия администрации «Сусуманского городского округа», выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, обязании разработать и утвердить соответствующий правовой акт.

Решением Арбитражного суда Магаданской области от 14 января 2020 года по делу №..., иск прокуратуры удовлетворен.

Указанное решение арбитражного суда вступило в законную силу 30 июня 2020 года.

В связи с изложенным, как верно указал судья районного суда, оснований для признания ФИО1 виновным в инкриминируемом правонарушении не имеется.

Доводы протеста прокурора не могут повлечь отмену оспариваемого судебного постановления, которое основано на материалах дела и соответствует требованиям статьи 29.10 КоАП РФ.

Существенных нарушений процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, не позволивших всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Магаданского областного суда,

Р Е Ш И Л:

постановление судьи Сусуманского районного суда Магаданской области от 13 мая 2020 года, оставить без изменения, протест Магаданского межрайонного природоохранного прокурора - без удовлетворения.

Настоящее решение вступает в силу с момента его вынесения и может быть обжаловано в порядке статьи 30.12 КоАП РФ, лицами, указанными в статьях 25.1 - 25.5.1 данного Кодекса, должностным лицом, направившим дело на рассмотрение судье, либо опротестовано прокурором.

Судья М.А. Филенко