Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу защитника главы администрации Ленинского района города Астрахани Наумова Виталия Владимировича по доверенности Михайловой Анны Владимировны на постановление Ленинского районного суда города Астрахани от 16 декабря 2019 года по делу об административном правонарушении в отношении главы администрации Ленинского района города Астрахани Наумова Виталия Владимировича по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

постановлением Ленинского районного суда города Астрахани от 16 декабря 2019 года глава администрации Ленинского района города Астрахани Наумов В.В. привлечен к административной ответственности по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Назначено наказание в виде административного штрафа в размере 2000 рублей.

В жалобе защитник Михайлова А.В. ставит вопрос об отмене постановления суда ввиду его незаконности и необоснованности.

Суд второй инстанции, доложив дело и жалобу, выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела и дополнительно истребованные судом доказательства, приходит к следующему выводу.

В соответствии со статьей 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

Как следует из материалов дела, в ходе проверки, проведенной прокуратурой Ленинского района города Астрахани, выявлены объекты муниципального жилого фонда, обладающие признаками аварийности.

По результатам проверки в администрацию муниципального образования «Город Астрахань» направлена информация о необходимости провести обследования жилых объектов, в том числе жилого дома <адрес>, для решения вопроса о признании их аварийными и подлежащими сносу.

В связи с поступившей из прокуратуры района информацией администрацией Ленинского района города Астрахани по поручению администрации муниципального образования «Город Астрахань» оказана методическая помощь жильцам указанного жилого дома по формированию пакета документов, необходимых для предоставления в межведомственную комиссию для признания дома аварийным. Также администрацией Ленинского района города Астрахани заказано техническое заключение на квартиры, находящиеся в муниципальной собственности. Об этом своевременно сообщено прокурору.

14 августа 2019 года заместителем прокурора Ленинского района города Астрахани в адрес главы администрации Ленинского района города Астрахани внесено представление об устранении выявленных нарушений законодательства. В частности, в представлении указано на то, что администрацией не принимаются надлежащие меры по выявлению муниципальных объектов, обладающих признаками аварийности. Прокурор потребовал: принять конкретные меры к устранению нарушений закона, причин и условий им способствующих, принять меры на усиление контроля за реализацией возложенных полномочий по выявлению муниципальных объектов, обладающих признаками аварийности и ветхости.

Исполняющий обязанности главы администрации Ленинского района города Астрахани ФИО8 в ответ на данное представление, подписал и направил прокурору письмо № 30-22-27-33 от 23 сентября 2019 года, в котором сообщил, что представителями администрации Ленинского района города Астрахани проведены встречи в жильцами многоквартирных домов, указанных в представлении, в целях формирования пакета документов в межведомственную комиссию для оценки жилых домов и принятия соответствующего решения. Администрацией района оказана методическая помощь по формированию пакета документов, выданы памятки с указанием необходимых документов. Направлены запросы о предоставлении информации о наличии муниципальных помещений с указанием площадей для дальнейшего формирования пакета документов в комиссию. Администрацией района проведена техническая экспертиза муниципальных жилых помещений.

2 октября 2019 года прокурор Ленинского района города Астрахани потребовал от главы администрации Ленинского района города Астрахани Наумова В.В. вернуться к рассмотрению представления, о результатах сообщить до 14 октября 2019 года.

Глава администрации Ленинского района города Астрахани Наумов В.В. в ответ на данное требование подписал и направил прокурору письмо № 01-22-5946 от 8 октября 2019 года аналогичного содержания.

Полагая, что глава администрации Ленинского района города Астрахань обязан в рамках исполнения представления и требования прокурора провести техническую экспертизу не только муниципальных жилых помещений, но и в отношении объектов в целом вне зависимо от доли муниципальной собственности, прокурор возбудил в отношении Наумова В.В. производство по делу об административном правонарушении по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Привлечение к административной ответственности по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

По смыслу данной правовой нормы, по делам этой категории необходимо установить: вытекали ли требования прокурора, изложенные в требовании, из его полномочий, установленных законом, и являлось ли их неисполнение, умышленным.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», определяя правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации, предусматривает право прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов требовать от руководителей органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений (статьи 3,21 и 22). При этом в силу пункта 1 статьи 6 указанного Федерального закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Органы местного самоуправления и их руководители обязаны представить по требованию прокурора и в срок им указанный необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения при проведении прокуратурой Российской Федерации проверки соблюдения законодательства.

Установленная статьей 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его законных полномочий, является средством обеспечения исполнения указанной обязанности.

Отсутствие ответственности за неисполнение законных требований прокурора не позволило бы прокуратуре Российской Федерации эффективно осуществлять возложенные на нее функции.

Вместе с тем, в силу положений статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

В соответствии со статьей 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Следовательно, для квалификации действий лица по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо установить, являлось ли требование прокурора законным и входило ли в полномочие должностного лица, которому направлено представление, исполнение изложенных в нем требований.

Доказательства этого в деле отсутствуют, прокурором указанный факт не доказан.

Администрацией Ленинского района города Астрахани по требованию прокурора проведена техническая экспертиза муниципальных жилых помещений. Техническая экспертиза в отношении объектов в целом не проведена в силу действующего на тот момент правового регулирования и компетенции главы районной администрации.

Так, администрацией города Астрахани 8 сентября 2011 года принято распоряжение № 889-р «Об упорядочении работы и взаимодействия структурных подразделений администрации города». Данное распоряжение принято в целях определения полномочий структурных подразделений администрации города Астрахани по формированию пакета документов на городскую межведомственную комиссию по рассмотрению вопросов пригодности (непригодности) муниципального жилого помещения для проживания и признания многоквартирного дома аварийным.

Пунктом 1.3 распоряжения администрациям районов предписано выступать заказчиком на подготовку технических заключений и технических паспортов на жилые дома и жилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности, а также многоквартирные жилые дома, в которых доля муниципальной собственности составляет более 50%.

В соответствии с пунктами 6 и 8 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда; осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль.

К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений в силу пунктов 8 и 9 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации относится, в частности, признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; осуществление муниципального жилищного контроля.

В силу части 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Частью 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Во исполнение данной правовой нормы Правительством Российской Федерации принято Постановление от 28 января 2006 года № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции» (далее – Положение № 47). Действие Положения № 47 распространяется на находящиеся в эксплуатации жилые помещения независимо от формы собственности, расположенные на территории Российской Федерации (пункт 2 Положения).

Согласно пункту 42 Положения № 47, комиссия на основании заявления собственника помещения или заявления гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора, по вопросам, отнесенным к их компетенции, проводит оценку соответствия помещения установленным в настоящем Положении требованиям и признает жилое помещение пригодным (непригодным) для проживания, а также признает многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Согласно пункту 43 Положения № 47 при оценке соответствия находящегося в эксплуатации помещения установленным в Положении требованиям проверяется его фактическое состояние. При этом проводится оценка степени и категории технического состояния строительных конструкций и жилого дома в целом, степени его огнестойкости, условий обеспечения эвакуации проживающих граждан в случае пожара, санитарно-эпидемиологических требований и гигиенических нормативов, содержания потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, качества атмосферного воздуха, уровня радиационного фона и физических факторов источников шума, вибрации, наличия электромагнитных полей, параметров микроклимата помещения, а также месторасположения жилого помещения.

Процедура проведения оценки соответствия помещения установленным в Положении № 47 требованиям включает: прием и рассмотрение заявления и прилагаемых к нему обосновывающих документов; определение перечня дополнительных документов (заключения (акты) соответствующих органов государственного надзора (контроля), заключение проектно-изыскательской организации по результатам обследования элементов ограждающих и несущих конструкций жилого помещения), необходимых для принятия решения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в Положении требованиям (пункт 44).

В силу пункта 45 Положения № 47 для рассмотрения вопроса о пригодности (непригодности) помещения для проживания и признания многоквартирного дома аварийным заявитель представляет в комиссию вместе с заявлением следующие документы: нотариально заверенные копии правоустанавливающих документов на жилое помещение; план жилого помещения с его техническим паспортом, а для нежилого помещения - проект реконструкции нежилого помещения для признания его в дальнейшем жилым помещением.

Для признания многоквартирного дома аварийным также представляется заключение специализированной организации, проводящей обследование этого дома.

Решением Кировского районного суда города Астрахани от 28 октября 2019 года пункт 1.3 распоряжения администрации муниципального образования «Город Астрахань» от 8 сентября 2011 года № 889-Р «Об упорядочении работы и взаимодействия структурных подразделений администрации города» в части ограничения полномочий администраций районов города выступать заказчиком на подготовку технических заключений и технических паспортов на многоквартирные жилые дома, в которых доля муниципальной собственности составляет более 50%, признан незаконным. Решение суда вступило в законную силу 15 января 2020 года.

Анализ совокупности приведенных норм действующего правового регулирование указывает на то, что в период исполнения требований и представления прокурора компетенция главы Ленинского района города Астрахани ограничена предоставленными ей администрацией города Астрахани полномочиями. В частности, полномочия администраций районов города ограничены правом выступать заказчиком на подготовку технических заключений и технических паспортов на многоквартирные жилые дома, в которых доля муниципальной собственности составляет более 50%. Правовое регулирование в данной части изменилось только с 15 января 2020 года.

Более того, глава районной администрации действует в пределах полномочий, определенных администрацией муниципального образования. Администрация района не является собственником имущества в многоквартирных домах, о которых идет речь в требованиях прокурора. Собственником является администрация муниципального образования «Город Астрахань». Это означает, что только она (или по ее поручению иное лицо) обладала на тот момент правом совершения действий от имени собственника, предусмотренных федеральным нормативным регулированием, - независимо от доли собственности в общем имуществе многоквартирного дома, подготовить необходимый пакет документов и обратиться с заявлением о признании многоквартирного жилого дома аварийным. Главе администрации Ленинского района города Астрахани такого права не предоставлялось.

В силу положений статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении выяснению подлежит не только наличие события административного правонарушения, но и виновность лица в совершении административного правонарушения, в частности, совершение им объективной стороны состава административного правонарушения.

Решение вопроса о лице, совершившем противоправное деяние, имеет основополагающее значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела и своевременного привлечения виновного к административной ответственности.

Как отмечалось выше, установление виновности предполагает доказывание не только вины лица, но и его непосредственной причастности к совершению противоправного действия (бездействия), то есть объективной стороны деяния. Этого по делу не доказано.

Любое административное правонарушение, а равно санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Такая позиция соответствует положениям статьи 19 Конституции Российской Федерации о равенстве всех перед законом. Она также выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 13 июля 2010 года №15-П и от 26 ноября 2012 года № 28-П, других постановлениях.

Признаки того, что лицо выполняет соответствующие функции должностного лица, а также конкретное содержание этих функций должны устанавливаться в каждом случае привлечения к административной ответственности (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2013 года № 1031-О, от 25 мая 2017 года № 1031-О и другие).

Положение статьи 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях представляет собой норму-дефиницию, определяющую понятие должностных лиц как субъектов административной ответственности за совершение правонарушения, связанного с неисполнением либо ненадлежащим исполнением должностных обязанностей, что не учтено прокурором при возбуждении производства по делу об административном правонарушении.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.6 Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых вынесено постановление.

При таких обстоятельствах постановление суда первой инстанции, вынесенное в отношении главы администрации Ленинского района города Астрахани Наумова В.В., по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежит отмене.

Производство по данному делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.1- 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд

РЕШИЛ:

постановление Ленинского районного суда города Астрахани от 16 декабря 2019 года, вынесенное в отношении главы администрации Ленинского района города Астрахани Наумова Виталия Владимировича по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Мотивированное решение составлено 21 февраля 2020 года.

Судья Астраханского

областного суда О.А. Сорокина