Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мироновой О.А. к Администрации Великого Новгорода, исполняющему полномочия Мэра Великого Новгорода Ерёмину В.А. об оспаривании отказа в согласовании проведения публичного мероприятия,

у с т а н о в и л :

В Новгородский районный суд Новгородской области (далее также – суд) обратилась гражданка Миронова О.А. с административным исковым заявлением к Администрации Великого Новгорода об оспаривании отказа в согласовании проведения публичного мероприятия.

В обоснование административного иска указано, что административный истец является организатором публичного религиозного мероприятия в форме шествия, проведение которого запланировано на ДД.ММ.ГГГГ с <данные изъяты> по <данные изъяты> в г. Великий Новгород. Маршрут шествия проходит по пешеходной части улиц центральной части города от <адрес>, далее по <адрес> набережной, через <адрес> на <адрес> до <адрес> и обратно в том же порядке. О проведении публичного мероприятия административный истец ДД.ММ.ГГГГ подала в Администрацию Великого Новгорода уведомление в порядке статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Ответом исполняющего полномочия Мэра Великого Новгорода Еремина В.А. от ДД.ММ.ГГГГ№ организатору публичного мероприятия было отказано в его согласовании по основаниям, предусмотренным частью 3 статьи 12 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» со ссылкой на то, что проведение публичных мероприятий вблизи объектов религиозного почитания запрещается, выбранный заявителем маршрут нарушает статью 6 областного закона от 1 ноября 2021 года № 23-ОЗ «О мерах по реализации Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» на территории Новгородской области». Административный истец считает отказ административного ответчика в согласовании публичного мероприятия незаконным и необоснованным, из-за чего административному истцу были созданы препятствия в проведении публичного мероприятия в г. Великий Новгород, чем было нарушено право административного истца на организацию и проведение публичных религиозных мероприятий, закрепленное статьях 28, 31 Конституции Российской Федерации, пункте 1 части 3 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и пункте 1 статьи 3, пункте 5 статьи 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», что вытекает из следующего.

В связи с этим Миронова О.А. просит суд признать незаконными действия Администрации Великого Новгорода, выразившиеся в отказе Мироновой О.А. в согласовании публичного религиозного мероприятия, проведение которого запланировано на ДД.ММ.ГГГГ в г. Великий Новгород.

Судом к участию в деле в качестве административного ответчика привлечен исполняющий полномочия Мэра Великого Новгорода Ерёмин В.А.

В судебном заседании представитель административного истца поддержал административный иск по приведенным в нем основаниям, пояснив дополнительно, что проведение запланированного шествия по указанному маршруту не нарушает права, свободы, законные интересы человека и гражданина; выбранный заявителем маршрут не затрагивает места, запрещенные для проведения публичного мероприятия, тем не менее административный истец не настаивает именно на указанных времени и месте проведения публичного мероприятия и готов обсуждать с Администрацией Великого Новгорода изменение времени и места проведения публичного мероприятия. Представитель административного ответчика в судебном заседании административный иск не признала по основаниям, указанным в письменном отзыве, пояснив, что оспариваемый ответ Администрации Великого Новгорода, являясь решением об отказе в согласовании проведения публичного мероприятия, дан законно и обоснованно.

Административный истец Миронова О.А., исполняющий полномочия Мэра Великого Новгорода Ерёмин В.А. в судебное заседание не явились, извещались о месте и времени его проведения надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщили. Суд, руководствуясь статьей 150 КАС Российской Федерации, с учетом мнения участников процесса, посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав представителей сторон, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что ДД.ММ.ГГГГ в Администрацию Великого Новгорода поступило уведомление, подписанное Мироновой О.А.

В данном уведомлении сообщалось следующее:

«Цель публичного мероприятия: публичное воспевание индуистской мантры Харе Кришна.

Форма публичного мероприятия: шествие.

Место проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников:

начало шествия от <адрес>, далее по <адрес> набережной. Далее через <адрес> выходим на <адрес> и проходим до <адрес>, где делаем остановку 15 минут. Обратно идем по тому же маршруту.

Дата, время начала и окончания публичного мероприятия: ДД.ММ.ГГГГ с <данные изъяты> часов <данные изъяты> минут до <данные изъяты> часов <данные изъяты> минут.

Предполагаемое количество участников: 15 – 20 человек.

Организатор публичного мероприятия: Миронова О.А.».

Также в уведомлении указаны формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка.

В ответ на данное уведомление письмом Администрации Великого Новгорода от ДД.ММ.ГГГГ№, подписанным исполняющим полномочия Мэра Великого Новгорода Ерёминым В.А. и направленном в адрес Мироновой О.А., сообщалось следующее:

«Обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» проведение публичных мероприятий вблизи объектов религиозного почитания запрещается. По указанному Вами маршруту такие объекты присутствуют.

Также статьей 6 областного закона от 1 ноября 2021 года № 23-ОЗ «О мерах по реализации Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» на территории Новгородской области» определены места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций; в том числе территории, на которых проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры; территории, на которых в день проведения публичного мероприятия запланированы мероприятия с лицами, не достигшими возраста 18 лет, а также территории на расстоянии менее 50 метров от зданий и объектов, на которых осуществляются мероприятия с лицами, не достигшими возраста 18 лет; территории на расстоянии менее 50 метров от зданий образовательных организаций, зданий медицинских организаций, физкультурно-спортивных организаций, зданий организаций социального обслуживания населения (в случае если территория указанных организаций имеет ограждение, то на расстоянии менее 50 метров от ограждения указанных организаций), расположенных на территории области. Указанный Вами маршрут шествия нарушает положения данной нормы.

На основании вышеизложенного, в соответствии с пунктом 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» сообщаем, что согласование указанного в уведомлении публичного мероприятия ДД.ММ.ГГГГ в форме шествия по указанному маршруту не представляется возможным».

Не согласившись с данным ответом, Миронова А.А. ДД.ММ.ГГГГ посредством сервиса «Электронное правосудие» подала в суд рассматриваемое административное исковое заявление. Срок обращения с данным административным исковым заявлением, установленный статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административным истцом соблюден.

В соответствии со статьей 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Организация и проведение на территории Российской Федерации публичных мероприятий регламентируются Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», пункты 1, 3 части 4 статьи 5 которого возлагают на организатора публичного мероприятия обязанности по подаче в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомления о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьей 7 данного Федерального закона, и по обеспечению соблюдения условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Положением части 5 статьи 7 названного Федерального закона также предусмотрено, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Согласно статье 12 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения, и довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям этого Федерального закона (пункты 1 и 2 части 1); орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с данным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с названным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3).

В силу статьи 8 названного Федерального закона органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (часть 11); при определении специально отведенных мест и установлении порядка их использования должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц; в случае направления организаторами нескольких публичных мероприятий уведомлений о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах в одно и то же время очередность использования специально отведенных мест определяется исходя из времени получения соответствующего уведомления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (часть 12); в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (часть 22).

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года № 484-О-П, по смыслу положения части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, а вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами.

При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов. Организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний. Аналогичного подхода при оценке процедуры согласования публичного мероприятия и обязанностей сторон такого согласования придерживается Европейский Суд по правам человека, по мнению которого в ситуации, когда власти не запрещают публичное мероприятие, а предлагают альтернативное место проведения, его организаторы не могут отвергать без каких-либо убедительных причин предложение властей, позволяющее им провести свое мероприятие в другом месте, в особенности если оно находится в центре города и явно больше по размерам (постановление от 10 июля 2012 года по делу «Берладир и другие против России»).

В постановлении от 4 июня 2020 года № 27-П по делу о проверке конституционности статьи 3.4 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области» в связи с жалобой граждан Н.П. Барановой, А.Г. Круглова и Д.И. Сталина Конституционный Суд Российской Федерации указал следующее:

гарантированное Конституцией Российской Федерации право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 18 мая 2012 года № 12-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П, от 10 февраля 2017 года № 2-П, от 18 июня 2019 года № 24-П, от 1 ноября 2019 года № 33-П и др.), одним из фундаментальных и неотъемлемых элементов конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с республиканской формой правления, в качестве основ конституционного строя которого признаются идеологическое многообразие, политический плюрализм и многопартийность и на котором лежит конституционная обязанность обеспечивать государственную защиту, включая судебную, прав и свобод человека и гражданина на основе равенства всех перед законом и судом (статья 1, часть 1; статья 2; статья 13, части 1 и 3; статья 19, часть 1; статья 31; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2; статья 64);

во взаимосвязи с иными конституционными правами и свободами, перечисленными в Конституции Российской Федерации, прежде всего в ее статьях 29, 30, 32 и 33, это право обеспечивает гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) оказывать влияние на организацию и осуществление государственной и муниципальной власти и благодаря этому способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом;

реагирование публичной власти на подготовку и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования должно быть нейтральным и во всяком случае - независимо от политических взглядов их инициаторов и участников - нацеленным на обеспечение необходимых условий (как на уровне законодательного регулирования, так и в правоприменительной деятельности) для правомерного осуществления гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в том числе путем выработки четких правил их организации и проведения, не выходящих за рамки допустимых ограничений прав и свобод граждан в демократическом правовом государстве;

природой закрепленного статьей 31 Конституции Российской Федерации права, заложенными в нем политическими и публично-правовыми началами обусловливается вытекающая из ее статей 2, 17 (часть 1), 18 и 71 (пункт «в») обязанность государства осуществлять регулирующее воздействие на отношения, связанные с организацией и проведением мирных собраний, с тем чтобы на основе баланса частных и публичных интересов обеспечить гражданам реальную возможность через организацию и проведение публичных мероприятий отстаивать свою позицию и заявлять требования по значимым, с их точки зрения, общественно-политическим вопросам, чем оказывать влияние на деятельность органов государственной и муниципальной власти как непосредственно, так и посредством формирования общественного мнения в целях привлечения внимания к различным проблемам и обсуждения предпочтительных способов своевременного и результативного их разрешения со стороны публично-властных институтов;

проведение публичных мероприятий, как правило, сопряжено с известными неудобствами для не участвующих в них граждан (создание помех работе транспорта, затруднение доступа к объектам социальной инфраструктуры и т.п.), вследствие чего такого рода издержки свободы мирных собраний сами по себе не могут служить веской причиной для отказа в проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, а потому компетентные органы и должностные лица обязаны стремиться к принятию всех зависящих от них мер для их правомерного проведения в избранном организаторами месте и в запланированное время, в том числе посредством минимизации (локализации) порождаемых ими отклонений от обычного повседневного уклада общественной жизни, а не пытаться под любым предлогом изыскать причины, оправдывающие невозможность реализации права на организацию и проведение публичных мероприятий в указанном в уведомлении формате;

законодательные, организационные и иные меры, предпринимаемые органами публичной власти в целях надлежащего обеспечения права на свободу мирных собраний, не должны приводить к чрезмерному государственному вмешательству в деятельность организаторов и участников публичных мероприятий, сопряженному с необоснованными ограничениями данного права. Поскольку его реализация может быть связана с серьезными рисками (скоплением большого количества людей в месте проведения публичного мероприятия, возникновением конфликтных ситуаций, в том числе по не зависящим от их организаторов и участников обстоятельствам, и т.п.), как сами граждане в силу конституционного запрета осуществлять права и свободы человека и гражданина с нарушением прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), так и государство во исполнение своей конституционной обязанности по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 2 Конституции Российской Федерации) должны использовать все законные средства для предотвращения любых акций (действий), не отвечающих самой сути права на мирные собрания;

принимая во внимание провозглашенную в преамбуле Конституции Российской Федерации цель утверждения гражданского мира и согласия и учитывая, что исходя из присущих их проведению особенностей собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования могут затрагивать права и свободы широкого круга лиц - как участников таких мероприятий, так и лиц, в них непосредственно не участвующих, государственная защита гарантируется лишь праву на свободу мирных публичных мероприятий, что не исключает его ограничения федеральным законом, но только в соответствии с критериями, вытекающими из закрепленных в статьях 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципов недопустимости злоупотребления правами и свободами человека и гражданина, юридического равенства, обоснованности (необходимости) и соразмерности (пропорциональности). Как следствие, устанавливаемые федеральным законодателем ограничения свободы мирных собраний должны учитывать презюмируемую заинтересованность организаторов в сохранении мирного характера инициируемых ими публичных мероприятий и не могут посягать на основное содержание соответствующего конституционного права и препятствовать открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований;

из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что находящееся под защитой Конституции Российской Федерации, а также - в силу прямого указания, содержащегося в ее статьях 15 (часть 4) и 17 (часть 1), - Всеобщей декларации прав человека (статья 20), Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 21) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 11) право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование требует надлежащего законодательного обеспечения его правомерной реализации, учитывающего конституционное признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и подлежащей обеспечению правосудием (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации). Одновременно это не освобождает федерального законодателя от обязанности проявлять на основе разумного баланса частных и публичных начал необходимую заботу о поддержании при организации и проведении публичных мероприятий общественного порядка и безопасности граждан (как участвующих, так и не участвующих в них), в том числе используя в указанных целях введение адекватных мер, направленных на предупреждение и предотвращение нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, не исключая установления ограничений (запретов), касающихся мест проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований;

определяя порядок реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, федеральный законодатель установил в Федеральном законе от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» основные требования, предъявляемые к организации и формам публичного мероприятия, времени и месту его проведения, правам и обязанностям его организаторов и участников, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их уполномоченных представителей и уполномоченных представителей органов внутренних дел, основаниям и порядку приостановления и прекращения публичного мероприятия, а также закрепил гарантии, включая судебные, правомерного осуществления гражданами права на свободу мирных собраний;

согласно статье 8 «Места проведения публичного мероприятия» этого Федерального закона публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия; условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами (часть 1);

наряду с этим данная статья прямо устанавливает места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (часть 2);

перечисленные нормы в совокупности с другими положениями, содержащимися как в названном (статьи 7, 12 и др.), так и в иных федеральных законах (статья 39 Федерального закона от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», статьи 3, 16 и 24.1 Федерального закона от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» и др.), составляют федеральный блок правового регулирования вопросов, связанных с определением возможных мест проведения публичных мероприятий, а их соблюдение - во исполнение требований статей 4 (часть 2) и 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации - является обязательным как для граждан, так и для всех органов государственной и муниципальной власти и их должностных лиц;

вместе с тем при оценке правового режима организации и проведения публичных мероприятий нужно иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» достаточно обширной компетенцией в отношении регламентации правил организации и проведения публичных мероприятий, в том числе касающихся их разрешенных и запрещенных мест, наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

используя предоставленные в сфере совместного ведения полномочия, субъекты Российской Федерации, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, получают возможность наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, в том числе применительно к свободе мирных собраний, устанавливать в своих законах или иных нормативных правовых актах дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию и создание дополнительных механизмов реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон. Осуществляя такое регулирование, субъекты Российской Федерации должны избегать вторжения в предметы федерального ведения и не полномочны имплементировать в законодательство процедуры и условия, искажающие само существо тех или иных конституционных прав, снижать уровень их основных гарантий, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах, а также самостоятельно, за пределами установленных федеральными законами рамок, вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые - в определенных Конституцией Российской Федерации целях и пределах - может устанавливать только федеральный законодатель (постановления от 21 июня 1996 года № 15-П, от 18 июля 2012 года № 19-П, от 1 декабря 2015 года № 30-П, от 2 июля 2018 года № 27-П, от 1 ноября 2019 года № 33-П и др.);

во всяком случае это предполагает, что определение законом субъекта Российской Федерации мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, не должно приводить к тому, чтобы устанавливаемые на региональном уровне публичной власти ограничения относительно допустимых мест осуществления гарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации права не дополняли, а необоснованно расширяли предусмотренные Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» нормы (запреты), приобретая по своим юридическим параметрам сопоставимое с ними или, более того, преобладающее значение в системе действующего правового регулирования свободы мирных собраний;

из статей 72 (пункт «б» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации следует, что законодательные акты субъектов Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод могут иметь исключительно вторичный характер, производный от базового регулирования, устанавливаемого Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Они не должны противоречить федеральным законам ни формально, ни по существу, а также не должны приводить к снижению содержащихся в федеральных законах гарантий осуществления прав и свобод человека и гражданина, поскольку именно на федеральном законодателе лежит обязанность закрепления основных условий их реализации. В противном случае законы субъектов Российской Федерации будут нарушать конституционные условия ограничения прав и свобод (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 года № 17-П, от 11 марта 2008 года № 4-П, от 22 декабря 2015 года № 34-П и др.).

Таким образом, из приведенных нормативных положений следует, что орган местного самоуправления, в случае если полагает невозможным проведение публичного мероприятия на заявленных условиях, обязан совершить одно из двух действий: либо довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям закона, либо отказать в согласовании проведения публичного мероприятия.

На территории муниципального образования – городского округа Великий Новгород органом, уполномоченным на рассмотрение уведомления о проведении публичного мероприятия, является Администрация Великого Новгорода (статья 1 областного закона от 10 марта 2011 года № 940-ОЗ «О мерах по реализации Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» на территории Новгородской области, статья 38 Устава муниципального образования – городского округа Великий Новгород).

Уведомление о проведении ДД.ММ.ГГГГ публичного мероприятия подано Мироновой О.А. в Администрацию Великого Новгорода ДД.ММ.ГГГГ, т.е. в пределах срока, указанного частью 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Публичное мероприятие, указанное в поданном Мироновой О.А. уведомлении, относится по своему характеру к такой форме публичного мероприятия, как шествие – массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам (пункт 5 статьи 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»).

Направляя заявителю в ответ на указанное уведомление письмо от ДД.ММ.ГГГГ№, Администрация Великого Новгорода тем самым фактически приняла решение об отказе в согласовании публичного мероприятия.

Между тем из положений пункта 2 статьи 12 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» следует, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия с указанием конкретных места и (или) времени, предлагаемых организатору публичного мероприятия для его проведения (а в случае получения уведомления о проведении публичного мероприятия, сочетающего различные его формы, также обоснованное предложение о выборе одной из форм проведения публичного мероприятия, заявляемых его организатором), а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона. В случае, если последний день указанного срока совпадает с воскресеньем или нерабочим праздничным днем, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления вправе направить такие предложения организатору публичного мероприятия в первый рабочий день, следующий за воскресеньем или нерабочим праздничным днем, но не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия.

После получения предложения органа публичной власти об изменении места и (или) времени публичного мероприятия организатор публичного мероприятия обязан не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия, либо о неприятии предложения соответствующих органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления и об отказе от проведения публичного мероприятия в указанных в таком уведомлении месте, времени и форме (пункт 2 части 4 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»). В случае, если организатор публичного мероприятия принимает указанное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, то проведение такого публичного мероприятия считается согласованным.

Не рассмотрев все возможные варианты проведения заявленного публичного мероприятия (с учетом изменения места и времени) и не направив заявителю соответствующие предложения, не направив заявителю предложения об устранении несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям федерального закона, Администрация Великого Новгорода лишила административного истца возможность исполнить свою обязанность, предусмотренную пунктом 2 части 4 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» – не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия информировать орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия.

Тем самым Администрация Великого Новгорода самостоятельно прекратила процедуру согласования проведения публичного мероприятия, исключив возможность достижения какого-либо консенсуса.

Ссылаясь в своем отказе в согласовании публичного мероприятия на положения статьи 6 областного закона от 1 ноября 2021 года № 23-ОЗ «О мерах по реализации Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», содержащего перечень мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, Администрация Великого Новгорода не учитывает, что в силу абзаца первого указанной статьи перечисленные в ней территории являются местами, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, только в случае, если проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение прав и свобод человека и гражданина, законности, правопорядка, общественной безопасности, в том числе нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

В абзаце пятом статьи 6 указанного областного закона прямо оговаривается, что оценка угрозы нарушения прав и свобод человека и гражданина, законности, правопорядка, общественной безопасности, в том числе нарушения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создания помех движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры осуществляется органами местного самоуправления с учетом специфики конкретного публичного мероприятия исходя из его целей и вида (характера), предполагаемого количества участников, даты проведения, времени начала и окончания, места проведения, а также иных обстоятельств.

Между тем, исходя из представленных суду документов и пояснений представителя административного ответчика, такая оценка угрозы нарушения прав и свобод человека и гражданина, законности, правопорядка, общественной безопасности Администрацией Великого Новгорода при рассмотрении уведомления Мироновой О.А. не проводилась.

По смыслу приведенных законоположений и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, отказ органа местного самоуправления в согласовании публичного мероприятия не может быть произвольным, немотивированным и должен содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения этого мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время в связи с необходимостью защиты публичных интересов.

В обжалуемом письме от ДД.ММ.ГГГГ№ приведены лишь общие положения федерального и областного законов, которые, по мнению Администрации Великого Новгорода, не соблюдены в уведомлении Мироновой О.А., однако конкретные причины отказа в согласовании (например, какие конкретно запрещенные для проведения публичного мероприятия места затрагивает предлагаемый организатором шествия маршрут) не указаны.

В судебном заседании представитель Администрации Великого Новгорода пояснила суду, что предлагаемый Мироновой О.А. маршрут шествия проходит на расстоянии ближе 50 м, в частности, от зданий образовательной организации – <данные изъяты>, экстренных оперативных служб – <данные изъяты>», являющегося объектом культурного наследия федерального значения, вблизи объектов религиозного почитания – <данные изъяты>.

Запрет на проведение публичного мероприятия в данных конкретных местах не только не указан в оспариваемом ответе, но и не имеет должного обоснования с точки зрения оценки угрозы нарушения прав и свобод человека и гражданина, законности, правопорядка, общественной безопасности.

Принимая во внимание значительное количество образовательных и медицинских организаций, органов государственной власти, объектов культурного, в том числе религиозного, значения на территории Великого Новгорода, тотальный запрет на проведение любых публичных мероприятий вблизи указанных мест без надлежащей оценки угрозы нарушения прав и свобод человека и гражданина, законности, правопорядка, общественной безопасности при проведении каждого конкретного публичного мероприятия являлся бы чрезмерным и, по сути, нивелировал бы конституционное право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными (постановление от 27 мая 2003 года № 9-П, определение от 5 марта 2009 года № 470-О-О и др.).

В данном случае такой запрет (ограничение) на проведение в перечисленных представителем административного ответчика местах публичного мероприятия, предусмотренного Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», определенно, ясно, недвусмысленно не сформулирован ни в федеральном, ни в областном законах.

При этом, как разъяснено в пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия. Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

В данных обстоятельствах, принимая во внимание, что в силу части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывать обстоятельства, связанные с законностью и обоснованностью обжалуемого решения (действия), возложена на административного ответчика, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение Администрации Великого Новгорода об отказе в согласовании публичного мероприятия, выраженное в письме от ДД.ММ.ГГГГ№, следует признать незаконными.

Согласно статье 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения, которыми признаны незаконными решения, действия (бездействие) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, подлежат немедленному исполнению (часть 8); в случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца либо прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, и восстановить данные права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых соответственно допущены нарушения, созданы препятствия (часть 9).

Согласно пункту 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» при удовлетворении административного искового заявления об оспаривании решения органа публичной власти до даты проведения публичного мероприятия суд может обязать орган публичной власти не препятствовать проведению публичного мероприятия в заявленную дату и время. В случае, если в судебном заседании административный ответчик представит доказательства, что после вынесения оспариваемого решения органа публичной власти возникли иные обстоятельства, объективно препятствующие проведению публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время, суд может возложить на административного ответчика обязанность в установленный судом срок повторно рассмотреть вопрос о месте, времени и условиях проведения публичного мероприятия.

Исходя из мнений сторон, с учетом фактических обстоятельств дела, принимая во внимание, что до проведения предполагаемого публичного мероприятия остается три дня, суд полагает возможным, признавая незаконным оспариваемое решение, возложить на Администрацию Великого Новгорода в установленном порядке в течение одного календарного дня повторно рассмотреть вопрос о месте, времени и условиях проведения публичного мероприятия, заявленного Мироновой О.А. в уведомлении от ДД.ММ.ГГГГ.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 227, 228 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Новгородский районный суд Новгородской области

р е ш и л :

Административное исковое заявление Мироновой О.А. удовлетворить.

Признать незаконным решение Администрации Великого Новгорода об отказе в согласовании публичного мероприятия, выраженное в письме от ДД.ММ.ГГГГ№.

Обязать Администрацию Великого Новгорода в установленном порядке в течение одного календарного дня со дня вынесения настоящего решения повторно рассмотреть вопрос о месте, времени и условиях проведения публичного мероприятия, заявленного Мироновой О.А. в уведомлении от ДД.ММ.ГГГГ.

Настоящее решение подлежит немедленному исполнению.

Обязать Администрацию Великого Новгорода в течение одного месяца со дня вступления в законную силу настоящего решения сообщить в Новгородский районный суд Новгородской области об исполнении настоящего решения.

Настоящее решение может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, путем подачи апелляционной жалобы в Новгородский областной суд через Новгородский районный суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме 16 сентября 2022 года.

Судья Новгородского районного суда Новгородской области

И.А. Ионов

Решение принято в окончательной форме 16 сентября 2022 года.