Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Мценского районного суда гражданское дело по заявлению Новосильского межрайонного прокурора Орловской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц к администрации Корсаковского района Орловской области, Финансовому отделу администрации Корсаковского района Орловской области, Правительству Орловской области о понуждении к совершению действий,

установил:

Новосильский межрайонный прокурор Орловской области обратился в суд с заявлением к Правительству Орловской области, администрации Корсаковского района Орловской области о понуждении к совершению действий.

В обосновании заявленных требований указано, что Новосильской межрайонной прокуратурой Орловской области проведена проверка исполнения требований земельного законодательства в сфере обеспечения инженерной инфраструктурой предоставляемых земельных участков многодетным семьям на территории Корсаковского района. В ходе проведенной проверки установлено, что на территории Корсаковского района Орловской области в перечне-реестре земельных участков предназначенных для предоставления семьям, имеющим трех и более детей в собственность бесплатно учтено 20 земельных участков. 14 мая 2021 года по результатам жеребьевки 12 земельных участков распределены между 12 многодетными семьями, состоящими на учете в администрации Корсаковского района за получением в собственность земельных участковпредназначенных для индивидуального жилищного строительства бесплатно.

Вместе с тем, органом местного самоуправления в нарушении положений действующего законодательства не организован комплекс мероприятий по обеспечению инженерной инфраструктурой выделенных многодетным семьям земельных участков, а именно не исполнена обязанность по организации электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, устройству автомобильных дорог. Исходя из содержания требований федерального и регионального законодательства, обязанность по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой в качестве меры социальной поддержки соответствующей категории граждан возложена не только на органы местного самоуправления, но и на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при этом законодатель не ставит разрешение данного вопроса в зависимость от того, каким уполномоченным органом предоставлен земельный участок. Указанные обстоятельства не позволяют достигнуть целей государственной поддержки многодетных семей, поскольку реальная возможность реализовать право на улучшение жилищных условий им не предоставлена.

По указанным основаниям, с учетом уточнения исковых требований просит возложить на ответчиков обязанность в пределах возложенной компетенции осуществить организацию комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе земельных участков, расположенных на территории <адрес> с кадастровыми номерами: №, предназначенных для предоставления многодетных семьям для жилищного строительства системой коммунальной инфраструктуры в сферах электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения, водоотведения и транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу

Определениями суда от 5 и 27 октября 2021 года к участию в деле в качестве третьего лица привлечены Департамент строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, в качестве соответчика Финансовый отдел администрации Корсаковского района Орловской области.

В судебном заседании старший помощник прокурора Мартынов Д.В. поддержал заявленные требования с учетом их уточнения по изложенным в них основаниям.

Представитель ответчика администрации Корсаковского района Орловской области по доверенности Канищева Е.Д. возражений относительно выполнения обязанностей по осуществлению организации комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе земельных участков системой коммунальной инфраструктуры не представила, но указала на недостаточность установленного прокурором срока исполнения обязанности, просила увеличить срок до 2 лет.

Представитель ответчика начальник Финансового отдела администрации Корсаковского района Орловской области Кофеева И.В. дала пояснения аналогичные пояснениям представителя администрации Корсаковского района Орловской области.

Представитель ответчика Правительства Орловской области в судебное заседание не явился, о рассмотрении дела извещен надлежащим образом, просил о рассмотрении дела в свое отсутствие, направил в адрес суда письменные возражения относительно заявленных требований с учетом их уточнений. В возражениях, в частности указал, что заявок от администрации Корсаковского района Орловской области на финансирование строительства систем коммунальной инфраструктуры не поступало, таким образом, Правительством Орловской области и органами специальной компетенции права многодетных семей не нарушены. А установленный прокурором срок в три месяца для выполнения указанных в заявленных требованиях обязанностей является недостаточным и необоснованным.

Представитель третьего лица Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области в судебное заседание не явился, о дате и времени судебного разбирательства извещался надлежащим образом, представил письменные пояснения по делу, согласно которым в удовлетворении требований прокурора просил отказать и рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд, исходя из положений статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, считает возможным рассмотреть гражданское дело в отсутствии неявившихся лиц.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Из содержания пунктов 24 и 29 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №184-ФЗ) следует, что решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, а также вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В силу статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона №184-ФЗ.

Согласно пункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» (далее - Указа Президента Российской Федерации № 600) Правительству Российской Федерации поручено совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации до июля 2012 года разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных данной категории граждан на бесплатной основе.

В соответствии с подпунктом «е» пункта 2 части 1 статьи 2 Закона Орловской области от 10 ноября 2015 года № 1872-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области» (далее - Закон Орловской области№ 1872-ОЗ) земельные участки из земель, находящихся в собственности области или муниципальной собственности, либо из земель, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляютсямногодетным семьям, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеющим основания для постановки их на данный учет, в собственность бесплатно для целей индивидуального жилищного строительства.

Вместе с тем, Законом Орловской области № 1872-ОЗ порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих трех и более детей, не разработан, несмотря на такую необходимость, изложенную в Приказе Минрегиона России от 9 сентября 2013 года № 372 «Об утверждении методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей».

Как следует из статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федерального закона №131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В силу пунктов 4 и 5 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского, сельского поселения относятся организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанные вопросы на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Кроме этого, согласно пунктам 4 и 5 части 1 статья 15 указанного Федерального закона к вопросам местного значения муниципального района относятся: организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, организация дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 9 ноября 2017 года № 2516-О отметил, что если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем, чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должна учитываться и при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, имея в виду сам характер такой поддержки как исходящей в силу Конституции Российской Федерации от государства в целом, что предполагает обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению соответствующих мер и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой.

Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Земельный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 39.5, которая в числе случаев предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно называет предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе (Указ Президента Российской Федерации № 600, распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 года № 1119-р «Комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих 3 и более детей»).

Нашедший отражение в Земельном кодексе Российской Федерации подход, в силу которого полномочия по определению случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки многодетных семей и в иных такого рода случаях, связанных с обеспечением социальной поддержки определенных категорий граждан, закреплены за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, коррелируетсположениями Федерального закона № 184-ФЗ, предусматривающими, что решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей), вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Понятие «организация», используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин «организация» в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.

В соответствии с Уставом Орловской области от 26 февраля 1996 года №7-ОЗ и статьей 4 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 года №1683-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» (далее - Закон Орловской области №1683-ОЗ) Правительство области является высшим исполнительным органом государственной власти Орловской области и правомочно решать все вопросы, которые отнесены к его компетенции Уставом (Основным Законом) Орловской области, законодательством Российской Федерации и законодательством Орловской области, и иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов исполнительной государственной власти Орловской области, которые не входят в компетенцию органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области.

Согласно статье 36 Закона Орловской области №1683-ОЗ взаимодействие Правительства Орловской области с органами местного самоуправления Орловской области осуществляется на основе положений Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Орловской области, законодательства Орловской области. Законами области в соответствии с федеральным законом может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления Орловской области и органами государственной власти Орловской области. Взаимодействие Правительства Орловской области с органами местного самоуправления Орловской области осуществляется посредством заключения между ними соглашений и договоров, создания координационных, консультативных, совещательных и иных органов (как временных, так и постоянно действующих).

Исходя из системного анализа приведенных норм обязанность по организации по обеспечению земельных участков объектами инженерной инфраструктуры в качестве меры социальной поддержки семьям, имеющим трех и более детей, возложена как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При этом законодатель не ставит обеспечение земельных участков объектами инфраструктуры в зависимость от того, каким уполномоченными органом земельный участок предоставлен. Такое обеспечение осуществляется в рамках оказания меры социальной поддержки соответствующим категориям граждан.

Следовательно, в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам, органы государственной власти субъекта обязаны использовать правовые механизмы, закрепленные в законе, в том числе Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Судом установлено и следует из материалов дела, что постановлением администрации Корсаковского района от 1 августа 2019 года № 229 утвержден перечень-реестр земельных участок, предназначенных для предоставления многодетным семьям, имеющим трех и более детей в собственность бесплатно в количестве 20 участков. ДД.ММ.ГГГГ путем проведения жеребьевки семьям, имеющим трех и более детей предоставлено 12 земельных участков с кадастровыми номерами: № для индивидуального жилищного строительства на территории <адрес> этом, данные земельные участки не оснащены коммунальной инфраструктурой в сфере электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также транспортной инфраструктурой.

Принимая во внимание, что в силу вышеприведенных норм права вопросы организации и финансирования мероприятий, связанных с обеспечением земельных участков, предоставляемых в качестве меры социальной поддержки семей, имеющих трех и более детей, относятся к ведению как органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и органа местного самоуправления, при этом органы власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством Российской Федерации, в рамках предоставленных им полномочий, суд приходит к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения требований Новосильского межрайонного прокурора Орловской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, о возложении на ответчиков обязанности по организации комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе вышеуказанных земельных участков, предоставленных гражданам, имеющим трех и более детей для жилищного строительства, системой коммунальной и транспортной инфраструктуры.

Учитывая, что требования прокурора связаны с возложением обязанности предоставления многодетным семьям меры социальной поддержки, суд считает необходимым установить конкретный срок исполнения установленных законом требований, возложив на ответчиков обязанность в пределах своей компетенции в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу осуществить организацию комплекса мер, направленных на обеспечение земельных участков, предоставленных многодетным семьям для жилищного строительства системой коммунальной инфраструктуры в сфере электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения, водоотведения и системой транспортной инфраструктуры.

В соответствии с части 1 статьи 28 Устава муниципального образования Корсаковский муниципальный район Орловской области, принятого Постановлением Корсаковского районного Совета народных депутатов от 21 июня 2005 года № 13, администрация района является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления района по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления района федеральными законами и законами Орловской области.

Решением Корсаковского районного Совета народных депутатов от 16 марта 2012 года № 54/1-РС утверждено Положение о финансовом отделе администрации Корсаковского района Орловской области, согласно которому Финансовый отдел администрации Корсаковского района является органом специальной компетенции администрации, осуществляющим общее руководство организацией финансов и обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики на территории Корсаковского района.

Принимая во внимание данные обстоятельства, исковые требования прокурора к финансовому отделу администрации Корсаковского района Орловской области также являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Как указывалось выше, в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить земельные участки системой коммунальной и транспортной инфраструктуры за счет собственных средств, на органы государственной власти субъекта Российской Федерации возлагается обязанность использовать правовые механизмы, закрепленные, в том числе в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Руководствуясь статьей 194-199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

исковые требования Новосильского межрайонного прокурора Орловской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц к администрации Корсаковского района Орловской области, Финансовому отделу администрации Корсаковского района Орловской области, Правительству Орловской области удовлетворить.

Возложить на администрацию Корсаковского района Орловской области, Финансовый отдел администрации Корсаковского района Орловской области, Правительство Орловской области обязанность в пределах своей компетенции осуществить организацию комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе земельных участков, предоставленных многодетным семьям для жилищного строительства системой коммунальной инфраструктуры в сферах электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения, водоотведения и системой транспортной инфраструктуры, расположенных по адресу: <адрес> с кадастровыми номерами: № в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Орловский областной суд через Мценский районный суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 15 декабря 2021 года.Председательствующий Н.А. Волкова