Гражданский кодекс часть 1

Судья Томского областного суда Цой А.А., рассмотрев жалобу защитника Кочетова Р.М. в интересах ФИО1 на постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области от 23 сентября 2016 г. и решение судьи Томского районного суда Томской области от 22 декабря 2016 г. в отношении Главы Администрации Зональненского сельского поселения ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ),

установил:

постановлением по делу об административном правонарушении от 23 сентября 2016 года, вынесенным руководителем Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области (далее – УФАС), Глава Администрации Зональненского сельского поселения ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 30000 рублей.

22.12.2016 решением судьи Томского районного суда Томской области постановление изменено, административный штраф снижен до 15000 рублей.

Не согласившись с постановлением должностного лица и решением судьи, защитник Кочетов Р.М. в интересах ФИО1 обратился в Томский областной суд с жалобой, в которой полагает, что принятые постановление и решение являются незаконными и необоснованными. Полагает, что в действиях главы поселения нет состава административного правонарушения. На решение УФАС от 19.07.2016 подана жалоба в Арбитражный суд Томской области (дело №А67-6939/2016). Приводит доводы о несогласии с положенным в основу постановления о назначении административного наказания решением УФАС от 19.07.2016, в котором содержится вывод о том, что Администрация Зональненского сельского поселения создала возможность наступления последствий в виде ограничения конкуренции, со ссылкой на положения п. 11 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», ч. 1 ст. 41.1 Федерального закона № 416-ФЗ от 07.12.2011 «О водоснабжении и водоотведении». Кроме того, отмечает, что было вынесено предписание от 19.07.2016. Обращает внимание на то, что согласно ч. 1 ст. 41.1 Федерального закона № 416-ФЗ от 07.12.2011 «О водоснабжении и водоотведении» условием передачи по договору аренды или концессионного соглашения централизованных систем водоснабжения и водоотведения является их нахождение в муниципальной собственности. Приводит положения ч. 1 ст. 130, ч. 2 ст. 131, ч. 2 ст. 223 ГК РФ. Ссылается на положения ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», согласно которым государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Приходит к выводу о том, что реализация ч. 1 ст. 41.1 Федерального закона № 416-ФЗ от 07.12.2011 «О водоснабжении и водоотведении» возможна при условии оформления в муниципальную собственность поселения систем водоснабжения и водоотведения и их объектов посредством государственной регистрации соответствующих прав. Водоснабжение и водоотведение осуществляется посредством эксплуатации объекта централизованной системы водоснабжения и водоотведения, посредством эксплуатации единых инженерных сооружений, переданных на основании передаточного акта от 15.02.2006, сформированного на основании Решения Малого совета от 27.01.1993 № 12. Коммунальные объекты идентифицированы неконкретно, их технические характеристики частично не были описаны, что затруднило процесс оформления объектов в собственность муниципального образования, так как требовалось надлежащее выявление и техническая идентификация, сопоставление с документами о передаче. Передача по договорам аренды или концессионного соглашения невозможна, по причине невозможности использования отдельных объектов системы по целевому назначению. Процесс оформления системы не завершен. При принятии постановления № 315 от 10.10.2015 Администрация Зональненского сельского поселения нарушений положений антимонопольного законодательства не допускала. В силу п. 4 ст. 8 Федерального закона № 416 от 07.12.2011 «О водоснабжении и водоотведении» у МП ЗСП «СКС» отсутствовали основания для прекращения эксплуатации централизованных систем водоснабжения. Полагает, что отсутствуют основания для лишения указанной организации права владения и пользования объектами. Отмечает, что в нарушение ч. 1 ст. 49 Федерального закона «О защите конкуренции» оспариваемое решение УФАС не содержит оценки доводов и доказательств, представленных администрацией поселения, как не содержит выводов комиссии относительно указанных доводов, основанных на нормах действующего законодательства. Выводы УФАС об отсутствии у Администрации Зональненского сельского поселения права передавать сети водоснабжения и водоотведения в хозяйственное ведение основаны на неправильном толковании норм материального права. Положения ст. 41.1 Федерального закона № 416-ФЗ от 07.12.2011 «О водоснабжении и водоотведении» в нормативном единстве со ст. 209 ГК РФ не могут быть истолкованы как ограничивающие распорядительные полномочия муниципального образования как собственника имущества. Приводит положения ч. 4 ст. 3 и ч. 1.1 ст. 5 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Исходя из положения ст. 294 ГК РФ полагает, что ст. 41.1 Федерального закона № 416-ФЗ от 07.12.2011 «О водоснабжении и водоотведении» не распространяется на правоотношения по передаче собственником указанных объектов обладателю права хозяйственного ведения. Передача имущества в хозяйственное ведение МП «СКС» обусловлена необходимостью бесперебойного водоснабжения муниципального образования, так как предыдущий арендатор прекратил осуществлять свою деятельность. Действия Администрации осуществлены в пределах полномочий муниципального образования, представленных п. 1 ч. 1 ст. 3 и п. 1 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ. Приводит ссылки на судебную практику. Решение УФАС от 19.07.2016 не может иметь характер неоспоримого и безусловного доказательства. Районный суд не оценил доводы, изложенные в жалобе, решение является необоснованным. В случае, если суд установит наличие административного правонарушения в действиях ФИО1, то необходимо применить положения ст. 2.9 КоАП РФ. Просит отменить постановление о назначении административного наказания и решение судьи и прекратить производство по делу об административном правонарушении.

Надлежащим образом извещенный о дате, времени и месте судебного заседания ФИО1 в суд не явился, о причинах неявки не сообщил, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявил. На основании ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ дело рассмотрено без его участия.

В судебном заседании защитник Кочетов Р.М. доводы жалобы поддержал, просил жалобу удовлетворить.

Ведущий специалист-эксперт отдела контроля монополистической деятельности УФАС Б. возражала, полагая, что отсутствуют основании для удовлетворения жалобы, постановление и решение являются законными и обоснованными.

Изучение материалов дела, проверка доводов жалобы, выступление защитника и представителя административного органа приводят к следующему.

В силу положений ч. 2, 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законы подлежат официальному опубликованию.

В силу ч. 1, 2 ст. 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Осуществление полномочий по организации в границах поселения, городского округа водоснабжения населения и водоотведения посредством передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям, за исключением случаев передачи прав владения, пользования, распоряжения такими системами и (или) объектами в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

Таким образом, приведенные положения закона опровергают доводы жалобы и выступления защитника об отсутствии запрета на передачу находящихся в муниципальной собственности централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения в хозяйственное ведение.

В соответствии с ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" заключение договоров аренды, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров (за исключением ряда случаев, которые к рассматриваемому делу не относятся).

В силу ч. 5 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" порядок проведения конкурсов на право заключения договоров, указанных в частях 1, 3 настоящей статьи, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом.

Согласно пунктам 3.1, 4, 40.1 Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утв. приказом ФАС России от 10.02.2010 N 67 (ред. от 24.12.2013), заключение договоров аренды в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, находящихся в муниципальной собственности (далее - объекты теплоснабжения, водоснабжения и (или) водоотведения), осуществляется только путем проведения торгов в форме конкурса с учетом положений, предусмотренных статьей 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Федеральный закон о водоснабжении и водоотведении). Организатором конкурсов или аукционов являются при проведении конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, в отношении государственного или муниципального имущества, указанного в части 1 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", - собственник имущества, от имени которого действует орган местного самоуправления, осуществляющий функции по управлению имуществом муниципального образования (далее - собственник). При проведении конкурса на право заключения договора аренды в отношении объектов водоснабжения и (или) водоотведения конкурсная документация формируется в соответствии со статьей 41.1 Федерального закона о водоснабжении и водоотведении.

Согласно приложению 2 к названному приказу по решению собственника или уполномоченного собственником обладателя имущественного права заключение договоров аренды в отношении муниципального имущества может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса исключительно в отношении закрытого перечня видов имущества, к числу которых отнесены системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водоснабжения, водоотведения.

В соответствии с положениями Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О концессионных соглашениях" по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (ч. 1 ст. 3). Объектами концессионного соглашения помимо иных – являются централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем (п. 11 ч. 1 ст. 4). По общему правилу концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения (ч. 1 ст. 13).

Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается предоставление муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Пункт 7 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" содержит легальное определение конкуренции – это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

При этом в силу п. 20 названной статьи под муниципальной преференцией понимается предоставление органами местного самоуправления отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи муниципального имущества, иных объектов гражданских прав.

Согласно главе 5 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов органа местного самоуправления исключительно в целях, закрытый перечень которых предусмотрен названным законом (ч. 1 ст. 19).

Однако постановление от 10.10.2014 № 315 «О передаче имущества, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию «Зональненское сельское поселение» Томского района Томской области» Администрации Зональненского сельского поселения, в хозяйственное ведение муниципальному предприятию Зональненского сельского поселения «Служба коммунального сервиса» на достижение целей, перечисленных в ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", не направлено.

В соответствии ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ действия (бездействие) должностных лиц органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В силу ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Согласно примечанию к названной статье под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, в частности в органах местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления помимо иных органов составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). При этом наличие в структуре органов местного самоуправления названных органов является обязательным.

Согласно ч. 1, п. 3 ч. 4 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 настоящей статьи, издает в пределах своих полномочий правовые акты.

В силу ч. 1, 2 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.

Как видно из материалов дела, ФИО1 решением избирательной комиссии муниципального образования «Зональненское сельское поселение» Томского района Томской области № 203 от 11.09.2013 зарегистрирован Главой муниципального образования «Зональненское сельское поселение» Томского района Томской области.

В соответствии с Уставом муниципального образования «Зональненское сельское поселение» Томского района Томской области, принятым решением Совета Зональненского сельского поселения от 29.04.2015 № 37, Глава поселения является высшим должностным лицом Зональненского сельского поселения, исполняет полномочия Главы Администрации.

10.10.2014 в пос. Зональная Станция Томского района Томской области Глава муниципального образования «Зональненское сельское поселение» Томского района Томской области ФИО1 издал постановление № 315 «О передаче имущества, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию «Зональненское сельское поселение» Томского района Томской области» Администрации Зональненского сельского поселения, в хозяйственное ведение муниципальному предприятию Зональненского сельского поселения «Служба коммунального сервиса», согласно которому были переданы сети водоснабжения и сети канализации.

При этом конкурс, как того требуют приведенные выше положения федерального законодательства, не проводился.

Решение о передаче находящихся в муниципальной собственности сетей водоснабжения и сетей водоотведения без проведения конкурса в хозяйственное ведение вышеуказанному муниципальному предприятию объективно ограничивает конкуренцию, свидетельствует об избирательном подходе высшего должностного лица при передаче муниципального имущества во владение и пользование конкретному хозяйствующему субъекту, создает последнему необоснованные преимущества при осуществлении хозяйственной деятельности, что прямо противоречит требованиям законодательства о защите конкуренции и взаимосвязанным с ним нормативно-правовым актам иной отраслевой принадлежности.

Обстоятельства дела и виновность ФИО1 правильно установлены в ходе производства по делу об административном правонарушении, рассмотрения жалобы на постановление о назначении административного наказания и подтверждаются достаточной совокупностью исследованных в установленном порядке, оцененных по правилам ст. 26.11 КоАП РФ и приведенных в постановлении должностного лица и решении судьи районного суда доказательств: решением комиссии УФАС от 19.07.2016, вынесенным в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ, о признании Администрации Зональненского сельского поселения Томского района Томской области нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в результате издания постановления от 10.10.2014 № 315 «О передаче имущества, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию «Зональненское сельское поселение» Томского района Томской области» Администрации Зональненского сельского поселения, в хозяйственное ведение муниципальному предприятию Зональненского сельского поселения «Служба коммунального сервиса»; копией названного постановления от 10.10.2014 № 315 и приложения к нему; протоколом об административном правонарушении от 14.09.2016, составленным в отношении должностного лица – Главы Администрации Зональненского сельского поселения Томского района Томской области ФИО1 в связи с обнаружением события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, и другими материалами дела, в том числе подтверждающими должностное положение и полномочия ФИО1 в качестве Главы Администрации Зональненского сельского поселения Томского района Томской области.

Что касается доводов жалобы, связанных с затруднениями идентификации коммунальных объектов, что препятствует процессу оформления объектов в собственность муниципального образования, то с ними согласиться нельзя, поскольку названное обстоятельство само по себе не освобождает Главу Администрации Зональненского сельского поселения Томского района Томской области от соблюдения требований антимонопольного законодательства, возлагающих на него обязанность передать на основании соответствующего договора объекты водоснабжения и водоотведения хозяйствующему субъекту, определенному на основании результатов конкурса. Кроме того, названные защитником в жалобе и его выступлении в суде обстоятельства не воспрепятствовали передаче объектов водоснабжения и водоотведения, вопреки требованиям закона, в хозяйственное ведение муниципальному предприятию на основании постановления от 10.10.2014 № 315.

Крайней необходимости в действиях Главы Администрации Зональненского сельского поселения Томского района Томской области ФИО1 не усматривается.

Ссылки защитника на имеющиеся в судебной практике судебные решения по конкретным делам не могут быть приняты во внимание, поскольку они не учитывают фактические обстоятельства настоящего дела.

Срок давности привлечения к административной ответственности с учетом положений ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ соблюден.

Обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, не имеется.

Действия Главы Администрации Зональненского сельского поселения Томского района Томской области ФИО1 верно квалифицированы по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Административное наказание ФИО1 назначено в соответствии с санкцией ч. 1 ст.14.9 КоАП РФ, с учетом решения судьи Томского районного суда Томской области от 22.12.2016 в минимальном размере. Назначенное наказание является соразмерным совершенному административному правонарушению и данным о личности виновного.

Оснований для смягчения административного наказания не имеется.

Что касается довода жалобы защитника о необходимости применения ст. 2.9 КоАП РФ, то суд исходит из следующего.

Согласно п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Вместе с тем произвольное, без учета всех значимых обстоятельств дела, освобождение от административной ответственности путем признания административного правонарушения малозначительным несовместимо с вытекающим из статей 4 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации принципом неотвратимости ответственности за нарушение закона.

Состав совершенного административного правонарушения является формальным, обязательное наступление вредных последствий диспозиция ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ не предусматривает, ни характер совершенного правонарушения, ни роль правонарушителя не свидетельствуют о малозначительности совершенного административного правонарушения.

При таких обстоятельствах постановление должностного лица и решение судьи являются законными, обоснованными и мотивированными, оснований для их отмены или изменения не имеется, в связи с чем жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. 30.7, 30.9 КоАП РФ, судья Томского областного суда

решил:

постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области от 23 сентября 2016 г. и решение судьи Томского районного суда Томской области от 22 декабря 2016 г. в отношении Главы Администрации Зональненского сельского поселения ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, оставить без изменения, жалобу защитника – без удовлетворения.

Судья Томского областного суда А.А. Цой