Гражданский кодекс часть 1

Судья Тамбовского областного суда Баранов В.В., рассмотрев жалобу заместителя руководителя – начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области Колодиной Наталии Николаевны на решение судьи Инжавинского районного суда Тамбовской области от 7 ноября 2019 года, вынесенное в отношении главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области Хамкиной О.А. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ,

установил:

постановлением прокурора Инжавинского района Тамбовской области от 28 июня 2019 года возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области Хамкиной О.А. (далее – глава сельсовета Хамкина О.А.). Данное постановление и материалы дела об административном правонарушении переданы для рассмотрения в Управление Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области (далее – Тамбовское УФАС России).

Постановлением заместителя руководителя – начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Тамбовского УФАС России Колодиной Н.Н. № 068/04/7.29-520/2019 от 23 августа 2019 года производство по данному делу об административном правонарушении в отношении главы сельсовета Хамкиной О.А. прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием события административного правонарушения.

На данное постановление прокурором Инжавинского района Тамбовской области был подан протест в суд.

Решением судьи Инжавинского районного суда Тамбовской области от 7 ноября 2019 года указанное постановление должностного лица № 068/04/7.29-520/2019 от 23 августа 2019 года отменено, дело об административном правонарушении возвращено на новое рассмотрение в Тамбовское УФАС России.

В жалобе, адресованной в Тамбовский областной суд, заявитель просит данное решение судьи районного суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении протеста прокурора Инжавинского района Тамбовской области и оставлении без изменения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

По мнению автора жалобы, судьей районного суда неверно истолкованы нормы действующего законодательства, поскольку в данном случае положения п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» об ограничении годового объема закупок не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений. Таким образом, каких-либо нарушений закона со стороны главы сельсовета Хамкиной О.А. допущено не было и производство по делу об административном правонарушении прекращено правомерно.

Ссылается на то, что ни прокурором в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении, ни судьей в обжалуемом решении не указано, какая норма вышеназванного Закона была нарушена должностным лицом Хамкиной О.А.

В поступивших в суд письменных возражениях помощник прокурора Инжавинского района Тамбовской области считает жалобу не подлежащей удовлетворению.

Проверив материалы дела, изучив доводы жалобы и поступившие возражения на жалобу, выслушав представителя Тамбовского УФАС России Гончарову С.В., поддержавшую жалобу, прихожу к следующему.

Частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ (в редакции, действующей на момент вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении главы сельсовета Хамкиной О.А.) установлена административная ответственность должностных лиц за принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2.1 настоящей статьи.

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе созданию участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

В силу части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе (в редакции, действующей на время выявления административного правонарушения) заказчик вправе осуществить закупку товара, работы или услуги у единственного поставщика на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений.

В постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, прокурором отражено, что в ходе проведенной проверки установлено, что в нарушение указанных требований закона для выполнения работ по благоустройству общественной территории (парковой зоны) администрацией Карай-Салтыковского сельсовета в лице главы администрации Хамкиной О.А. (Заказчик) и ИП Агарковым А.В. (Исполнитель) было заключено 4 договора №№ 12, 13, 14, 15 от 30.05.2019, 31.05.2019, 15.06.2019, 20.06.2019 соответственно, каждый из которых на сумму менее 100 000 рублей – все на выполнение работ по благоустройству общественной территории - парковой зоны в районе ул. Почтовой с. Карай-Салтыково. Общая сумма по данным договорам составила 376 921 руб. 05 копеек. Срок выполнения работ окончательно по последнему договору от 20.06.2019 – до 10.08.2019.

Также прокуром указано, что названные договоры образуют единую сделку, искусственно дробленную и оформленную тремя самостоятельными договорами, поскольку заключены в течение одного месяца, их условия идентичны, имеют фактическую направленность на достижение единой цели, единый предмет - выполнение работ по благоустройству парковой зоны (укладка брусчатки), заказчиком и исполнителем являются одни и те же лица, заключены по единой форме. Кроме того, локальный расчет (№ 3) составлен один на все договоры на общую сумму 376 921 руб. 05 копеек.

По мнению прокурора, изложенные факты являются существенным нарушением Закона о контрактной системе вследствие того, что препятствуют развитию добросовестной конкуренции и эффективному использованию средств бюджета. Данные договоры, заключенные с единственным поставщиком, представляют существенную угрозу правоохраняемым интересам общества, так как заключены без соблюдения процедур и ограничений, установленных Законом о защите конкуренции, в связи с чем защита конкуренции нарушена.

Прекращая производство по данному делу об административном правонарушении, должностное лицо Тамбовского УФАС России в постановлении указало следующее.

Согласно п. 3 ст. 3 Закона о контрактной системе под закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимается совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом о контрактной системе порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Частью 1 статьи 24 Закона о контрактной системе установлено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В силу ч. 5 ст. 24 Закона о контрактной системе заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Законом Тамбовской области от 17.09.2004 № 231-З «О наделении муниципальных образований Тамбовской области статусом сельского, городского поселения, городского округа, муниципального района» Карай-Салтыковский сельский совет Инжавинского района Тамбовской области наделен статусом сельского поселения.

В соответствии с положениями Закона о контрактной системе заказчик самостоятельно выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) исходя из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (ч. 1 ст. 12, ч. 5 ст. 24 Закона о контрактной системе).

Статьей 93 Закона о контрактной системе предусмотрены случаи, когда возможно осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без использования конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании названного пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей, за исключением сельских поселений.

Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений, что произошло в рассматриваемом случае, поскольку 4 вышеуказанные закупки осуществлены Карай-Салтыковским сельсоветом для обеспечения муниципальных нужд сельского поселения.

Закон о контрактной системе не содержит понятия «дробление закупки» и не ограничивает возможность приобретения нескольких одноименных по содержанию работ у одного и того же поставщика (подрядчика, исполнителя) по основанию, предусмотренному п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, в течение какого-либо календарного периода времени и в зависимости от суммы закупки. Норма о закупке товара на сумму, не превышающую 100 000 рублей, не устанавливает конкретных случаев её применения.

По своему содержанию положение п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе предусматривает для заказчика возможность заключения закупок «малого объема» в случаях, когда проведение процедур конкурентного отбора нецелесообразно ввиду несоответствия организационных затрат на проведение закупки и стоимости закупки (в рассматриваемом случае общая сумма заключенных администрацией Карай-Салтыковского сельсовета вышеуказанных договоров составляет 376 921,05 руб.).

Таким образом, заказчик для достижения заданной цели обеспечения публичных нужд вправе заключать контракты с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на сумму менее 100 000 рублей при условии соблюдения пороговых условий закупки, установленных в п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

Для подобных «малых» закупок установленное общее ограничение годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений, не применяется. Следовательно, заключение вышеуказанных договоров администрацией Карай-Салтыковского сельсовета не противоречит ч. 5 ст. 24, п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

Кроме того, выбор способа осуществления закупки вышеуказанных работ администрацией Карай-Салтыковского сельсовета был ограничен условиями Соглашения о предоставлении в 2019 году субсидий из бюджета Тамбовской области бюджету Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области на поддержку муниципальных программ формирования современной городской среды от 28.03.2019 № 68608425-1-2019-001 (далее – Соглашение), заключенного между управлением топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области (получателем средств бюджета субъекта Российской Федерации) и администрацией Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области.

Так, согласно пункту 4.3.11 Соглашения муниципалитет (администрация Карай-Салтыковского сельского совета Инжавинского района) обязан, в том числе: обеспечить выполнение условия о предельной дате заключения соглашений по результатам закупки товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд в целях реализации муниципальных программ не позднее 1 июля года предоставления субсидии - для заключения соглашений на выполнение работ по благоустройству общественных территорий; подготовить и утвердить не позднее 1 апреля 2019 г. с учетом обсуждения с представителями заинтересованных лиц дизайн-проект благоустройства общественной территории, в который включаются текстовое и визуальное описание предлагаемого объекта, в том числе его концепция и перечень (в том числе визуализированный) элементов благоустройства, предлагаемых к размещению на соответствующей территории.

Аналогичные условия и сроки указаны в информационном сообщении управления топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области (исх. № 3304-16/719 от 27.03.2019), полученном администрацией Карай-Салтыковского сельсовета 28.03.2019.

1 апреля 2019 года администрацией Карай-Салтыковского сельсовета заключен договор гражданско-правового характера № 3 на разработку дизайн-проекта благоустройства общественной территории (разработку и выполнение эскиза с расстановкой малых архитектурных форм и пешеходных связей парка с. Карай-Салтыково в бумажном и электронном экземплярах). Обязательства по данному договору исполнены сторонами 26.04.2019.

Осуществление закупки работ по благоустройству парковой зоны (укладка брусчатки) с. Карай-Салтыково путем проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) предполагает соблюдение всех необходимых сроков проведения процедур закупки, установленных Законом о контрактной системе, и, соответственно, значительных временных затрат на организацию проведения закупки и заключение контракта по её результатам.

Объем выполняемых работ, а также их незначительная стоимость могут оказаться не привлекательными для потенциальных участников закупки, и конкурентная процедура может быть признана несостоявшейся, что приведет к осуществлению новой конкурентной закупки с соблюдением всех необходимых сроков, что привело бы к невыполнению условий Соглашения о предоставлении субсидии администрацией Карай-Салтыковского сельсовета, и, как следствие, к неполучению денежных средств, предусмотренных Соглашением.

С учетом изложенных обстоятельств, должностное лицо пришло к выводу о том, что в рассматриваемом случае в действиях главы сельсовета Хамкиной О.А. отсутствует событие административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.7.29 КоАП РФ.

Отменяя указанное постановление, судья районного суда исходил из того, что при рассмотрении дела об административном правонарушении должностным лицом антимонопольного органа не дана оценка фактическим обстоятельствам, имеющим существенное значение для дела и подлежащих обязательному установлению, а выводы в постановлении не основаны на полном и всестороннем исследовании имеющихся доказательств.

При этом судьей в решении указано, что анализ заключенных четырех муниципальных контрактов дает основание для вывода о том, что заказчик в рассматриваемом случае должен был использовать конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренные Законом о контрактной системе.

С такими выводами согласиться нельзя.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ).

В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению: наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые указанным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность, характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В нарушение приведенных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья в решении не мотивировал вывод о том, что в рассматриваемом случае заказчик должен был использовать конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренные Законом о контрактной системе.

Как следует из постановления должностного лица антимонопольного органа, основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении явилось отсутствие нарушения со стороны заказчика при выборе способа поставщика – заключение контрактов с единственным поставщиком.

Из положений п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе следует, что единственным ограничением на осуществление закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) является лимит годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании упомянутой нормы закона, который не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Вместе с тем данные ограничения годового объема закупок не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений.

Кроме того, заслуживает внимания довод жалобы заявителя о том, что судьей районного суда в решении не указана норма Закона о контрактной системе, которая была нарушена должностным лицом заказчика Хамкиной О.А. по вменяемому ей административному правонарушению, предусмотренному ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах судьей Инжавинского районного суда Тамбовской области при рассмотрении настоящего дела были допущены существенные процессуальные нарушения КоАП РФ, что привело к неправильному разрешению дела.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

На основании изложенного, руководствуясь п. 4 ч. 1 ст. 30.7, ст. 30.9 КоАП РФ, судья Тамбовского областного суда

решил:

жалобу заместителя руководителя – начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Тамбовского УФАС России Колодиной Н.Н. удовлетворить.

Решение судьи Инжавинского районного суда Тамбовской области от 7 ноября 2019 года, вынесенное в отношении главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области Хамкиной О.А. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Инжавинский районный суд Тамбовской области.

Судья В.В. Баранов