Гражданский кодекс часть 1

Судья Томского областного суда Цой А.А., рассмотрев жалобу ФИО1 на постановление от 09.11.2016 № 163 начальника отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области – главного государственного инспектора города Томска и Томского района по использованию и охране земель и решение судьи Кировского районного суда г. Томска от 26 декабря 2016 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в отношении ФИО1,

установил:

ФИО1 постановлением от 09.11.2016 № 163 начальника отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области (далее - Управление Росреестра по Томской области) – главного государственного инспектора города Томска и Томского района по использованию и охране земель Т. (с учетом определения от 29.11.2016), оставленным без изменения решением судьи Кировского районного суда г. Томска от 23.12.2016, признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 20000 рублей.

Не согласившись с постановлением должностного лица и решением судьи, ФИО1 подал в Томский областной суд жалобу, в которой отмечает, что размер штрафа не был определен, сумма штрафа, указанная в постановлении цифрами и прописью, различалась, впоследствии необоснованно вынесено определение, и размер штрафа был увеличен, что недопустимо в соответствии с ч. 1 ст. 29.12.1 КоАП РФ. В его действиях отсутствует состав правонарушения. В предусмотренный ст. 284 ГК РФ период не включаются время, необходимое для освоения участка, время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению. Выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, не учитывают приведенные положения закона. Право собственности зарегистрировано 25.05.2009. Им планируется совместное использование данного земельного участка с принадлежащими ему на праве собственности участками по адресам: /__/, в силу особенностей, которые делают самостоятельное их использование в целях индивидуального жилищного строительства нецелесообразным и невозможным. Ссылается на особенности земельных участков, связанных с рельефом и наличием около 70 взрослых сосен, которые намерен сохранить. Право собственности на остальные земельные участки зарегистрировано в июне 2010 года, в августе 2011 года. Фактически все земельные участки объединены в один, что отражено в акте проверки. Начиная с 2009 года, осуществляется освоение земельных участков, необходимое как подготовительный этап жилищного строительства. Излагает обстоятельства, связанные с установлением деревянного ограждения. При выносе границ в апреле 2010 года были обнаружены кадастровые ошибки, которые были исправлены в сентябре 2010 года. Проведена топографическая съемка, результаты которой были использованы для проектирования строительства жилого дома и принятия решения о приобретении земельного участка № 12. 07.08.2012 обращался с запросом на получение геологической информации по вопросу бурения скважины на воду. 07.02.2013 обращался в уполномоченный орган местного самоуправлении по вопросу о газификации. В 2012-2014 завозился грунт (около 4000 куб. м), около 600 КАМАЗов, и выравнивался рельеф земельных участков под строительство, что подтверждается результатами съемки, а также расписками на оплату спецтехники, на оплату завезенного грунта. В августе 2013 года установлены капитальные столбы забора вдоль боковых границ. В дело представлен заказанный у проектировщика проект железобетонного гаража. Его проектировка подтверждается скриншотом электронного почтового ящика. Длительность мероприятий по освоению земельных участков для строительства не определена, их перечень и порядок законодательно не установлены, определяются собственником самостоятельно. Собственник самостоятельно определяет целесообразность получения разрешения на строительство до момента выполнения фактических мероприятий по обеспечению возможности такого строительства. На собственника не возлагается обязанность разрабатывать план мероприятий по освоению земельного участка. Законом не установлено, что собственник должен обеспечивать доступ на свой земельный участок в целях ИЖС именно путем установления сервитута. Соседние земельные участки имеют иной рельеф местности. Материалами дела подтверждается, что съезд на земельный участок стал невозможен в связи с незаконным формированием насыпи ГПС и размыванием съезда на участок после последнего завоза грунта осенью 2014 года. Материалами дела не подтверждается вывод суда о том, что земельный участок зарос кустарниками. Несмотря на констатацию судом факта завоза грунта на земельный участок в ноябре 2014 года, данный факт не признан одним из мероприятий по освоению земельного участка. Имели место обстоятельства, исключающие использование земельного участка по целевому назначению. Имеет место незаконное завышение уровня дороги, примыкающей к участкам, путем формирования несанкционированной насыпи ГПС. Насыпь насыпана, в том числе на земельный участок, где планировалось построить гараж. С 01.08.2013 насыпь блокировала заявителю дальнейшие работы по завершению освоения участков и по использованию их в целях ИЖС. Должностное лицо и суд безосновательно полагают, что заезд на участок возможен. Не дана оценка фактам обращения в органы власти и местного самоуправления с целью ликвидации незаконного завышения уровня прилегающей к земельным участкам дороги, убирания насыпи ГПС. Решением Советского районного суда г.Томска от 06.07.2016 признано недействующим постановление администрации г. Томска от 26.08.2015 № 1092-з, что свидетельствует об имевшем место нарушении его прав третьими лицами. Факт невступления в законную силу этого решения не свидетельствует об отсутствии нарушения его прав. Необоснован вывод суда об отсутствии причинно-следственной связи между неиспользованием земельного участка для ИЖС и указанным постановлением. При неопределенности в проектном уровне дороги заявитель не может продолжить работы по проектированию строительства. Полагает, что при таких обстоятельствах объективная сторона отсутствует. Отсутствует и его вина. Имеется размещенный на официальном сайте ГД РФ законопроект об отмене административной ответственности за вменяемое ему правонарушение. Имело место нарушение принципа законности в связи с неправильным применением норм материального права. Ссылается на положения презумпции невиновности. Просит отменить постановление и решение, производство по делу прекратить.

В Томском областном суде ФИО1 доводы жалобы поддержал, просил жалобу удовлетворить, должностное лицо административного органа Р. в судебном заседании 27.02.2016 возражал, полагал, что постановление должностного лица и решение судьи районного суда являются законными и обоснованными, просил решение судьи районного суда и постановление о назначении административного наказания оставить без изменения.

Должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, и должностное лицо, вынесшее постановление о назначении административного наказания, участниками производства по делу об административном правонарушении не являются, в гл. 25 КоАП РФ в качестве таковых не поименованы, а потому их неявка в судебное заседание 16.03.2017, несмотря на то, что они извещены о времени и месте судебного заседания, препятствием для рассмотрения жалобы ФИО1 не является.

Изучив доводы жалобы, проверив материалы дела об административном правонарушении, заслушав ФИО1 и должностное лицо административного органа (27.02.2016), судья приходит к следующим выводам.

В силу требований ч. 3 ст. 8.8. КоАП РФ неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей.

В соответствии с пунктом 2 статьи 260 ГК РФ на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.

Согласно ст. 284 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для жилищного или иного строительства и не используется по целевому назначению в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

В силу ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением.

Согласно п. 16 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ застройщик – физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

В соответствии с ч. 3 ст. 48, п. 1 ч. 2, ч. 3.1 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерацииосуществление подготовки проектной документации не требуется при строительстве объектов индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи). Застройщик по собственной инициативе вправе обеспечить подготовку проектной документации применительно к объектам индивидуального жилищного строительства. К названной проектной документации требование о проведении экспертизы закон не предъявляет. Как не содержит закон требование о проведении экспертизы результатов инженерных изысканий в случае, если инженерные изыскания выполнялись для подготовки проектной документации объекта индивидуального жилищного строительства.

Статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях строительства объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган. Для принятия решения о выдаче разрешения на строительство необходимы следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство; схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства (п. 1, 2, 3 ч. 9). Документы (их копии или сведения, содержащиеся в них), указанные в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, запрашиваются органами в государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы, если застройщик не представил указанные документы самостоятельно (ч. 9.1). Документы, указанные в пункте 1 части 9 настоящей статьи, направляются заявителем самостоятельно, если указанные документы (их копии или сведения, содержащиеся в них) отсутствуют в Едином государственном реестре недвижимости (ч. 9.2). Не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в части 9 настоящей статьи документов (ч. 10). Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет (ч. 19).

В соответствии со статьей 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Согласно статье 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.8 КоАП РФ, включенной в главу 8 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», составляет 1 год.

В силу ч. 1, 2 ст. 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол об административном правонарушении, в котором помимо иных предусмотренных законом сведений указывается событие административного правонарушения.

Под событием административного правонарушения понимаются конкретные действия (или бездействие), носящие противоправный характер, за совершение которых КоАП РФ установлена административная ответственность. Описание в протоколе об административном правонарушении события административного правонарушения представляет собой описание существа правонарушения: когда, где, каким образом было совершено соответствующее противоправное деяние – действие или бездействие. Подробное описание в протоколе события совершенного правонарушения необходимо для его правильной квалификации.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешаются вопросы, по которым в случае неправильного составления протокола выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол.

По смыслу закона возвращение протокола об административном правонарушении возможно только при подготовке дела к рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку часть 2 статьи 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Из анализа диспозиции ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ с учетом положений ст. 284 ГК РФ следует, что правонарушение представляет собой неиспользование земельного участка по целевому назначению, то есть бездействие лица. Обязанность по использованию земельного участка по целевому назначению должна быть исполнена до истечения трех лет.

Начало исчисления названного трехлетнего срока в отношении спорного земельного участка, предназначенного для жилищного строительства, ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении о назначении административного наказания не определено.

Указанное обстоятельство имеет существенное значение для правильного разрешения настоящего дела, поскольку по смыслу ст. 284 ГК РФ в трехлетний срок не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Отсутствие сведений о начале исчисления трехлетнего срока не позволяет проверить основанную на представленных ФИО1 материалах дела версию о наличии у него обстоятельств, исключающих использование земельного участка по целевому назначению применительно к конкретным периодам времени, путем сопоставления последних с тем периодом, в течение которого ФИО1, по версии должностного лица Управления Росреестра по Томской области, обязан был использовать земельный участок по целевому назначению. Кроме того, приведенное обстоятельство нарушает право ФИО1 на защиту, поскольку не позволяет с достаточной степенью определенности знать, какой период неиспользования земельного участка по целевому назначению он имеет возможность оспаривать, осуществляя свою защиту.

Кроме того, суд учитывает и то обстоятельство, что диспозиция ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ предусматривает состав административного правонарушения как за неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения, так и земельного участка, предназначенного для жилищного строительства. Названная норма носит бланкетный характер и для ее применения необходимо учитывать положения специальных законов. Так, правоотношения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, урегулированы Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Внесенными в названный закон изменениями Федеральным законом от 03.07.2016 № 354-ФЗ, изложившим ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в новой редакции, прямо предусмотрено, что трехлетний срок неиспользования земельного участка исчисляется с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению (ч. 3 ст. 6 ФЗ от 24.07.2002 № 01-ФЗ).

При этом в ранее действующей редакции Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ в ч. 4 ст. 6 предусматривалось, что трехлетний срок неиспользования земельного участка исчисляется со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок.

Между тем в отношении земельных участков, предназначенных для жилищного строительства, порядок исчисления срока неиспользования земельного участка законом не предусмотрен.

Исходя из буквального толкования положений ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ в системном единстве с положениями ст. 284 ГК РФ суд исходит из необходимости исчисления названного срока со дня возникновения права собственности на земельный участок, предназначенный для жилищного строительства.

Таким образом, днем совершения административного правонарушения будет являться день, следующий за последним днем истечения срока в три года, не включающего время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. При этом суд учитывает и то обстоятельство, что в настоящее время понятие "освоение земельного участка" в федеральных законах не раскрывается.

Однако время совершения административного правонарушения в протоколе об административном правонарушении не определено.

Кроме того, невыполнение установленной законом (ст. 284 ГК РФ) обязанности к конкретному сроку, принимая во внимание разъяснения п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", указывает на то, что рассматриваемое административное правонарушение не является длящимся.

В этой связи возникает необходимость проверки соблюдения срока давности привлечения ФИО1 к административной ответственности.

Поскольку, вопреки требованиям ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, дата совершения административного правонарушения в протоколе об административном правонарушении должностным лицом, его составившим, не определена, следствием чего явилось нарушение должностным лицом, рассматривающим дела об административном правонарушении, требований п. 4 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ, в части отсутствия в постановлении о назначении административного наказания сведений о времени совершения правонарушения, то не представляется возможным обсудить вопрос об истечении установленного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

Несмотря на то, что начальнику отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области – главному государственному инспектору города Томска и Томского района по использованию и охране земель поступил на рассмотрение протокол об административном правонарушении от 07.10.2016 в отношении ФИО1, не содержащий указания даты совершения административного правонарушения, то есть без надлежащего описания события административного правонарушения, вопреки требованиям п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, названный протокол об административном правонарушении вместе с материалами дела был принят к рассмотрению, по результатам которого вынесено постановление о назначении административного наказания.

Отсутствие в протоколе об административном правонарушении в описании события административного правонарушения времени совершения административного правонарушения свидетельствует о существенных нарушениях предусмотренных ст. 24.1, п. 1 ст. 26.1, ч. 2 ст.28.2 КоАП РФ процессуальных требований, допущенных государственным инспектором города Томска и Томского района Томской области по использованию и охране земель – ведущим специалистом-экспертом отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области, составившим протокол об административном правонарушении, выразившихся в невыяснении юридически значимых обстоятельств дела.

Кроме того, в обжалуемом постановлении от 09.11.2016 № 163 в резолютивной части при назначении административного наказания размер административного штрафа обозначен цифрами «20000» и прописью «десять тысяч» рублей.

Как видно из материалов дела, 29.11.2016 должностным лицом, вынесшим названное постановление, определением исправлена допущенная описка в постановлении о назначении административного наказания от 09.11.2016 № 163, в резолютивной части при указании суммы штрафа слова «десять тысяч» заменены словами «двадцать тысяч».

Между тем вынесенное определение от 29.11.2016 об исправлениях, внесенных в постановление, не соответствует требованиям ч. 1 ст. 29.12.1 КоАП РФ, согласно которым должностное лицо, вынесшие постановление по делу об административном правонарушении, по своей инициативе вправе исправить допущенные в постановлении, определении описки, опечатки и арифметические ошибки без изменения содержания постановления, поскольку внесенные в резолютивную часть постановления изменения в части размера административного штрафа объективно изменяют содержание постановления, так как немотивированно увеличивают сумму назначенного административного штрафа, тем самым ухудшают положения лица, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, а потому они не могут быть квалифицированы как устранение описки. По смыслу закона наличие описки, необходимость ее устранение должны быть очевидными и носить бесспорный характер.

Как видно из содержания обжалуемого постановления от 09.11.2016 № 163, многочисленные доводы ФИО1, представленные им в свою в защиту в объяснении от 07.10.2016 и приложениях к нему – всего на 36 листах при составлении протокола об административном правонарушении, должностное лицо при рассмотрении дела об административном правонарушении не проверило, подробного фактического и правового обоснования и мотивирования отклонения или опровержения доводов ФИО1 в обжалуемом постановлении не привело, в том числе не проверило
доводы ФИО1 и представленные им документы с учетом требований п. 3 ч. 9 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предъявляемых к получению разрешения на строительство, тем самым должностное лицо уклонилось от выполнения своей обязанности по всестороннему, полному и объективному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом, ограничившись общими, неконкретными выводами по существу доводов ФИО1, сводящимися к неосновательной констатации законности и обоснованности его привлечения к административной ответственности без указания времени совершения административного правонарушения.

Последнее обстоятельство свидетельствует о существенном нарушении должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, процессуального права ФИО1 на защиту.

Оснований для возвращения дела об административном правонарушении на новое рассмотрение не усматривается, поскольку протокол об административном правонарушении в отношении ФИО1 составлен неправильно, имеющийся недостаток при новом рассмотрении дела восполнен быть не может, при этом названный протокол не может быть и возвращен должностному лицу, его составившему, по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, поскольку названная стадия – подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении – упущена.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Допущенные должностным лицом, вынесшим постановление по делу об административном правонарушении, существенные процессуальные нарушения не получили надлежащей правовой оценки судьи Кировского районного суда г. Томска, что не соответствует требованиям закона (п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).

При таких обстоятельствах обжалуемые постановление должностного лица о назначении административного наказания, решение судьи по жалобе на постановление подлежат отмене с прекращением производства по делу на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Руководствуясь ст. 30.7, 30.9 КоАП РФ, судья Томского областного суда

решил:

жалобу ФИО1 удовлетворить.

Постановление от 09.11.2016 № 163 начальника отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области – главного государственного инспектора города Томска и Томского района по использованию и охране земель и решение судьи Кировского районного суда г. Томска от 26 декабря 2016 года, вынесенные в отношении ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, отменить, производство по делу на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление, прекратить.

Судья Томского областного суда А.А. Цой