Гражданский кодекс часть 1

Судья Ставропольского краевого суда Загорская О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу ФИО1 на решение судьи Ленинского районного суда г. Ставрополя от 09.04.2019 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении главного бухгалтера, сотрудника контрактной службы Министерства образования Ставропольского края
ФИО1,

установил:

Постановлением заместителя министра финансов Ставропольского края <…> Ю.И. от 18.12.2018 № 203 главный бухгалтер, сотрудник контрактной службы Министерства образования Ставропольского края ФИО1 признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 10000 рублей (далее – постановление от 18.12.2018).

Решением судьи Ленинского районного суда г. Ставрополя от 09.04.2019 указанное постановление оставлено без изменения, жалоба ФИО1 – без удовлетворения (далее – решение от 09.04.2019).

В жалобе, поданной в Ставропольский краевой суд, ФИО1 считает постановление должностного лица от 18.12.2018 и решение судьи от 09.04.2019 незаконными и необоснованными, вынесенными с существенными нарушениями административного законодательства. Указывает, что судом первой инстанции не исследованы документы, подтверждающие отсутствие в действиях ФИО1 состава вменяемого ей административного правонарушения. Полагает, что при размещении изменений в план-график 2018 для закупки ИКЗ 182263400875826340100100450454321244 «Работы электромонтажные, связанные с установкой приборов (текущий ремонт устройства обогрева кровли здания Министерства образования Ставропольского края)» с НМЦК 421385 рублей произошла техническая ошибка, в результате которой при обосновании закупки специалистом ГКУ «Краевой центр хозяйственного обслуживания и капитального строительства в сфере образования» ошибочно выбран не сметный, а тарифный метод.

Просит постановление должностного лица от 18.12.2018 и решение судьи от 09.04.2019 отменить, производство по делу прекратить.

Изучив материалы дела, доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии со ст. 30.6 КоАП РФ, выслушав ФИО1, поддержавшую и просившую удовлетворить жалобу, в отсутствие остальных лиц, участвующих в деле, извещённых надлежащим образом, в том числе путём размещения информации на официальном сайте краевого суда в сети Интернет, о времени и месте судебного заседания, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

В силу ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении только на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно ст. 26.1 КоАП РФ подлежат выяснению по делу об административном правонарушении следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части, касающейся контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регулируются положениями Федерального закона 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ).

Пунктом 2 ч. 1 ст. 16 Закона № 44-ФЗ установлено, что планирование закупок осуществляется исходя из определённых с учётом положений ст. 13 настоящего Закона целей осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения планов-графиков.

В соответствии с ч. 10 ст. 21 Закона № 44-ФЗ план-график разрабатывается ежегодно на один год и утверждается заказчиком в течение десяти рабочих дней после получения им объёма прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств или утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу п. 2 ч. 3 ст. 21 Закона № 44-ФЗ в план-график включается информация в отношении каждой закупки, в том числе обоснование закупки в соответствии со ст. 18 настоящего Закона.

Согласно ч. 1 ст. 18 Закона № 44-ФЗ обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным с учетом положений ст. 13 настоящего Закона (в том числе решениям, поручениям, указаниям Президента Российской Федерации, решениям, поручениям Правительства Российской Федерации, законам субъектов Российской Федерации, решениям, поручениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальным правовым актам), а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

В силу п. 1 ч. 3 ст. 18 Закона № 44-ФЗ, при формировании плана-графика обоснованию подлежит, в том числе, начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК).

НМЦК - это предельное значение цены, которое указывается в извещении о проведении закупки, документации о закупке, приглашении принять участие в закрытой закупке. Правила определения и обоснования НМЦК установлены ч. 1 ст. 22 Закона N 44-ФЗ и Методическими рекомендациями по применению методов определения НМЦК, утвержденными Приказом Минэкономразвития РФ от 02.10.2013 N 567 (далее – Методические рекомендации № 567).

Методы обоснования НМЦК указаны в ч. 1 ст. 22 Закона № 44-ФЗ и описаны в частях 6 - 12 данной статьи.

В частности, согласно ч. 8 ст. 22 Закона N 44-ФЗ тарифный метод применяется заказчиком, если в соответствии с законодательством Российской Федерации цены закупаемых товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами. В этом случае начальная (максимальная) цена контракта определяется по регулируемым ценам (тарифам) на товары, работы, услуги.

Аналогичное правило установлено п. 5.1 Методических рекомендаций № 567. Тарифный метод не рекомендуется применять к ценам товаров, работ, услуг, не ниже которых в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляются закупки, поставки или продажа таких товаров, работ, услуг.

В соответствии с п. 1 ч. 9 ст. 22 Закона № 44-ФЗ проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок обоснования закупок и форма такого обоснования, в силу ч. 7 ст. 18 Закона № 44-ФЗ, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2015 № 555 утверждены:

- Правила обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – Правила);

- форма обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при формировании и утверждении плана закупок (далее – Форма № 1);

- форма обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при формировании и утверждении плана-графика закупок (далее – Форма № 2);

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2015 № 554 утверждены:

- Требования к формированию, утверждению и ведению плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд (далее – Требования № 1);

- Требования к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг (далее – Требования № 2).

Согласно п. 4 Правил обоснование закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при формировании и утверждении плана-графика закупок осуществляется заказчиком в соответствии с Формой № 2.

В соответствии с п. 13 Требований № 2 план-график содержит приложение, содержащее обоснование в отношении каждого объекта закупки, подготовленное в соответствии с Правилами.

Несоблюдение порядка или формы обоснования НМЦК влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ, в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере десяти тысяч рублей.

Согласно материалам дела Министерством образования Ставропольского края (далее – заказчик) в план-график закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд на 2018 год (далее – план-график на 2018) включена закупка ИКЗ 182263400875826340100100450454321244 «Работы электромонтажные, связанные с установкой приборов (текущий ремонт устройства обогрева кровли здания Министерства образования Ставропольского края)» с НМЦК в размере 421385 рублей (далее – закупка).

В ходе проведения главным государственным инспектором отдела внутреннего государственного финансового контроля Министерства финансов Ставропольского края <…> С.А. (далее – инспектор Минфина СК) плановой выездной проверки Министерства образования Ставропольского края, оформленной актом выездной проверки от 29.11.2018 № 16-08/55, выявлено, что в нарушение требований ч. 8 ст. 22 Закона № 44-ФЗ заказчиком в форме обоснования закупки, прилагаемой к плану-графику на 2018, применен метод обоснования НМЦК, предусмотренный ч. 8 ст. 22 Закона N 44-ФЗ (тарифный метод), тогда как, в данном случае, цена закупаемых для обеспечения государственных нужд вышеуказанных подрядных работ в соответствии с законодательством Российской Федерации государством не регулируется.

В связи с тем, что согласно ч. 1 ст. 18 Закона N 44-ФЗ обоснование НМЦК осуществляется заказчиком еще при формировании плана - графика, действия заказчика, допустившего несоблюдение порядка или формы обоснования НМЦК, подлежат квалификации по ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за несоблюдение порядка или формы обоснования НМЦК.

Установив, что нарушение законодательства о контрактной системе, а именно несоблюдение формы обоснования НМЦК закупки при формировании плана-графика на 2018 было допущено главным бухгалтером, сотрудником контрактной службы Министерства образования Ставропольского края ФИО1, инспектор Минфина СК <…> С.А. в отношении данного должностного лица возбудил дело об административном правонарушении № 203 и составил протокол об административном правонарушении от 04.12.2018 № 060 (далее – протокол от 04.12.2018) (л.д. 26-29).

На основании протокола от 04.12.2018 заместителем министра финансов Ставропольского края <…> Ю.И. вынесено постановление № 203 от 18.12.2018, которым должностное лицо ФИО1 признана виновной в нарушении требований ч. 8 ст. 22 Закона № 44-ФЗ и привлечена к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 10000 рублей (л.д. 17-23).

Мотивируя принятое решение об оставлении без изменения постановления от 18.12.2018, судья районного суда указал, что вина
ФИО1 в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ доказана и подтвердилась собранными и исследованными в судебном заседании доказательствами.

Нахожу указанные выводы судьи преждевременными, поскольку судьей не были выполнены положения ст. 24.1, 26.1 КоАП РФ, судья не проверил в полном объеме доводы жалобы, что повлияло на правильность постановленного решения.

Вопреки положениям пунктов 4, 6 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ, в решении судьи от 09.04.2019 не указаны все установленные по делу обстоятельства, судебный акт не мотивирован, тогда как надлежащее мотивирование постановления по делу об административном правонарушении предполагает оценку и исследование всех доводов лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и не допускает возможность произвольного отклонения объяснений данного лица.

Давая оценку законности и обоснованности постановления должностного лица административного органа, судья районного суда не выполнил в достаточной степени требования п. 8 ч. 2, ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ.

Доводам ФИО1 о том, что указание в приложении к плану-графику на 2018 тарифного метода обоснования НМЦК явилось следствием технической ошибки, допущенной специалистами Государственного казенного учреждения Ставропольского края «Краевой центр хозяйственного обслуживания и капитального строительства в сфере образования», и не свидетельствует об умышленном нарушении ею требований ч. 8 ст. 22 Закона N 44-ФЗ - судья районного суда должной правовой оценки не дал, ограничившись лишь выводом о несостоятельности данных доводов.

Между тем данные доводы заслуживают внимания, поскольку имеют существенное значение для правильной квалификации содеянного.

Из материалов дела видно, что данные по обоснованию заказчиком НМЦК при формировании плана-графика на 2018 получены инспектором Минфина СК <…> С.А. из информации, размещенной в Единой информационной системе в сфере закупок zakupki.gov.ru (ЕИС).

При анализе информации в ЕИС усматривается, что в приложении к плану-графику на 2018, составленном по форме обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при формировании и утверждении плана-графика закупок, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2015 № 555 (Форма № 2), в разделе «Наименование метода определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, …» действительно указано «тарифный метод».

Совершенно очевидно, что данный метод обоснования НМЦК указан неверно, поскольку цена закупаемых для обеспечения государственных нужд подрядных работ электромонтажных, связанных с установкой приборов (текущий ремонт устройства обогрева кровли здания Министерства образования Ставропольского края) в соответствии с законодательством Российской Федерации государственному регулированию не подлежит.

Однако неверное указание метода обоснования НМЦК в приложении к плану-графику на 2018 само по себе не свидетельствует о вменяемом должностному лицу заказчика нарушении требований ч. 8 ст. 22 Закона № 44-ФЗ (в которой лишь указано, в каких случаях применяется тарифный метод обоснования НМЦК), а так же о несоблюдении им порядка или формы обоснования НМЦК, то есть нарушении, квалифицируемом по ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ.

О том, что неверное указание метода обоснования НМЦК в приложении к плану-графику на 2018 явилось следствием технической ошибки, свидетельствует то обстоятельство, что фактически заказчиком не был применен этот метод.

В действительности, заказчиком применен проектно-сметный метод обоснования НМЦК, предусмотренный п. 1 ч. 9 ст. 22 Закона № 44-ФЗ, Форма № 2), поскольку в разделе «Обоснование начальной (максимальной) цены контракта,…» указано: «Начальная (максимальная) цена контракта определена в соответствии с требованиями ст.22 Закона № 44-ФЗ и с учетом Методических рекомендаций по применению методов определения НМЦК, утвержденных Приказом Минэкономразвития РФ от 02.10.2013 N 567. Смета составлена с учетом Методики применения сметных норм, утвержденной Приказом Минстроя России от 29.12.2016 № 1028/пр.»

В деле имеется надлежаще заверенная копия письма от 27.08.2018 за подписью старшего инженера <…> В.И. и главного бухгалтера ФИО1, адресованного заместителю Министра образования Ставропольского края <…> С.М., из которого следует, что в целях обеспечения бесперебойной работы аппарата Министерства необходимо заключить государственный контракт на выполнение текущего ремонта устройства обогрева кровли здания Министерства, внести изменения в план-график закупок на 2018 на сумму 421385,08 рублей; источник финансирования – бюджет Ставропольского края при наличии в полном объеме денежных средств в пределах лимита денежных средств, выделенных на 2018; документы, необходимые для выполнения расчета НМЦК прилагаются (л.д. 129).

Представленной суду информацией отдела бухгалтерского учета и контроля Министерства образования Ставропольского края с приложением документа, необходимого для выполнения расчета НМЦК - надлежаще заверенной копии локального сметного расчета № 02-01-06 на устройство обогрева кровли здания (л.д.130 - 145), подтверждается, что при расчете НМЦК и подготовке документации для проведения закупки использовался сметный метод.

В рассматриваемом случае обоснование закупки заказчиком при формировании плана-графика соответствует требованиям ч. 1 ст. 18 Закона № 44-ФЗ и одной из целей закупок, предусмотренной п. 3 ст. 13 Закона
№ 44-ФЗ - выполнение функций и полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, обоснование закупки заказчиком при формировании плана-графика соответствует п. 2.1 Методических рекомендаций № 567, согласно которому обоснование начальной максимальной цены контракта заключается в выполнении расчета указанной цены с приложением справочной информации и документов, либо с указанием реквизитов документов, на основании которых выполнен расчет.

Субъективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ, образует умышленное совершение противоправных действий, предусмотренных диспозицией данной нормы, а именно несоблюдение порядка или формы обоснования НМЦК.

В силу ч. 1 ст.2.2 КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

С учетом изложенного, выяснение вопроса о наличии прямого умысла в действиях привлекаемого к административной ответственности лица имеет существенное значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения данного дела.

Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ все неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Согласно разъяснениям, данным в п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 5) при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также по жалобам на постановления или решения по делам об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в статье 1.5 КоАП РФ принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

Неустранимые сомнения вызывает вывод о доказанности того обстоятельства, что размещение плана-графика на 2018 в ЕИС было произведено именно ФИО1 и техническая ошибка в приложении к плану-графику допущена именно ею, поскольку из приказа Министерства образования и молодежной политики Ставропольского края от 07.12.2016
№ 1356-пр и прилагаемого к нему Порядка взаимодействия (л.д.118-128) следует, что заказчик обеспечивает предоставление информации, в том числе обоснование НМЦК, в уполномоченное учреждение по осуществлению закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд Министерства образования и молодежной политики Ставропольского края на определение поставщиков (подрядчиков и исполнителей) для Министерства образования и молодежной политики Ставропольского края - Государственное казенное учреждение Ставропольского края «Краевой центр хозяйственного обслуживания и капитального строительства в сфере образования», для последующего размещения в ЕИС.

Вопреки требованиям ст. 26.1 КоАП РФ, не выяснив должным образом все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения, должностное лицо Министерства финансов Ставропольского края и судья районного суда посчитали, что ФИО1 умышленно, в нарушение положений ч. 8 ст. 22 Закона № 44-ФЗ, не был соблюден порядок или форма обоснования НМЦК, что влечет административную ответственность по ч. 2
ст. 7.29.3 КоАП РФ.

При изложенных обстоятельствах вина ФИО1 в совершении вменяемого ей административного правонарушения не может быть признана установленной, а посему, в силу положений ст. 1.5 КоАП РФ, данное должностное лицо не является субъектом административной ответственности по ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ.

В силу п. 3 ч. 1 ст.30.7КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

При таких обстоятельствах обжалуемые постановление от 18.12.2018 и решение судьи от 09.04.2019 нельзя признать законными, в связи с чем они подлежат отмене, а производство по делу - прекращению на основании п. 2
ч. 1ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием в действиях ФИО1 состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2
ст. 7.29.3 КоАП РФ.

Руководствуясь ст. ст. 30.7, 30.9 КоАП РФ, судья

решил:

жалобу ФИО1 – удовлетворить.

Постановление заместителя министра финансов Ставропольского края <…> Ю.И. от 18.12.2018 № 203 и решение судьи Ленинского районного суда г.Ставрополя от 09.04.2019 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении ФИО1 - отменить.

Производство по настоящему делу прекратить на основании п. 2 ч. 1
ст. 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья

Ставропольского краевого суда ФИО2