ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
ЗАКОНЫ
КОММЕНТАРИИ
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Дело №7-525/2016 Судья: Воробьев Е.В. РЕШЕНИЕ | ||
город Челябинск 24 марта 2016 года Судья Челябинского областного суда Сапрыгина Л.Ю., при секретаре Бурцеве П.А. рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Челябинского областного суда дело об административном правонарушении, предусмотренном часть 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении начальника Управления дорожного хозяйства администрации г.Челябинска Шабалина А.Ю. по жалобе Шабалина А.Ю. на решение судьи Курчатовского районного суда города Челябинска от 05 февраля 2016 года, постановление врио руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области Р.Е.Г.. от 17 ноября 2015 года, установил: Постановлением врио руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее У ФАС) Р.Е.Г.. от 17 ноября 2015 года начальник Управления дорожного хозяйства администрации г.Челябинска Шабалин А.Ю. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.2 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 3000 рублей. Решением Курчатовского районного суда г. Челябинска от 05 февраля 2016 года указанное постановление оставлено без изменения, жалоба Шабалина А.Ю. - без удовлетворения. В жалобе, адресованной в Челябинский областной суд, Шабалин А.Ю. просит отменить постановление по делу об административном правонарушении и решение судьи. Полагает, что должностное лицо УФАС и суд первой инстанции не дали должной оценки представленным доказательствам. Взыскание наложено не обоснованно. В отзыве на жалобу УФАС по Челябинской области просит жалобу Шабалина А.Ю. оставить без удовлетворения. В судебном заседании защитник Хужин Э.А. доводы жалобы поддержал в полном объеме, сославшись на изложенные в ней обстоятельства. Дополнительно пояснил, что Шабалин А.Ю. не был лично извещен о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении УФАС по Челябинской области, так как находился на больничном, а уведомление было направлено и получено по месту работы. Шабалин А.Ю. в судебное заседание не явился, извещен, просил рассмотреть жалобу без его участия. | ||
2 | ||
Представитель УФАС по Челябинской области в судебное заседание областного суда не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом, доказательств уважительности неявки не представили. На основании п. 2, 4 ч. 1 ст. 30.6 КоАП РФ полагаю возможным рассмотреть дело в отсутствии указанных лиц. Проверив материалы дела в полном объеме, изучив доводы жалобы, выслушав мнение защитника Хужина Э.А., оснований для отмены обжалуемых постановления и решения судьи не нахожу. В соответствии со статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом. Согласно статье 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а именно: наличие события административного правонарушения; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Указанные требования закона судьей районного суда при рассмотрении дела об административном правонарушении выполнены. В силу ч. 4.2. ст. 7.30 КоАП РФ установлена административная ответственность за утверждение конкурсной документации, документации об аукционе, документации о проведении запроса предложений, определение содержания извещения о проведении запроса котировок с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Основанием для привлечения должностного лица - начальника Управления дорожного хозяйства Администрации г. Челябинска Шабалина А.Ю. послужило то, что им как должностным лицом была утверждена конкурсная документация, не соответствующая требованиям, предусмотренным законодательством РФ о контрактной системе. В силу пункта I части 1 статьи 64 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта. | ||
Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться (ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе). Указанная информация позволяет довести до неопределенного круга сведения о потребности заказчика относительно требований к оказываемым услугам, что в свою очередь позволит участникам закупки надлежащим образом оформить заявку на участие в аукционе. Тем самым, реализуются цели и принципы законодательства о контракге системе в части прозрачности определения поставщика, равного доступа к участию в торгах и недопустимости ограничения числа участников закупки. При этом, как правильно указал судья районного суда, документация о закупке является по своей правовой природе публичной офертой, которая в силу части 2 статьи 437 Гражданского Кодекса Российской Федерации должна быть полной и безоговорочной и содержать существенные условия, позволяющие сформировать свое предложение (акцепт) участнику закупки для принятия участия в определении поставщика, в том числе в части определения предмета контракта. Из материалов дела следует, что 04 декабря 2014 года Управление муниципального заказа Администрации г. Челябинска объявило о проведении открытого аукциона в электронной форме № 0169300000114006873 на выполнение работ по содержанию объектов озеленения. Начальная (максимальная) цена контракта - *** рублей. Срок окончания подачи заявок на участие в аукционе 22 декабря 2014 года. Согласно пунктам 3.2, 3.3 части 2 информационной карты документации об аукционе объем выполняемых работ определен в Приложении № 1 к документации аукциона, в том числе в проекте контракта Приложением № 1 является как ведомость объемов работ, так и техническое задание, в которых соответственно определены объемы и виды работ по содержанию объектов озеленения. При этом как ведомость объемов работ, так и техническое задание являются приложениями 1,2 к проекту контракта, в соответствии с которыми необходимо исполнять обязательства по контракту. В таблице № 2 Технического задания указаны виды уходных работ в скверах, в том числе: ремонт газонов - штыковка почвы с посевом газонной травы; ремонт садовых скамеек; промывка оград от пыли и грязи. Вместе с тем, в ведомости объемов работ в разделе 1 «Уходные работы в скверах» указанные работы не предусмотрены, что не позволяет сделать вывод о потребности заказчика и, как следствие, приведет к несогласованности предмета контракта, в части объемов и видов работ, которые необходимо выполнять, что не позволит надлежащим образом исполнить условия контракта, в | ||
том числе в части оплаты работ. Доводы заказчика, согласно которым указанные работы предусмотрены пунктами 431, 20, 47 ведомости объемов работ, обоснованно отклонены поскольку позиция 431 Ведомости объемов работ предусматривает работы по устройству газонов из готовых рулонных заготовок, тогда как исходя из Технического задания устройство газонов необходимо выполнять путем посева газонной травы, а не путем использования готовых рулонных заготовок. Кроме того, из сведений, представленных заявителем расценка, указанная в Ведомости объемов работ «Е47-01-046-07», соответствующая позиции 431 Ведомости, включает в себя укладку растительной земли с разравниванием, а не посев газонной травы. Как следует из пунктов 3.7.2,3.7.16 Постановления Главы города Челябинска от 2 декабря 2004 г. № 2200-п «Об утверждении Инструкции по созданию и содержанию зеленых насаждений в г. Челябинске» (далее -Инструкция) создание газона посевом газонных травосмесей и создание газона с применением рулонной дернины представляют собой два разных способа устройства газона, что свидетельствует о том, что в ведомости объемов работ и техническом задании указаны разные виды работ по устройству газона. По позиции 20 Ведомости объемов работ указаны работы по окраске поверхностей со старым лакокрасочным покрытием, тогда как по Техническому заданию требуется выполнить ремонт садовых скамеек. Окраска садовых скамеек, окраска оград и других поверхностей является самостоятельным видом работ, исходя из Технического задания. Заказчиком по данной позиции доказательств того, что окраска поверхностей со старым лакокрасочным покрытием, включает себя в том числе ремонт скамеек, не предоставлено. Работы по окрасе скамеек, оград, указанные в Техническом задании, соответствуют (работам по позиции 20 Ведомости объемов работ - работы но окраске поверхностей со старым лакокрасочным покрытием). По позиции 47 Ведомости объемов работ указана стоимость машины МТЗ-82, тогда как стоимость работ по промывке оград от пыли и грязи, содержащихся в техническом задании, в указанной позиции не предусмотрена. Таким образом, установлено, что описание объекта закупки, включает в себя противоречивые сведения об объеме работ, подлежащих выполнению, что не позволяет сделать вывод об объективном описании объекта закупки, а также согласованности предмета контракта в нарушение пункта 1 части 1 статьи 64, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе. Таким образом, описание объекта закупки, включает в себя противоречивые сведения об объеме работ, подлежащих выполнению, что не позволяет сделать вывод об объективном описании объекта закупки, а также согласованности предмета контракта в нарушение пункта 1 части 1 статьи 64, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе. Кроме того, согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № | ||
135-ФЗ защите конкуренции» (далее - Закона о защите конкуренции) при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению ограничению или устранению конкуренции. В соответствии с частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов России Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложения случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений. Исходя из системного толкования указанных положений законодательства о контрактной системе и антимонопольного законодательства, преследующих единые цели и задачи, следует, что запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к ограничению (устранению, недопущению) конкуренции, как с точки зрения их фактического, так и возможного влияния на конкурентную среду при проведении торгов. В документации о закупке в один лот объединены различные объекты озеленения, подлежащие содержанию по всем районам города, а именно: 53 газона (площадь 2 821 802 кв.м.); объекты цветочного оформления (площадь 16 939 кв.м.); 27 скверов (площадь 623 167 кв.м.). При этом, указанные объекты озеленения расположены в семи районах города Челябинска и доказательств необходимости их объединения в один лот, а также невозможности проведения торгов по содержанию указанных объектов в зависимости от их расположения по районам, заказчиком не представлено. Согласно пункту 2.12 Инструкции содержание объектов озеленения - это комплекс работ по уходу за зелеными насаждениями и элементами благоустройства озелененных территорий, устранению незначительных деформаций и поврем конструктивных элементов объемных сооружений, а также уборка передвижных малых форм в летнее и зимнее время. Содержание зеленых насаждений включает: текущий ремонт; работы по уходу за деревьями и кустарникам, цветниками - подкормка, полив, рыхление, прополка, защита растений, утепление корневой системы, связывание и развязывание кустов неморозостойких пород, укрытие и покрытие теплолюбивых растений (со всеми сопутствующими работами), погрузка и разгрузка удобрений, мусора, вырубка сухих и аварийных деревьев и др.; работы по уходу за газонами - прочесывание, рыхление, подкормка, полив, прополка, сбор мусора, опавших листьев, землевание, обрезка | ||
растительности у бортов газона, выкачивание травостоя, обработка ядохимикатами и гербицидами ;зеленых насаждений; поднятие и укладку металлических решеток на лунках деревьев; прочистку и промывку газонного борта; ограждение скверов и садов; подметания; удаления снега; посыпки песком дорожек, расстановки и перемещение диванов, скамеек, урн, работы по уходу за детскими площадками, песочницами; промывку полированных и мраморных поверхностей, пьедесталов, барельефов; работы по уходу за цветниками - посев семян, высадка рассады и луковиц, полив, рыхление, прополка, подкормка, защита растений, сбор мусора и др. сопутствующие работы; работы по уходу за цветочными вазами. Таким образом, перечень таких работ является закрытым и не подлежит расширительному толкованию. При этом, в подпункте 3 пункта 2.11 Инструкции указаны работы по капитальному ремонту, то есть работы по полному или частичному восстановлению зеленых насаждений и элементов благоустройства, а именно: демонтаж и монтаж поливной сети с заменой труб. Вместе с тем, по позициям № 306-399 Ведомости объемов работ указаны работы по монтажу системы водополива, тогда как указанные работы относятся к капитальному ремонту, что не соответствует предмету закупки, определенному как содержание объектов озеленения, и свидетельствует об отсутствии технологической и функциональной связи указанных работ с объектом закупки. Согласно документации об аукционе, начальная (максимальная) цена контракта составляет *** рублей. Документацией установлено требование обеспечения заявки на участие в Аукционе в размере 5% от начальной (максимальной) цены контракта, что составляет *** рублей, и требование обеспечения исполнения контракта в размере 30% от начальной (максимальной) цены контракта, что составляет ***рублей. Таким образом, как правильно указал антимонопольный орган и судья районного суда, в совокупности указанные обстоятельства свидетельствуют об укрупнении лота при проведении аукциона путем включения как большого количества различных объектов озеленения, а также работ, которые технологически не связаны между собой, что требует от потенциальных участников закупок наличия большого объема технических и финансовых ресурсов, что может привести к ограничению конкуренции в нарушение частей 1, 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции. Согласно части 1 статьи 22 Закона о контрактной системе начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), нормативный метод, тарифный метод, проектно-сметный метод, затратами метод. | ||
7 | ||
Согласно части 10 статьи 22 Закона о контрактной системе затратный метод применяется в случае невозможности применения иных методов, предусмотренных пунктами 1-4 часта 1 настоящей статьи, или в дополнение к иным методам. Данный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), как суммы произведенных затрат и обычной для определенной сферы деятельности прибыли. При этом учитываются обычные в подобных случаях при и косвенные затраты на производство или приобретение и (или) реализацию товара, работ, услуг, затраты на транспортировку, хранение, страхование и иные затраты. В соответствии с указанным положением Закона о контрактной системе заказчиком в качестве обоснования цены контракта применен затратный метод (пункг 3.6 части 2 информационной карты) путем составления сметной документа определяющей стоимость работ и материалов, используемых при выполнении работ, что подтверждается пунктом 2.3 проекта контракта. Вместе с тем, исходя из выкопировок из сметных нормативов, представленных заявителем, по позициям 5 (ТНВ 1-2-8-9-45) (посыпание дорожек песком), 31 (Е41 125-01) (уничтожение сорняков на набивных дорожках и площадках ядохимикат 127 (ТНВ Д -02-01-1-4) (подкормка растений минеральными удобрениями сухими) ведомости объемов работ следует, что стоимость материалов (песок, ядохимикаты, подкормка) не учтены заказчиком при формировании цены контракта, так как сметная документация определяет стоимость только работ по указанным позициям. Таким образом, в нарушение части 10 статьи 22 Закона о контрактной системе заказчиком при формировании цены контракта не учтены затраты на приобретение товаров (материалов) по оспариваемым позициям, необходимых для выполнения работ по контракту. Указанные обстоятельства подтверждаются протоколом об административном правонарушении, документацией об аукционе на выполнение работ по содержанию объектов озеленения, Решением УФАС по жалобе ООО « ТравникиЭКО», предписанием об устранении нарушений законодательства РФ о контрактной системе. Оснований не доверять представленным доказательствам у судьи не имелось. Объективных данных, ставящих под сомнение вышеназванные доказательства, в деле не содержится. Оценив приведенные доказательства в совокупности в соответствии с требованиями статьи 26.11 КоАП РФ, врио руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области Р.Е.Г.. как и судья районного суда обосновано пришел к выводу о виновности начальника Управления дорожного хозяйства Администрации г. Челябинска Шабалина А.Ю. в совершении правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ. Доводы жалобы Шабалина А.Ю. о том, что при обосновании начальной цены применен затратный метод, так как данный метод представляет | ||
собой калькулирование расходов. Калькулирование расходов облечено в форму сметы. Поэтому расчет представлен в форме сметного расчета. Участники закупки могут видеть объемы и территории, подлежащие содержанию в приложениях к техническому заданию на выполнение работ по содержанию объектов озеленения. В техническом задании виды работ указаны укрупнено, в ведомостях работ они указаны так, как их название звучит в сборниках цен. Управление дорожного хозяйства Администрации г. Челябинска является структурным подразделением Администрации г.Челябинска, а не какогтклибо района. Не представлены доказательства, подтверждающие, что объединение в один лот каких-либо работ ограничивает число участников объявленных торгов, а устранение нарушений привело бы только к значительному увеличению начальной стоимости контракта, повторяют правовую позицию Шабалина А.Ю. и его защитника при рассмотрении жалобы судьей районного суда, являлись предметом рассмотрения и обоснованно отклонены. Судья районного суда пришел к обоснованному выводу о том, что доводы жалобы не опровергают выводы надзорного органа, изложенные в постановлении о привлечении Шабалина Ю.А. к административной ответственности о нарушении должностным лицом положений п. 1 ч. 1 ст. 64, закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку описание объекта закупки должно носить объективный характер. Тогда как в данном случае объект закупки в контракте и в приложениях носят характер разночтений, что не соответствует требованиям закона. В соответствии со ст. 22 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальньгх нужд" Затратный метод применяется в случае невозможности применения иных методов, предусмотренных пунктами 1 - 4 части 1 настоящей статьи, или в дополнение к иным методам. Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7-11 настоящей статьи. Утверждение документации об аукционе с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, правильно квалифицировано по ч. 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ -Утверждение конкурсной документации, документации об аукционе, документации о проведении запроса предложений, определение содержания извещения о проведении запроса котировок с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Как правильно указал судья районного суда, Шабалин АЮ осуществляет административно-хозяйственные и организационно-распорядительные функции в | ||
Управлении дорожного хозяйства Администрации г. Челябинска, является руководителем в связи с чем несет предусмотренную административную ответственность, как должностное лицо. Полагаю, что судья пришел к обоснованному выводу о том, что допущенные нарушения, привели к искажению информации о потребностях заказчика относительно требований к оказываемым услугам, что в свою очередь не позволило участникам закупки надлежащим образом оформить заявку на участие в аукционе, были нарушены принципы законодательства о контрактной системе в части прозрачности определения поставщика, равного доступа к участию в торгах и недопустимости ограничения числа участников закупки, в связи с чем деяние нельзя признать малозначительным. Кроме того, как следует из материалов дела, аукцион, в связи с допущенными нарушениями при его организации был отменен. По существу в жалобе не содержится каких-либо новых данных или доказательств, опровергающих или ставящих под сомнение правильность выводов о вине начальника Управления дорожного хозяйства Администрации г. Челябинска Шабалина А.Ю. в совершении вмененного административного правонарушения, доводы заявителя не могут служить основанием для отмены обжалуемых постановления и решения по делу об административном правонарушении. Доводы жалобы направлены на переоценку выводов суда и должностного лица, оснований для которой не нахожу. Доводы защитника Хужина Э.А. в судебном заседании о том, что Шабалин А.Ю. не был лично извещен о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении УФАС по Челябинской области, так-как находился на больничном, а уведомление было направлено и получено по месту работы, полагаю не обоснованными. При этом учитываю следующее. Уведомление о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении было направлено УФАС по Челябинской области по месту работы должностного лица - в Управление дорожного хозяйства Администрации г.Челябинска и получено 10 ноября 2015 года. В рассмотрении административного дела в УФАС Челябинской области 17 ноября 2015 года принимал участие защитник Хужин Э.А. При таких обстоятельствах, полагаю, что Шабалин А.Ю. был извещен о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, направил в УФАС Челябинской области защитника Хужина Э.А., таким образом организовал свою защиту. Ходатайств об отложении рассмотрения дела Шабалиным А.Ю. заявлено не было. Также учитываю, что право Шабалина А.Ю. на защиту не нарушено. Постановление по делу об административном правонарушении отвечает требованиям статьи 29.10 КоАП РФ, в нем отражены все сведения, необходимые для разрешения дела. | ||
10 | ||
Порядок и срок давности привлечения к административной ответственности не нарушены. Административное наказание назначено в пределах санкции части 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ в соответствии с требованиями ст.ст. 3.1, 3.5, 4.1-4.3 КоАП РФ, соответствует принципам соразмерности и справедливости назначения наказания. Материалы дела не содержат сведений о наличии нарушений процессуальных требований, которые могли бы препятствовать всестороннему, полному и объективному рассмотрению дела. Право на защиту Шабалина А.Ю. не нарушено. Содержание решения свидетельствует о том, что все доводы жалобы Шабалина А.Ю. проверены судьей районного суда в полном объеме и получили надлежащую оценку. Оснований для удовлетворения жалобы и отмены вынесенного по делу решения не имеется. Руководствуясь ст. ст. 30.6, 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья областного суда, | ||
решил: | ||
решение судьи Курчатовского районного суда г. Челябинска от 05 февраля 2016 года и постановление от 17 ноября 2015 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении начальника Управления дорожного хозяйства администрации г.Челябинска Шабалина А.Ю. оставить без изменения, жалобу Шабалина А.Ю. - без удовлетворения. Судья Л.Ю. Сапрыгина | ||