Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу Министерства финансов Астраханской области на решение Кировского районного суда города Астрахани от 11 июля 2019 года по делу о привлечении заместителя руководителя Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области ФИО1 к административной ответственности по части 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

постановлением Министра финансов Астраханской области № 10/МФ/2019 от 17 апреля 2019 года заместитель руководителя Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. ФИО1 назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением Кировского районного суда города Астрахани от 11 июля 2019 года постановление № 10/МФ/2019 от 17 апреля 2019 года о привлечении заместителя руководителя Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области ФИО1 к административной ответственности отменено. Производство по делу прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

В жалобе в суд второй инстанции представитель административного органа ставит вопрос об отмене судебного акта. Заявитель указывает, что суд необоснованно прекратил производство по делу в отношении заместителя руководителя Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области ФИО1 со ссылкой на то, что он не является субъектом административной ответственности. Административным органом правильно определен субъект административной ответственности, допустивший нарушение требований к обоснованию начальной максимальной цены контракта, включенной в план-график, поскольку ФИО1, исполнявший на момент совершения правонарушения обязанности руководителя Службы, осуществлял руководство деятельностью Службы и нес персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу функций. Кроме того, план-график закупок, в который включена начальная максимальная цена контракта, не обоснованная надлежащим образом, утвержден ФИО1 как руководителем Службы.

Доложив дело и жалобу, выслушав представителя административного органа, поддержавшего доводы жалобы, ФИО1, возражавшего против удовлетворения доводов жалобы, исследовав материалы дела, дополнительно представленные и истребованные по инициативе суда второй инстанции доказательства, суд второй инстанции приходит к выводу об оставлении обжалуемого судебного акта без изменения.

Исходя из положений части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях гарантирует соблюдение прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, как при составлении протокола об административном правонарушении, так и при вынесении постановления о назначении административного наказания.

В силу пункта 1 статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях событие и состав административного правонарушения - юридические факты, с которыми закон связывает возможность привлечения к административной ответственности. Подробное описание существа вмененного правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации в точном соответствии с Особенной частью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой предусмотрена административная ответственность за совершение конкретного противоправного деяния. Событие и состав административного правонарушения должны быть описаны конкретно, с указанием обстоятельств совершения виновного деяния (действия, бездействия). При этом с учетом положений статей 1.5, 2.1, 24.5 Кодекса обстоятельства, касающиеся наличия в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, состава вменяемого ему правонарушения, входят в предмет доказывания по административному делу, а недоказанность любого из элементов состава правонарушения исключает дальнейшее производство по делу и привлечение к ответственности.

Согласно постановлению о назначении административного наказания по делу № 10\МФ\2019 об административном правонарушении от 17 апреля 2019 года, «ФИО1, являющимся в период совершения административного правонарушения исполняющим обязанности руководителя Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области, совершено административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выразившееся в утверждении плана закупок на 2018 год (версия 4 в ЕИС) и плана графика закупок на 2018 год (версия 10 в ЕИС) с включением закупки № <данные изъяты> (поставка оконных кондиционеров) в сумме 87835, 19 рублей, не соответствующей нормативным затратам, утвержденным Распоряжением № 17-р и при отсутствии обоснования начальной максимальной цены контракта» (далее НМЦК).

Иными словами, административным органом вменяется ФИО1 утверждение плана закупок и плана графика закупок, в которые включена закупка с не надлежаще обоснованной НМЦК. Указанные действия ФИО1 квалифицированы административным органом по части 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем, административная ответственность по части 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наступает за включение в план-график закупок начальной (максимальной) цены контракта, в отношении которой обоснование отсутствует или не соответствует требованиям, установленным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Следовательно, объективная сторона состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выражается в совершении действий, связанных со включением в план-график закупок необоснованной НМЦК, а не с утверждением плана закупок или плана графика закупок (другая стадия формирования плана закупок или плана графика закупок).

Это означает, что состав административного правонарушения, вменяемого ФИО1 административным органом, ни в протоколе, ни в постановлении о назначении административного наказания, не описаны, что нарушает право на защиту лица, привлекаемого к ответственности.

Более того, проверяя законность постановления административного органа, судья районного суда правомерно указал, что при квалификации и юридической оценке действий руководителя Службы по части 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административный орган не учел особенности привлечения должностных к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

В соответствии с частями 1,2, 10, 15 статьи 21 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 18 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, при формировании плана-графика обоснованию подлежит начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта в порядке, установленном статьей 22 указанного Федерального закона.

Порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок для обеспечения федеральных нужд устанавливается Правительством Российской Федерации. Порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд устанавливается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией с учетом требований, установленных Правительством Российской Федерации. Требования к форме планов-графиков и порядок их размещения в единой информационной системе устанавливаются Правительством Российской Федерации (части 4,5,6 статьи 21 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ).

Правила обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2015 года № 555 (далее - Правила № 555).

Как указывалось выше, объективная сторона состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выражается в совершении действий, связанных со включением в план-график закупок необоснованной НМЦК. Следовательно, для квалификации действий лица по части 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо установить, кем в план-график закупок включена необоснованная НМЦК.

Доказательства того, что данные действия произведены исполняющим обязанности руководителя Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области ФИО1 в деле отсутствуют. Административным органом указанный факт не доказан.

Между тем, в силу положений статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении выяснению подлежит не только наличие события административного правонарушения, но и виновность лица в совершении административного правонарушения, в частности, совершение им объективной стороны состава административного правонарушения. Решение вопроса о лице, совершившем противоправное деяние, имеет основополагающее значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела и своевременного привлечения виновного к административной ответственности.

Установление виновности предполагает доказывание не только вины лица, но и его непосредственной причастности к совершению противоправного действия (бездействия), то есть объективной стороны деяния. Следовательно, необходимо доказать, что именно это лицо совершило данное административное правонарушение.

Привлекая исполняющего обязанности руководителя Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области ФИО1 к административной ответственности по части 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административный орган исходил из того, что руководитель Службы осуществляет руководство деятельностью Службы и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу функций, а также учитывал тот факт, что план-график утвержден электронной подписью от имени руководителя Службы.

Вместе с тем, с 6 июня 2017 года в Службе природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области назначен контрактный управляющий, в функции которого в силу положений части 4 статьи 38 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ и должностной инструкции входит: планирование закупок, обоснование НЦМК при формировании плана закупок, разработка плана-графика, внесение изменений в план-график, размещение плана-графика и внесенных в него изменений в ЕИС, организация утверждения плана закупок и плана-графика.

Согласно журналу учета электронных подписей и ключевых документов, скриншотов сайта Единой информационной системы в сфере закупок, ФИО1 не осуществлял действий, связанных с включением в план закупок на 2018 год (версия 4 в ЕИС) и план график закупок на 2018 год (версия 10 в ЕИС) Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области НМЦК по закупке № <данные изъяты>. Это означает, что он не совершал действий, совершение которых образует состав административного правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку совокупность приведенных выше правовых норм указывает на то, что уполномоченные должностные лица заказчика, включившие в план-график закупок НМЦК, в отношении которой обоснование отсутствует или не соответствует требованиям законодательства в сфере контрактной системы, подлежат привлечению к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 7.29.3 Кодекса. ФИО1 таким лицом не являлся.

Кроме того, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрен ряд особенностей привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в сфере закупок для должностных лиц. Так, согласно примечанию к статье 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29 - 7.32, 7.32.5, частями 7, 7.1 статьи 19.5, статьей 19.7.2 Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица.

Любое административное правонарушение, а равно санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Такая позиция соответствует положениям статьи 19 Конституции Российской Федерации о равенстве всех перед законом. Она также выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 13 июля 2010 года №15-П и от 26 ноября 2012 года № 28-П, других постановлениях.

Признаки того, что лицо выполняет соответствующие функции должностного лица, а также конкретное содержание этих функций должны устанавливаться в каждом случае привлечения к административной ответственности (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2013 года № 1031-О, от 25 мая 2017 года № 1031-О и другие).

Положение статьи 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях представляет собой норму-дефиницию, определяющую понятие должностных лиц как субъектов административной ответственности за совершение правонарушения, связанного с неисполнением либо ненадлежащим исполнением должностных обязанностей. При этом, в силу специфики требований Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ статья 2.4 Кодекса Российской Федерации (примечание) прямо определяет, кто является субъектом административной ответственности за нарушение законодательства о закупках и может быть привлечен к административной ответственности в качестве должностного лица. К этим субъектам относятся лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. ФИО1 таким субъектом не является, он не осуществлял функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в Службе природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области.

В соответствии со статьями 1.5, 2.1, 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Правомерно учитывая то, что при указанных обстоятельствах законом предусмотрен специальный субъект административного правонарушения, а в деле отсутствуют доказательства совершения ФИО1 действий, образующих состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд первой инстанции отменил постановление административного органа и прекратил производство по делу.

Иные доводы жалобы по существу сводятся к переоценке установленных судом обстоятельств. Аналогичные доводы являлись предметом проверки предыдущей судебной инстанции, они обоснованно отвергнуты по основаниям, приведенным в соответствующем судебном акте.

На основании изложенного и, руководствуясь статьями 30.1 - 30.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд

РЕШИЛ:

решение Кировского районного суда города Астрахани от 11 июля 2019 года оставить без изменения, жалобу Министерства финансов Астраханской области – без удовлетворения.

Мотивированное решение изготовлено 13 сентября 2019 года.

Судья Астраханского

областного суда О.А. Сорокина