Гражданский кодекс часть 1

Судья Ростовского областного суда Зенько Н.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по протесту первого заместителя прокурора Ростовской области Сысоенкова А.В. на постановление судьи Кировского районного суда г.Ростова-на-Дону от 09 сентября 2016 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, в отношении исполняющего обязанности директора Департамента инвестиций и предпринимательства Ростовской области ФИО1,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением судьи Кировского районного суда г.Ростова-на-Дону от 09 сентября 2016 года прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, в отношении исполняющего обязанности директора Департамента инвестиций и предпринимательства Ростовской области ФИО1 на основании п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием события административного правонарушения.

В протесте, поданном в Ростовский областной суд, первый заместитель прокурора Ростовской области Сысоенков А.В. ставит вопрос об отмене постановления судьи районного суда от 09 сентября 2016 года, выражая несогласие с позицией судьи районного суда о том, что представление прокуратуры области от 12 мая 2016 года адресовано ненадлежащему лицу, факт нарушения ФИО1 требований закона не доказан.

Так, по мнению заявителя, основанием для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении должностного лица послужило умышленное невыполнение ФИО1 требований прокурора, связанных с нарушениями бюджетного законодательства РФ при предоставлении государственной поддержки субъектам инвестиционной деятельности и указанных в представлении прокуратуры области от 12 мая 2016 года. Как указано прокурором, допущенное департаментом нарушение выразилось не в отсутствие финансирования заключенных в 2014 году соглашений, а в объявлении конкурса, рассмотрении, признании подлежащими удовлетворению заявок на предоставление субсидий, подписании с ними соглашений при отсутствии средств областного бюджета, предусмотренных на финансирование мероприятий, связанных с участием Ростовской области в государственно-частном партнерстве. Заявитель полагает, что в указанной части требование прокуратуры адресовано надлежащему лицу, поскольку необеспечение должностными лицами департамента надлежащего взаимодействия с профильными министерствами и министерствами финансов области при исполнении Программы, областного бюджета и кассового плана, в том числе отсутствие в департаменте оперативных сведений о достаточности средств для финансирования программных мероприятий, свидетельствует о ненадлежащей реализации функций департамента, в том числе по участию в разработке и реализации мер по обеспечению эффективности использования средств областного бюджета.

Также в протесте указано, что при оценке возможности устранения департаментом второго нарушения судьей сделан не соответствующий законодательству вывод о том, что и.о.директора департамента ФИО1 на момент рассмотрения представления не являлся должностным лицом, уполномоченным давать оценку доводам представления о необходимости внесения изменений в перечисленные в представлении Постановления Правительства области, поскольку в силу п. 1.13.1 Положения о департаменте данное ведомство в пределах своей компетенции осуществляет разработку и согласование в установленном порядке проектов областных законов, указов и распоряжений Губернатора Ростовской области, постановлений и распоряжений Правительства Ростовской области.

Не соответствующим положениям ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», по мнению заявителя, является и вывод судьи районного суда об отсутствии у департамента полномочий на устранение третьего нарушения, поскольку в соответствии с действующим законодательством обязанность обеспечить возможность получения государственной услуги в электронной форме возложена именно на органы, их предоставляющие.

На указанный протест защитником ФИО1 – Вдовенко П.А. поданы возражения, из содержания которых усматривается согласие ФИО1 с объективной оценкой судьи районного суда необоснованности доводов внесенного в департамент представления.

В судебное заседание заместитель начальника отдела прокуратуры Ростовской области ФИО2, старший прокурор отдела прокуратуры Ростовской области Авдякова ВА. протест поддержали, просили постановление районного суда отменить, дело вернуть на новое рассмотрение в тот же суд.

Защитники ФИО1 – Ляшенко А.А., Вдовенко П.А., действующие на основании доверенности, просили постановление районного суда оставить без изменения, протест прокурора Ростовской области – без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы жалобы, выслушав явившихся в судебное заседание лиц, проверив законность и обоснованность обжалуемого постановления, судья областного суда приходит к следующим выводам.

Согласно ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

В соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 - 5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 - 5.63.1, 6.19, 6.20, 7.24, частью 1 статьи 7.31, статьями 7.35, 12.35, 13.11, 13.14, 13.19.1, 13.27, 13.28, частями 1 - 4.1, 6 и 7 статьи 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), частями 1 и 2 статьи 14.25, статьями 14.35, 14.56, частью 1 статьи 15.10, частью 4 статьи 15.27, статьей 15.33.1, частью 3 статьи 19.4, статьями 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 настоящего Кодекса, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Частью 2 названной статьи предусмотрено, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 настоящего Кодекса.

Из материалов дела усматривается, что поводом для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, в отношении исполняющего обязанности директора Департамента инвестиций и предпринимательства Ростовской области ФИО1 послужило то, что по итогам организованной прокуратурой области во исполнение поручения Генеральной прокуратуры РФ проверки в деятельности Департамента инвестиций и предпринимательства Ростовской области выявлены следующие нарушения.

Вопреки требованиям ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, п. 10 ч. 3 ст. 30 Областного закона Ростовской области от 03 августа 2007 года №743-ЗС «О бюджетном процессе в Ростовской области», ст.ст. 5,6 Областного закона Ростовской области от 22 июля 2010 года №448-ЗС «Об основах государственно-частного партнерства» и принятого в их развитие Положения о порядке проведения конкурса на право заключения соглашений об участии сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционного проекта, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 13 декабря 2012 года №1073, департаментом проведен конкурс и заключены соглашения об участии сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционного проекта (с ОАО «ТАГМЕТ» на сумму 36 017 тыс. руб. и с ООО «Гостиница «ЭРМИТАЖ» на сумму 969 тыс. руб.), которые впоследствии не были профинансированы в установленном порядке.

Также разработанные и внесенные департаментом в Правительство области нормативные правовые акты содержали ряд недостатков, которые явились причиной дифференцированного подхода при принятии решений о предоставлении государственной поддержки, неисполнение ряда предусмотренных Государственной программой Ростовской области «Экономическое развитие и инновационная экономика» мероприятий и создающих риск несоблюдения условий и целевого характера государственной поддержки.

Кроме того, государственные услуги в электронном виде департаментом до настоящего времени не предоставляются, возможность для заявителей представлять документы в электронном виде с использованием портала для получения услуг не обеспечена, что противоречит п. 6 ст. 4, п. 3 ст. 5, п. 2 ч. 1 ст. 6 ФЗ от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Поскольку на момент проведения проверки и вплоть до 22 июня 2016 года исполнение обязанностей директора департамента возложено на ФИО1, прокуратурой области 12 мая 2016 года указанному должностному лицу внесено представление, в котором указано на необходимость принятия конкретных мер по устранению выявленных нарушений, причин и условий, им способствующих. Также в представлении содержалось требование о проведении проверок с рассмотрением вопроса о привлечении виновных должностных лиц департамента к дисциплинарной ответственности.

Вместе с тем, в поступившем в прокуратуру области письме от 07 июня 2016 года №20/1226 и.о.директора департамента ФИО1 отсутствовали сведения о мерах, принятых в целях устранения указанных в представлении прокуратуры области нарушений, их причин и условий, им способствовавших.

При указанных обстоятельствах первый заместитель прокурора Ростовской области Сысоенков А.В. пришел к выводу о наличии в действиях исполняющего обязанности директора Департамента инвестиций и предпринимательства Ростовской области ФИО1 признаков состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ., в связи с чем, материалы административного дела в отношении должностного лица были переданы для рассмотрения в Кировский районный суд.

Прекращая производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, судья районного суда сослался на отсутствие события указанного правонарушения.

Мотивируя свою позицию, судья районного суда, пришел к выводу о том, что нарушений норм законодательства РФ со стороны ФИО1 допущено не было, а потому – у прокуратуры области отсутствовали основания для внесения департаменту представления, и, как следствие, для принятия со стороны последнего конкретных мер по устранению выявленных нарушений, причин и условий, им способствующих.

Однако, с указанными выводами судьи согласиться не предоставляется возможным по следующим основаниям.Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Согласно статье 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности: лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.

Однако в ходе производства по настоящему делу вышеуказанные требования закона судьей районного суда выполнены не были.

Так, анализируя законность требований прокуратуры в части нарушений со стороны департамента бюджетного законодательства, выразившихся в проведении конкурса и заключении соглашений об участии сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционного проекта в отсутствие сведений о наличии средств областного бюджета, предусмотренных на финансирование мероприятий, связанных с участием Ростовской области в государственно-частном партнерстве, судья районного суда указал, что на департамент не может быть возложена ответственность за непредоставление в 2014 году из областного бюджета средств субсидий ПАО «Тагмет» и ООО «Гостиница «Эрмитаж», поскольку департамент инвестиций и предпринимательства Ростовской области не является главным распорядителем бюджетных средств в рассматриваемых правоотношениях.

Конкретизируя данные выводы, судья указал, что применительно к субсидии, право на которую в 2014 году получили ПАО «Тагмет» и ООО «Гостиница «Эрмитаж», главным распорядителем средств областного бюджета, направляемых на ее предоставление организациям, является Министерство промышленности и энергетики Ростовской области.

И именно на данное министерство, по мнению судьи районного суда, должна быть возложена обязанность реализовать основное мероприятие подпрограммы путем выделения средств субсидии ПАО «Тагмет» и ООО «Гостиница «Эрмитаж».

Однако, как усматривается из представления прокуратуры области от 12 мая 2016 года и постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 11 июля 2016 года, допущенное департаментом нарушение выразилось не в отсутствие финансирования заключенных в 2014 году соглашений, а в объявлении конкурса, рассмотрении, признании подлежащими удовлетворению заявок на предоставление субсидий, подписании с ними соглашений при отсутствии средств областного бюджета, предусмотренных на финансирование мероприятий, связанных с участием Ростовской области в государственно-частном партнерстве.

На указанное обстоятельство в протесте ссылается и первый заместитель прокурора области, приводя в качестве правового обоснования ссылки на положения п. 1.1, 1.3 Положения о департаменте, в соответствии с которыми он является органом исполнительной власти области и создан в целях реализации функций по развитию инвестиционной деятельности, осуществлению инвестиционной политики в Ростовской области, должен осуществлять свое деятельность во взаимодействии с иными органами государственной власти.

Более того, к непосредственным полномочиям департамента отнесены: разработка и реализация мер по развитию сфер инвестиционной деятельности, оказание государственной поддержки инвестиционной и инновационной деятельности, участие в разработке и реализации мер по обеспечению эффективного использования средств областного бюджета, направляемую на государственную поддержку, анализ ее эффективности, осуществление мероприятий в целях участия региона в государственно-частных партнерствах.

Согласно положениям № 218, 1073 департаментом реализуются все конкурсные процедуры па право заключения соглашений о предоставлении субсидий, должно быть организовано взаимодействие с главными распорядителями средств областного бюджета, муниципальными образованиями.

При этом в силу п. 3 Положения № 1073 конкурс на представление субсидии проводится только при наличии средств областного бюджета, предусмотренных на финансирование мероприятий, связанных с участием Ростовской области в государственно-частном партнерстве.

Департамент является разработчиком и единственным ответственным исполнителем Программы, регламентирующей виды государственной поддержки инвестиционной деятельности и объем их финансирования. В силу раздела № 7 Программы руководитель департамента несет персональную ответственность за текущее управление реализацией Программы и конечные результаты, рациональное использование выделяемых ил ее выполнение финансовых средств, определяет формы и методы управления реализацией Программы.

Суммируя вышеизложенное, с учетом указанных выше полномочий департамента и условий предоставления государственной поддержки, заслуживают внимания доводы протеста прокуратура области о том, что до проведения конкурса и заключения соглашения с инвестором департамент обязан убедиться в возможности его исполнения.

Необеспеченне же должностными липами департамента надлежащего взаимодействия с профильными министерствами и министерством финансов области при исполнении Программы, областного бюджета и кассового плана, в том числе отсутствие в департаменте оперативных сведений о достаточности средств для финансирования программных мероприятий, свидетельствует о ненадлежащей реализации функций департамента, в том числе по участию в разработке и реализации мер но обеспечению эффективного использования средств областного бюджета.

В приведенной связи, вывод судьи районного суда о незаконности изложенных в представлении от 12 мая 2016 года требований прокуратуры является преждевременным и не основанным на оценке всех имеющих значение обстоятельств в их совокупности.

Проверяя доводы прокуратуры о том, что ФИО1 не приняты меры к внесению изменений в отдельные постановления Правительства Ростовской области, судья районного суда указал, что Областным законом №635-ЗС «О Правительстве Ростовской области» установлено, что Правительство Ростовской области является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти Ростовской области общей компетенции.

При этом, как полагает судья, именно Правительство Ростовской области применительно к данному закону в пределах своих полномочий принимает постановления и распоряжения, а не департамент, как на то ссылается прокуратура области.

Однако, как усматривается из материалов дела, представление внесено прокуратурой области и.о.директора Департамента, поскольку в силу п. 1.13.1 Положения о департаменте данное ведомство в пределах своей компетенции осуществляет разработку и согласование в установленном порядке проектов областных законов, указов и распоряжений Губернатора Ростовской области, постановлений и распоряжений Правительства Ростовской области.

По инициативе департамента вносились изменения неоднократно (19 раз, последний раз – 22 июня 2016 года, т.е. после внесения и рассмотрения представления прокуратуры области).

При этом, как указано в протесте прокурора, во всех случаях департаментом давалась оценка необходимости внесения изменений в разработанные им нормативные правовые акты, осуществлялась их разработка, согласование и направление в Правительство области.

Признавая заявленными к ненадлежащему лицу требования прокуратуры об устранении нарушений законодательства в части не предоставления департаментом государственных услуг в электронном виде, судья районного суда исходил из того, что органом исполнительной власти Ростовской области, ответственным за организацию предоставления государственных услуг в электронном виде определено Министерство информационных технологий и связи Ростовской области.

Между тем, судом не принято во внимание и не исследовано то обстоятельство, что согласно требованиям ФЗ №210 –ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» обязанность обеспечивать возможность получения заявителем государственной услуги в электронной форме возложена именно на органы, их предоставляющие.

Таким образом, судья районного суда, делая вывод об отсутствии в рассматриваемом случае события административного правонарушения, не придал значения всем указанным выше обстоятельствам, не дал им надлежащей правовой оценки, а в основу постановления положил только изложенные в письменном виде доводы ФИО1.

Более того, следует отметить, что фактическим основанием для привлечения лица к административной ответственности является не событие, а состав правонарушения в единстве всех его элементов (статья 2.1 КоАП РФ).

Придя к выводу об отсутствии события правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья районного суда не учел, что объективная сторона правонарушения заключается в умышленном невыполнении требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, что образует именно состав правонарушения.

В рассматриваемом случае, судья пришел к выводу о том, что требования прокурора об устранении нарушений бюджетного законодательства РФ адресовано ненадлежащему лицу, и факт нарушения закона этим лицом не доказан. Однако, прекратил производство по делу в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Вместе с тем, применительно к данной ситуации подлежал разрешению вопрос о наличии либо отсутствии в действиях лица состава инкриминируемого ему административного правонарушения, а не события правонарушения.

Таким образом, с учётом вышеизложенного, следует признать, что судьёй фактические обстоятельства дела должным образом не проверены, не исследованы все имеющие значение для дела доказательства в их совокупности, не дана им оценка, чем нарушен принцип полноты и всесторонности рассмотрения дела, закреплённый в ст. 24.1 КоАП РФ. В связи с чем, постановление суда нельзя признать законным.

В соответствии с ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.

Санкцией статьи 17.7 КоАП РФ для должностных лиц установлена ответственность в виде административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года.

Поскольку годичный срок давности привлечения к административной ответственности за данное правонарушение не истек, дело подлежит возвращению на новое рассмотрение, при котором судье районного суда следует учесть вышеизложенное и постановить по делу законное и обоснованное решение.

Руководствуясь ст.30.7-30.9 КоАП РФ, судья

РЕШИЛ:

Постановление судьи Кировского районного суда г.Ростова-на-Дону от 09 сентября 2016 года отменить. Дело вернуть на новое рассмотрение в тот же суд.

Судья