Гражданский кодекс часть 1

Судья Томского областного суда Еремеев А.В., рассмотрев протест прокурора Ленинского района г. Томска Веснина П.И. на постановление судьи Советского районного суда г. Томска от 28.12.2017, вынесенное в отношении начальника Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее- КоАП РФ),

УСТАНОВИЛ:

03.10.2017 прокурором Ленинского района г. Томска Весниным П.И. вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, в отношении начальника Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска (далее – Департамент) ФИО1

Постановлением судьи Советского районного суда г. Томска от 28.12.2017 производство по настоящему делу прекращено по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст.24.5 КоАП РФ, то есть за отсутствием состава административного правонарушения.

В протесте, поданном в Томский областной суд, прокурор просит постановление суда отменить, а дело об административном правонарушении направить на новое рассмотрение в Советский районный суд г. Томска.

В обоснование протеста прокурор указывает, что, прекращая производство по делу, суд первой инстанции указал, что указанные в представлении прокуратуры района № 666ж2013 от 11.08.2017 нарушения должны быть устранены путем отмены выданного разрешения на строительство, как выданного на основании недействующего, отмененного градостроительного плана земельного участка. Вместе с тем, вопреки выводам суда первой инстанции, представление прокурора №666ж2013 от 11.08.2017 не содержит указаний Департаменту архитектуры и градостроительства администрации города Томска на какой-либо способ устранения выявленных нарушений градостроительного законодательства. В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» форма акта прокурорского реагирования не предусматривает каким образом будут устранены допущенные нарушения, поскольку представляет собой сведения о выявленных в ходе надзорной деятельности нарушениях и указания на то, какие нормы закона нарушены, с требованием их устранить. Каким образом данные нарушения будут устранены: форма, механизм устранения или последовательность действий, входит в исключительную компетенцию того органа, в чей адрес внесено представление. Анализируя решение Советского районного суда г. Томска от 27.04.2017 по административному иску к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации города Томска, суд первой инстанции пришел к выводу, что издание постановления от 02.12.2016 № 1284-3 «Об отмене приказа Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска № 631 от 31.07.2014» послужило фактическим устранением ошибки при утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: <...>, регистрационный номер RU70321000-0000000000002872, подтвердив основания внесенного представления прокуратуры района № 666ж2013 от 11.08.2017. Так, согласно вышеуказанному представлению прокуратуры района пунктом 10 Положения о порядке подготовки, утверждения, выдачи и отмены градостроительных планов земельных участков, утвержденного постановлением администрации г. Томска от 12.09.2014 №905 (действовавшим на дату издания постановления от 02.12.2016 № 1284-з), предусмотрено, что ошибка, допущенная в содержании градостроительного плана земельного участка при его подготовке и утверждении, устраняется путем отмены утвержденного градостроительного плана земельного участка и подготовки и утверждения нового градостроительного плана. В Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ) отсутствует как норма, предусматривающая отмену градостроительного плана земельного участка (далее - ГПЗУ), так и норма, запрещающая такую отмену. При этом в силу положений ст. 1, 3, 8 ГрК РФ орган местного самоуправления городского округа, осуществляя градостроительную деятельность, имея полномочия по утверждению документации по планировке территории, вправе принимать муниципальные правовые акты, в том числе по вопросам, связанным с разработкой и утверждением документации по планировке территории, к которой относится и ГПЗУ. В целях правового регулирования оснований и порядка отмены ГПЗУ администрацией города Томска издано постановление от 12.09.2014 № 905 «О порядке подготовки, утверждения, выдачи и отмены градостроительных планов земельных участков», которое соответствует ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом возможность отмены ГПЗУ, несмотря на отсутствие прямой нормы в ГрК РФ, подтверждается и судебной практикой. Отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права. Постановление от 02.12.2016 № 1284-3 противоречит действующему законодательству, поскольку первоначальный приказ Департамента об утверждении ГПЗУ, отмененный приказом Департамента от 31.07.2014 № 631 «Об отмене приказа № 655 от 07.09.2012 «Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: <...>», регистрационный номер RU70321000-0000000000002872, принят с нарушением положений ГрК РФ. Кроме этого, исходя из текста вышеназванного постановления № 1284-3 администрации города Томска, данный муниципальный правовой акт содержит лишь указание на Положение о порядке подготовки, утверждения, выдачи и отмены градостроительных планов земельных участков, утвержденные постановлением администрации г. Томска от 12.09.2014 № 905, в отсутствие конкретной ссылки на пункт данного Положения либо иной правовой нормы, обосновывающей законность данного решения. Таким образом, процедура внесения изменений в ранее выданный градостроительный план земельного участка предусматривает отмену действующего и утверждение нового документа с отражением информации и регламентов, которые распространяются на земельный участок, на период обращения о выдаче градостроительного плана земельного участка. Вместе с тем судом первой инстанции оценка вышеуказанных доводов при рассмотрении данного административного дела в решении не дана, как и не оценены иные способы устранения допущенных нарушений градостроительного законодательства, входящие в компетенцию ФИО1 как начальника Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска. Приведя в обоснование своих выводов решение Советского районного суда г. Томска от 27.04.2017, суд первой инстанции не принял во внимание, что данным решением проверен лишь установленный действующим законодательством в соответствии с ч. 7 ст. 51 ГрК РФ порядок предоставления АО «ТРЦ» документов в Департамент архитектуры и градостроительства города Томска, необходимых для получения разрешения на строительство объекта по адресу <...>, и не содержит заключения о законности данного разрешения, в силу чего не обладает преюдициальной силой. Кроме того, ссылаясь на должностную инструкцию начальника Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска, а также Регламент предоставления муниципальной услуги, утвержденный постановлением администрации города Томска от 19.06.2012 № 670, суд первой инстанции пришел к необоснованному выводу о внесении представления прокуратуры района № 666ж2013 от 11.08.2017 неуполномоченному должностному лицу, поскольку выдача разрешений на строительство осуществляется председателем комитета строительного контроля Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска (далее - председатель Комитета). Вместе с тем согласно п. 1.2 Должностной инструкции председатель Комитета подчиняется непосредственно начальнику Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска ФИО1, которая в соответствии должностной инструкцией осуществляет руководство деятельностью Департамента на основе единоначалия; обеспечивает в рамках компетенции департамента, в том числе, решение вопросов о выдаче разрешений на строительство (пп. 2.1, 2.4 должностной инструкции начальника Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска). Кроме этого, в рамках рассмотрения настоящего дела внесенное прокурором района представление № 666ж2013 от 11.08.207 на предмет законности и обоснованности фактически не проверено. Данное обстоятельство имеет существенное значение для разрешения дела по существу, от его установления зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии в деянии лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, состава вмененного административного правонарушения. На основании изложенного, учитывая, что сроки давности привлечения к административной ответственности согласно ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ по настоящему делу не истекли, на основании п. 4. ч.1 ст. 30.7 КоАП РФ прокурор просит отменить постановление суда и направить дело на новое рассмотрение в районный суд.

Прокурор Ярцева Е.Г. в судебном заседании доводы протеста поддержала по основаниям, изложенным в нем.

Защитники Щеглов Д.В., Грель Я.В. и Маргарян С.Е. возражали против доводов протеста, просили оставить его без удовлетворения, а постановление суда - без изменения.

ФИО1 в суд не явилась, будучи надлежащим образом уведомленной о дате, времени и месте рассмотрения протеста, об отложении судебного разбирательства не ходатайствовала. В связи с чем суд счел возможным рассмотреть дело без ее участия.

Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы протеста, выслушав мнение прокурора и пояснения защитников, прихожу к следующим выводам.

В соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ административным правонарушением признается умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

В силу п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 года N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О прокуратуре РФ») прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор, в том числе за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами.

Согласно ч. 1, 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей органов и организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Прокурор или его заместители в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре РФ» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре РФ» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Из материалов дела следует, что прокуратурой Ленинского района г. Томска проведена проверка доводов обращения П. о нарушении Департаментом архитектуры и градостроительства администрации горда Томска градостроительного законодательства при выдаче разрешения на строительство торгового центра по пр.Ленина, 145 в г. Томске.

По результатам указанной проверки прокурором Ленинского района г. Томска Весниным П.И. 04.08.2017 было вынесено представление в адрес начальника Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска ФИО1 за № 666ж-2013.

Указанное представление получено адресатом 11.08.2017. Из представления прокурора следует, что требование прокурора о принятии мер к устранению нарушений закона, адресованное начальнику Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска ФИО1, основывается на констатации прокурором факта незаконности выдачи 22.12.2016 Департаментом разрешения на строительство торгово-развлекательного центра на территории земельного участка, расположенного по адресу: <...> (кадастровый номер 70:21:0100057:2353), АО «ТРЦ» на основании отмененного градостроительного плана земельного участка, регистрационный номер RU703210000000000000002872.

В представлении прокурор указал на то, что указанный градостроительный план земельного участка был утвержден приказом Департамента № 665 от 07.09.2012. В последующем Департамент 31.07.2014 вынес приказ № 631, которым был отменен приказ №665 от 07.09.2012, так как градостроительный план был подготовлен и утвержден в отношении земельного участка, который отдельным объектом не являлся, не был сформирован в установленном законом порядке и включал в себя несколько земельных участков.

После формирования единого земельного участка Департамент не подготовил и не утвердил новый ГПЗУ. По мнению прокурора, издание постановления администрацией города Томска № 1284-з от 02.12.2016, которым отменен приказ Департамента № 631 от 31.07.2014, не повлекло за собой утверждение подготовленного в отношении нескольких земельных участков градостроительного плана с номером RU703210000000000000002872.

В обоснование незаконности выдачи Департаментом разрешения на строительство прокурор ссылается на положения ч. 5 ст. 53 Устава г. Томска, принятого решением Думы г. Томска от 04.05.2010 (в ред. от 06.12.2016), и п. 10 Положения о порядке подготовки, утверждения, выдачи и отмены градостроительных планов земельных участков, утвержденного постановлением администрации г. Томска от 12.09.2014 № 905 (в ред. от 28.08.2015).

По мнению прокурора, выявленные им нарушения требований действующего законодательства противоречат установленным ст. 2 ГрК РФ принципам осуществления градостроительной деятельности и ущемляют права граждан на благоприятное проживание, а также создают угрозу причинения вреда жизни и здоровью третьих лиц.

В установленный срок, то есть до 12.09.2017, требование прокурора Ленинского района г. Томска, указанные в представлении № 666ж-2013 от 04.08.2017, начальником Департамента ФИО1 выполнено не было. В своем ответе ФИО1 от 11.08.2017 прокурору указала на то, что действия Департамента по выдаче 22.12.2016 АО «ТРЦ» разрешения на строительство торгово-развлекательного центра по адресу: <...>, являются законными, считает требования прокурора, изложенные в представления, необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

В обоснование своей позиции, изложенной в представлении, прокурор ссылается на положения ч. 5 ст. 53 Устава г. Томска, действовавшей на момент издания постановления № 1284-з от 02.12.2016, согласно которому отмена муниципального правового акта, содержащего норму об отмене (признании утратившим силу) другого муниципального правового акта, не влечет возобновление действия муниципального правового акта, указанного в такой норме.

Из п. 10 Положения о порядке подготовки, утверждения, выдачи и отмены градостроительных планов земельных участков, утвержденного постановлением администрации г. Томска от 12.09.2014 № 905, в редакции, действовавшей на момент издания постановления № 1284-з от 02.12.2016, следовало, что утвержденные градостроительные планы земельных участков не подлежат изменению. Ошибка, допущенная в содержании градостроительного плана земельного участка при его подготовке и утверждении, устраняется путем отмены утвержденного градостроительного плана земельного участка и подготовки и утверждения нового градостроительного плана того же земельного участка.

Судья районного суда пришел к выводу о том, что нарушение законодательства, о котором указал в представлении прокурор, может быть устранено путем отмены выданного разрешения на строительство, как выданного на основании недействующего, отмененного ГПЗУ. К такому выводу судья районного суда пришел, анализируя содержание представления прокурора.

Прекращая производство по делу, судья районного суда пришел к выводу о том, что требований прокурора, изложенные в представлении, основаны на неверном толковании норм права и требование прокурора о принятии мер к устранению нарушений закона, связанного с выдачей 22.12.2016 АО «ТРЦ» разрешения на строительство торгово-развлекательного центра по адресу: <...>, являются необоснованным и не подлежащим выполнению. Соответственно, в действиях начальника Департамента архитектуры и градостроительства администрации горда Томска ФИО1 отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.

Суд второй инстанции считает данный вывод судьи районного суда верным и обоснованным, при этом исходит из следующего.

Так, ГПЗУ по адресу: <...>, регистрационный номер RU70321000-0000000000002872, был утвержден приказом Департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Томска № 655 от 07.09.2012. В последующем на основании представления прокуратуры г. Томска от 21.07.2014 данный градостроительный план земельного участка был отменен в связи с тем, что земельный участок площадью 13487 кв.м отдельным объектом не являлся, поскольку он не был сформирован в установленном законодательством порядке и включал в себя несколько земельных участков.

В последующем решением собственников земельных участков от 12.10.2016 двенадцать земельных участков были объединены в один земельный участок, было согласовано распределение долей в праве общей долевой собственности на образованный земельный участок. При этом площадь и границы образованного земельного участка, расположенного по адресу: <...>, с кадастровым номером 70:21:0100057:2353 совпадают с общей площадью и внешними границами земельных участков, вошедших в состав вновь сформированного земельного участка.

В результате объединения земельных участков и образования единого земельного участка основания для отмены приказа Департамента № 655 от 07.09.2012 об утверждении ГПЗУ по адресу: <...>, регистрационный номер RU70321000-0000000000002872 были устранены.

После объединения 12 отдельных земельных участков площадь земельного участка по адресу: <...>, составила 13 487 кв.м, что соответствует площади земельного участка в 1,35 га, на который был подготовлен градостроительный план RU70321000-0000000000002872.

Постановлением администрации города Томска от 02.02.2016 № 1284-з был отменен приказ Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска № 631 от 31.07.2014 «Об отмене приказа № 655 от 07.09.2012 об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: <...>», регистрационный номер RU70321000-0000000000002872.

Основанием для вынесения указанного постановления и отмены приказа Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска № 631 от 31.07.2014 явилось устранение допущенной ранее ошибки при подготовке ГПЗУ. Постановление было вынесено с учетом кадастрового паспорта земельного участка по указанному адресу (кадастровый номер 70:21:0100057:2353).

В материалах дела отсутствуют сведения о том, что на момент выдачи разрешения на строительство, то есть 22.12.2016, постановление администрации города Томска от 02.02.2016 № 1284-з было отменено или было признано недействительным.

В связи с чем ссылка в протесте на п. 10 Положения о порядке подготовки, утверждения, выдачи и отмены градостроительных планов земельных участков, утвержденного постановлением администрации г. Томска от 12.09.2014 № 905, и ч. 5 ст. 53 Устава г. Томска, действовавших на момент издания постановления № 1284-з от 02.12.2016, является несостоятельной.

Проверка постановления администрации города Томска от 02.02.2016 № 1284-з на соответствие закону или иному нормативно правовому акту в компетенцию суда при рассмотрении настоящего дела не входит.

Положения п. 2 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ (в редакции Федерального закона от 03.07.2016 № 373-ФЗ), предусматривающие, что ГПЗУ должен быть выдан не ранее, чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, в данном случае применению не подлежат, поскольку распространяются на правоотношения, возникшие с 01.01.2017.

Из материалов дела не следует, что при выдаче указанного разрешения на строительство были нарушены положения ст. 51 ГрК РФ регламентирующей процедуру выдачи разрешения на строительство, в том числе относительно ГПЗУ.

Ни в представлении прокурора, ни в протесте не приведены конкретные нормы ГрК РФ, которые были нарушены при выдаче разрешения на строительство. В представлении прокурор сослался лишь на положения ст. 2 ГрК РФ, закрепляющие основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, указав на то, что выявленные им нарушения требований действующего законодательства ущемляют права граждан на благоприятное проживание, а также создают угрозу причинения вреда жизни и здоровью третьих лиц. При этом прокурор не указал, чем были ущемлены права граждан на благоприятное проживание, как не указал, в чем заключается угроза причинения вреда жизни и здоровью третьих лиц.

Судья районного суда в постановлении правильно указал на то, что в определении о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором необоснованно указано на то обстоятельство, что начальником Департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Томска ФИО1 не исполнено представление в части нарушения норм в области охраны объектов культурного наследия, так как в представлении об устранении нарушений законодательства не указывалось о выявлении нарушений в указанной области.

На основании вышеизложенного суд второй инстанции полагает, что в бездействие начальника Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска ФИО1, связанное с невыполнением требований прокурора Ленинского района города Томска, не образует состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.

В связи с чем судья районного суда обоснованно прекратил производство по делу в отношении ФИО1 по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ.

Вопреки доводам протеста каких-либо существенных процессуальных нарушений требований КоАП РФ при производстве по делу, влекущих за собой отмену постановления суда, допущено не было.

При таких обстоятельствах оснований для отмены или изменения судебного постановления не усматривается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.7 и 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

РЕШИЛ:

постановление судьи Советского районного суда г. Томска от 28.12.2017 о прекращении производства по делу в отношении начальника Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска ФИО1 за отсутствием в ее действиях состава административного правонарушения, предусмотренного ст.17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, оставить без изменения, протест прокурора Ленинского района г. Томска Веснина П.И. - без удовлетворения.

Судья А.В. Еремеев