Гражданский кодекс часть 1

Судья Костромского областного суда Воронцова Г.В., рассмотрев жалобу начальника управления образования Костромского муниципального района Костромской области ФИО1 на постановление судьи Ленинского районного суда г. Костромы от 25 декабря 2017 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении её,

УСТАНОВИЛ:

30 августа 2017 года председатель контрольно-счетной группы Костромского муниципального района Костромской области (далее – КСГ) ФИО2, действуя во исполнение п. 2.2 Плана работы КСГ на 2017 год, уведомил руководителя управления образования администрации Костромского муниципального района Костромской области (далее – Управление, управление образования) ФИО1 о проведении в Управлении контрольного мероприятия «Аудит в сфере закупок за 2016-2017 годы» и необходимости представления в распоряжение КСГ документов согласно приложенному к уведомлению перечню.

14 сентября 2017 года запрашиваемая информация была представлена в адрес КСГ, но не в полном объеме, в частности, отсутствовали обоснования предмета закупки за 2016 год и обоснования цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) за 2016-2017 годы, связи с чем 3 октября 2017 года начальнику управления образования ФИО1 направлено требование о представлении в КСГ расшифровки показателей планов-графиков за 2016-2017 годы по строкам: «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» и «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей», с указанием наименования поставщика, даты и номера договора, даты закупки, объекта закупки, количества (объема) закупаемых товаров, суммы закупки, планируемого срока поставки (выполнения работ), планируемого срока начала и окончания исполнения контракта (отдельных этапов контракта), способа определения поставщика.

В ответе от 5 октября 2017 года ФИО1, сославшись на положения ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», указала на отсутствие истребуемой расшифровки показателей планов-графиков за 2016-2017 годы как законодательно не предусмотренной.

23 октября 2017 года председателем КСГ ФИО2 в адрес управления образования администрации Костромского муниципального района Костромской области направлено предписание об исполнении требования контрольно-счетной группы от 3 октября 2017 года № 57 и принятии мер в отношении должностных лиц, не исполняющих законные требования контрольно-счетной группы. Информацию о выполнении предписания предложено представить до 26 октября 2017 года.

Однако в установленный срок необходимая информация в КСГ не представлена, предписание не исполнено.

Частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания органа муниципального финансового контроля предусмотрена административная ответственность.

20 ноября 2017 года в отношении ФИО1 составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ.

Постановлением судьи Ленинского районного суда г. Костромы от 25 декабря 2017 года начальник управления образования Костромского муниципального района Костромской области ФИО1 признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ, и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Данное постановление обжаловано ФИО1 в Костромской областной суд.

В жалобе ФИО1 оспаривает принятое судьей районного суда решение, выражает несогласие с выводом о законности направленного в адрес управления образования предписания; указывает, что запрашиваемая информация отсутствовала в Управлении в силу законодательно установленных норм, о чем было сообщено контрольно-счетной группе в письме от 5 октября 2017 года, и что отсутствие данной информации не могло являться препятствием для проведения аудита, так как необходимые сведения содержались в ранее представленных документах, в частности, расшифровка показателей планов-графиков представлена в КСГ в рамках исполнения п. 18 запроса от 30 августа 2017 года в виде реестра закупок.

Также указывает, что согласно ст. 98 Федерального закона № 44-ФЗ контрольно-счетный орган в рамках проведения аудита не обладает полномочиями по выдаче обязательных для исполнения предписаний, в предписании контрольно-счетной группы Костромского муниципального района конкретных нарушений законодательства, влекущих необходимость принятия безотлагательных мер, не отражено, оно вынесено до начала аудита в сфере закупок, на этапе запроса документов, и фактов нарушения законодательства на этом этапе еще не могло быть выявлено.

Считает, что, вынося предписание, контрольно-счетная группа Костромского муниципального района вышла за рамки полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, и норм, утвержденных методическими рекомендациями по проведению аудита в сфере закупок.

Просит постановление судьи признать незаконным и отменить.

В судебном заседании ФИО1 и её защитник Киселев И.К., действующий по доверенности, доводы жалобы поддержали в полном объеме.

Участвующий в рассмотрении жалобы председатель контрольно-счетной группы Костромского муниципального района Костромской области ФИО2 против удовлетворения жалобы возражал; считает решение судьи районного суда законным и обоснованным.

Изучение материалов дела, доводов жалобы и дополнительно представленных документов позволяет прийти к следующим выводам.

В силу ч. 2 ст. 265 БК РФ контрольно-счетная группа Костромского муниципального района Костромской области как контрольно-счетный орган муниципального образования правомочна осуществлять внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений.

Согласно ч. 1 ст. 268 БК РФ к полномочиям органов внешнего муниципального финансового контроля по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля относятся: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Статьей 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон, Закон № 44-ФЗ) определен перечень субъектов контроля, порядок проведения плановых и внеплановых проверок в отношении субъектов контроля, а также порядок принятия решений по результатам проведения контроля в сфере закупок.

В соответствии со ст. 98 Закона № 44-ФЗ контрольно-счетные органы муниципальных образований вправе осуществлять аудит в сфере закупок, при этом они осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 указанного Закона, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам, обобщают результаты, в том числе устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготавливают предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах.

Кроме того, на основании ч. 12 ст. 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля), проводится в целях оценки обоснованности планирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок. Оценке подлежат выполнение условий контрактов по срокам, объему, цене контрактов, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ, услуг, а также порядок ценообразования и эффективность системы управления контрактами.

Согласно положениям ст. 14 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ) должностные лица контрольно-счетных органов при осуществлении возложенных на них должностных полномочий имеют право в пределах своей компетенции: направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций; требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке; составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных мероприятий; знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с документами, содержащими государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну; знакомиться с информацией, касающейся финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций и хранящейся в электронной форме в базах данных проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с информацией, содержащей государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну; знакомиться с технической документацией к электронным базам данных; составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с требованиями ст. 15 Федерального закона № 6-ФЗ органы государственной власти и государственные органы субъектов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации, в отношении которых контрольно-счетные органы вправе осуществлять внешний государственный и муниципальный финансовый контроль, их должностные лица, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения в установленные законами субъектов Российской Федерации сроки обязаны представлять в контрольно-счетные органы по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Частью 4 ст. 9 Федерального закона № 6-ФЗ установлено, что внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования.

В силу ст. 13 Федерального закона № 6-ФЗ требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов муниципальных образований, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, являются обязательными для исполнения органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний муниципальный финансовый контроль.

Неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.

Таким образом, вопреки доводам жалобы, в соответствии с действующим законодательством контрольно-счетная группа Костромского муниципального района Костромской области как контрольно-счетный орган муниципального образования при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля в сфере закупок в отношении муниципального органа – управления образования администрации Костромского муниципального района Костромской области правомочна была осуществлять аудит в сфере закупок, требовать представления начальником управления образования документов и материалов для проведении контрольных мероприятий, а в случае воспрепятствования проведению контрольных мероприятий, в том числе путем неисполнения требований и запросов, направить в адрес Управления предписание.

Что касается доводов о неправомерности требований КСГ о предоставлении расшифровки показателей планов-графиков за 2016-2017 годы, то в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков (ч. 1 ст. 16); в планы закупок среди прочего включается обоснование закупки в соответствии со ст. 18 Закона (ч. 2 ст. 17); при формировании плана закупок обоснованию подлежат объект и (или) объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, определенной с учетом положений ст. 13 Закона, и установленных в соответствии со ст. 19 Закона требований к закупаемым заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цены товара, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (ч. 2 ст. 18).

Обоснование закупки заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок (ч. 1 ст. 18).

Согласно ч. 3 ст. 18 Федерального закона № 44-ФЗ при формировании плана-графика обоснованию подлежат:

1) начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта в порядке, установленном статьей 22 Закона;

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с главой 3 Закона, в том числе дополнительные требования к участникам закупки.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона № 44-ФЗ планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок (ч. 1).

Планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок (ч. 2).

В план-график в отношении каждой закупки включается, в том числе, следующая информация: наименование и описание объекта закупки с указанием характеристик такого объекта с учетом положений статьи 33 Закона, количество поставляемого товара, объем выполняемой работы, оказываемой услуги, планируемые сроки, периодичность поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), обоснование закупки в соответствии со статьей 18 Закона, размер аванса (если предусмотрена выплата аванса), этапы оплаты (если исполнение контракта и его оплата предусмотрены поэтапно); дополнительные требования к участникам закупки (при наличии таких требований) и обоснование таких требований; способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и обоснование выбора этого способа; дата начала закупки (ч. 3).

Заказчики осуществляют закупки в соответствии с информацией, включенной в планы-графики; закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены (ч. 11).

Порядок обоснования закупки предусмотрен Правилами обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 июня 2015 года № 555, этим же постановлением установлена форма такого обоснования.

Согласно Требованиям к формированию, утверждению и ведению плана-графика закупок товаров, работ и услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 июня 2015 года № 554, в план-график закупок включается перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется, в том числе, путем закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика); кроме того, план-график закупок должен содержать приложения, содержащие обоснования в отношении каждого объекта закупки, подготовленные в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 7 статьи 18 Федерального закона № 44-ФЗ.

При таких обстоятельствах нельзя не согласиться с выводом судьи районного суда о том, что сведения, истребованные контрольно-счетной группой в управлении образования администрации Костромского муниципального района в запросе от 3 октября 2017 года, должны были содержаться в планах-графиках закупок товаров, работ и услуг за 2016-2017 годы и приложениях к ним.

Наличие у управления образования запрашиваемой информации предусмотрено Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Неисполнение запроса о предоставлении этой информации создало препятствия в проведении контрольно-счетным органом контрольных мероприятий в отношении управления образования и на основании ч. 4 ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ послужило основанием для внесения предписания в адрес Управления.

В свою очередь неисполнение законного предписания органа муниципального финансового контроля влечет за собой привлечение должностного лица проверяемого органа, а в данном случае начальника управления образования администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО1, к административной ответственности, предусмотренной ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ.

С учетом установленных по делу обстоятельств судья районного суда обоснованно пришел к выводу о доказанности вины ФИО1 в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ

Объективных обстоятельств, препятствовавших ФИО1 обеспечить исполнение требования контрольно-счетной группы Костромского муниципального района от 3 октября 2017 года и предписания от 23 октября 2017 года о предоставлении расшифровки планов-графиков, не установлено.

К тому же 11 декабря 2017 года расшифровка показателей планов-графиков закупок за 2016-2017 годы была направлена управлением образования в адрес контрольно-счетной группы.

В судебном заседании председатель контрольно-счетной группы ФИО2 пояснил, что за какими-либо разъяснениями по форме исполнения требования от 3 октября 2017 года и предписания от 23 октября 2017 года управление образования не обращалось; представленная управлением 11 декабря 2017 года расшифровка удовлетворяет предъявляемым КСГ требованиям.

Нарушений процессуальных требований, влекущих безусловную отмену постановления судьи районного суда, в ходе производства по делу не допущено; порядок и срок давности привлечения ФИО1 к административной ответственности соблюдены; административное наказание назначено с учетом положений ст. 4.1 КоАП РФ.

Оснований для отмены или изменения судебного решения не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 30.7 КоАП РФ,

РЕШИЛ:

Постановление судьи Ленинского районного суда г. Костромы от 25 декабря 2017 года в отношении начальника управления образования администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО1 оставить без изменения, жалобу последней – без удовлетворения.

Судья Г.В. Воронцова