Гражданский кодекс часть 1

Войнова О.П., <дата> рождения, уроженца , работающего главой администрации ГО « », проживающего по адресу: , ранее не привлекавшегося к административной ответственности за совершение однородных правонарушений,

на решение судьи Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 23 августа 2013 г., вынесенное по делу об административном правонарушении,

у с т а н о в и л:

постановлением заместителя руководителя – начальника отдела Управления ФАС по Республике Марий Эл от <дата> главе администрации ГО « » Войнову О.П. назначено административное наказание в виде штрафа в размере 15000 руб. за совершение правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления).

Защитник Войнова О.П. – Перминова Е.В. подала в суд жалобу на данное постановление, указывая, что в постановлении не раскрыто, какие требования закона о защите конкуренции нарушены Войновым О.П., его вина в совершении правонарушения не установлена и материалами дела не подтверждается. Должностным лицом не учтено, что администрацией города разработан и реализован комплекс мероприятий по управлению отношениями в сфере похоронного дела.

Решением судьи Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от <дата> жалоба Перминовой Е.В. в интересах Войнова О.П. оставлена без удовлетворения, постановление заместителя руководителя – начальника отдела Управления ФАС по Республике Марий Эл от <дата> без изменения.

Защитник Войнова О.П. – Гусев А.М., действующий на основании доверенности от <дата> № ..., подал в Верховный Суд Республики Марий Эл жалобу на данное решение, в которой просил решение отменить ввиду недоказанности установленных судом обстоятельств, неправильного применения норм права. Как отмечается в жалобе, в протоколе об административном правонарушении не указано, какие именно требования Закона о защите конкуренции были нарушены Войновым О.П., из материалов дела усматривается отсутствие события и состава административного правонарушения. По утверждению заявителя, вывод должностного лица о нарушении администрацией города требований Закона о защите конкуренции не соответствует материалам дела, напротив, администрацией разработан и реализован комплекс мероприятий по управлению отношениями в сфере похоронного дела. Судьей не было учтено, что администрация города не могла наделить полномочиями по управлению кладбищами МП «...», поскольку такими полномочиями сама не обладала. В жалобе также указывается на ошибочность вывода должностного лица о наличии у администрации города обязанности принять регламент по оказанию муниципальной услуги по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

В соответствии с ч.3 ст.30.6 КоАП РФ дело по жалобе проверяется в полном объеме, судья вышестоящего суда не связан доводами жалобы.

Изучив доводы жалобы, заслушав объяснения защитника Войнова О.П. – Гусева А.М., поддержавшего жалобу и пояснившего, что основания для привлечения Войнова О.П. к административной ответственности отсутствовали, нет события и состава правонарушения, доверенность на имя директора МП была выдана в соответствии с требованиями гражданского законодательства, администрацией города не были совершены действия по ограничению конкуренции; объяснения представителя Управления ФАС по Республике Марий Эл Муравьевой Е.А., просившей оставить решение суда в силе, исследовав материалы административного производства, прихожу к следующим выводам.

В соответствии со ст.24.1 КоАП РФ к задачам производства по делам об административных правонарушениях отнесены всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Согласно ч.1 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу ч.3 ст.15 названного Федерального закона запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

В соответствии с ч.1 ст.14.9 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, за действия (бездействие), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности в виде штрафа в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч руб.

Всесторонне проверив доводы заявителя, судья суда первой инстанции пришла к обоснованному выводу о том, что Войновым О.П., как главой администрации ГО « », не выполнены требования ч.ч.1, 3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции». Нарушения закона установлены должностным лицом, нашли подтверждение в суде первой инстанции и выразились в следующем.

Пунктами 22, 23 ст.16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесены: организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения; формирование и содержание муниципального архива.

В соответствии со ст.3 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

Пунктами 1 и 4 ст.18 названного Федерального закона установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Частью 2 ст.25 названного Федерального закона предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу ст.29 названного Федерального закона на специализированные службы по вопросам похоронного дела возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Как следует из материалов дела, в целях осуществления указанных полномочий решением Комитета по управлению имуществом от <дата> учреждено муниципальное предприятие «...» (МП «Трест БПРХ»), которое является коммерческой организацией, наделено имуществом на праве хозяйственного ведения.

Согласно п.п.2.1, 2.2 Устава данное предприятие создано в целях надежного и качественного обеспечения потребителей, жителей муниципального образования « », в том числе по организации похоронного дела, содержанию городских кладбищ. Для достижения указанных целей Предприятие осуществляет организацию похорон и предоставление связанных с ними услуг (захоронение и кремация трудов людей и животных и связанную с этим деятельность: подготовку к захоронению или кремации, бальзамирование и услуги, предоставляемые похоронными бюро, предоставление услуг, связанных с захоронением или кремацией; сдача в аренду оборудованных ритуальных залов, сдача в аренду или продажу мест для захоронения и т.п.).

Доверенностями от <дата> № ..., от <дата> № ... администрация ГО « » в лице мэра Войнова О.П. уполномочила Овчаренко А.С. представлять администрацию ГО « » по вопросам согласования (предоставления) мест для погребения тела (останков) или праха умершего на городских общественных кладбищах.

Должность директора МП «Трест БПРХ» занимает Овчаренко А.С. (распоряжение мэра от <дата> № ...).

С учетом положений ст.ст.3, 4, 15 Федерального закона «О защите конкуренции» суд пришел к обоснованному выводу о том, что органы местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий по организации оказания ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, в т.ч. путем создания специализированных организаций, не вправе допускать ограничение конкуренции, свободы доступа на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов, совмещать функции хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления.

Между тем, как следует из материалов дела и подробно изложено в обжалуемом решении, обладание директором МП «Трест БПРХ» доверенностью, выданной мэром города «Йошкар-Ола», невыполнение главой администрации ГО « » полномочий по контролю за деятельностью муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с п.53 Устава ГО « » повлекло ненадлежащее осуществление функций органа местного самоуправления в части организации ритуальных услуг и привело к нарушению конкуренции на данном рынке по отношению к иным хозяйствующим субъектам (ЗАО «...», ООО «...», ООО «...», ООО «...»). Директор МП «Трест БПРХ» Овчаренко А.С. на основании выданной ему доверенности исполнял функции специализированной службы по ведению, учету документации по захоронению, согласованию мест захоронения с клиентами, регистрация захоронений, оформления удостоверений на захоронения, ведению и хранению книг регистрации захоронений на кладбищах «...», «...», «...».

При таких обстоятельствах судом сделан правильный вывод о том, что МП «Трест БПРХ» был наделен контрольно-распорядительными функциями органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, ведению и учету мест захоронения, ведению и хранению книг регистрации захоронений, что повлекло за собой совмещение в полномочиях предприятия функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта и является нарушением положений ч.ч.1, 3 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Указанные действия (бездействие) главы администрации ГО « » Войнова О.П. правильно квалифицированы должностным лицом как нарушение законодательства о защите конкуренции, с чем согласилась судья суда первой инстанции.

В решении сделан обоснованный вывод о противоправности бездействия главы администрации ГО « » в части неосуществления функций органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения в период с 2011 г., действий по выдаче доверенности от <дата> № ... Овчаренко А.С. на выполнение полномочий органа местного самоуправления, что повлекло ограничение конкуренции на рынке оказания погребальных услуг (рытье могил, опускание гроба в могилу, засыпка могил) на территории общественных кладбищ .

Указанный вывод согласуется с выводами, изложенными в решении Арбитражного суда Республики Марий Эл от <дата> по делу № ... по заявлению администрации ГО « » о признании недействительными решения от <дата> о нарушении антимонопольного законодательства, предписания от <дата> Арбитражный суд пришел к выводу о том, что бездействие администрации ГО « » по неосуществлению функций органа местного самоуправления в части организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения и действия администрации по наделению МП «Трест БПРХ» полномочиями по вопросам предоставления мест для погребения тела (останков) или праха умершего на городских общественных кладбищах путем выдачи директору предприятия доверенности от <дата> <номер> имеют своим результатом ограничение конкуренции на рынке оказания услуг по захоронению на территории .

Кроме того, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от <дата> по делу № ... по заявлению МП «Трест БПРХ» о признании недействительным решения Управления ФАС по Республике Марий Эл от <дата> и предписания от <дата> установлено, что МП «Трест БПРХ» было незаконно наделено администрацией ГО « » полномочиями органа местного самоуправления в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

С учетом изложенного вышеуказанные действия (бездействие) должностного лица органа местного самоуправления составляют событие административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ, и образуют его состав, что предполагает наличие вины.

Действия главы администрации ГО « », выдавшего доверенности от <дата> № ..., от <дата> № ..., и его бездействие, выразившееся в невыполнении полномочий органа местного самоуправления, функций по контролю за деятельностью муниципальных предприятий, ограничили конкуренцию между хозяйствующими субъектами, имеющими интерес в сфере оказания погребальных услуг.

Вопреки доводам жалобы, в протоколе об административном правонарушении от <дата> достаточно подробно изложено, какие именно требования Федерального закона «О защите конкуренции» были нарушены администрацией ГО « » и её главой Войновым О.П.

Как было отмечено выше, в действиях (бездействии) данного должностного лица имеются событие и состав административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ, что подтверждается материалами административного производства.

Указываемые в жалобе действия администрации ГО « » по разработке и реализации комплекса мероприятий по управлению отношениями в сфере похоронного дела, выразившихся в принятии муниципальных правовых актов, не исключают обязанность администрации и её должностных лиц соблюдать действующее законодательство, в том числе в области защиты конкуренции.

Доводы жалобы со ссылкой на Рекомендации о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002 о том, что администрация города не могла наделить полномочиями по управлению кладбищами МП «Трест БПРХ», поскольку такими полномочиями сама не обладала, так как вопросы, связанные с погребением умерших, относятся к компетенции специализированных служб, являются несостоятельными.

Вышеприведенные положения Федерального закона «О погребении и похоронном деле» в их системном истолковании дают основания для вывода о том, что устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, названный Федеральный закон, а также ст.49 ГК РФ не исключают возможность осуществления данной деятельности другими коммерческими организациями.

Доводы жалобы об ошибочном выводе должностного лица антимонопольного органа о наличии у администрации города обязанности принять регламент по оказанию муниципальной услуги по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения не могут повлечь отмену постановленного по делу решения, поскольку данное обстоятельство не было положено судьей в основу итогового вывода о наличии в действиях (бездействии) главы администрации ГО « » состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ.

Исходя из обстоятельств дела, установленных в суде и подтвержденных представленными доказательствами, вина Войнова О.П. в совершении правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ, нашла свое полное подтверждение.

В соответствии с ч.1 ст.3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Согласно ч.2 ст.4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Дело рассмотрено должностным лицом и судьей с соблюдением правил подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях. К административной ответственности Войнов О.П. привлечен в пределах срока давности, установленного ст.4.5 КоАП РФ. Вид и мера наказания назначены ему должностным лицом в пределах санкции ч.1 ст.14.9 КоАП РФ.

По вышеприведенным мотивам следует признать, что обжалованное решение, которым оставлено в силе постановление заместителя руководителя – начальник отдела Управления ФАС по Республике Марий Эл от <дата>, вынесено судьей с соблюдением ст.24.1 КоАП РФ, является законным и обоснованным. Жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст.ст.30.6, 30.7 КоАП РФ,

р е ш и л:

в удовлетворении жалобы Гусева А.М. в интересах Войнова О.П. отказать.

Решение судьи Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 23 августа 2013 г. оставить без изменения и отмены.

Настоящее решение вступает в законную силу немедленно после его вынесения.

Судья Попов Г.В.