Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании жалобу заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия на решение Алтайского районного суда Республики Хакасия от 12 января 2022 года, которым отменено постановление указанного должностного лица от 23 ноября 2021 года о привлечении руководителя Управления образования Администрации муниципального образования <адрес>Дутовой Е.В. к административной ответственности по ч. 7 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, производство по делу прекращено в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых вынесено постановление.

Огласив жалобу, заслушав Дутову Е.В., защитника Борисову Н.А., возражавших против удовлетворения жалобы, прокурора Смолину М.Н., полагавшую решение суда подлежащим отмене, исследовав материалы дела, Верховный Суд Республики Хакасия

УСТАНОВИЛ:

постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее - УФАС по РХ) от 23 ноября 2021 года руководитель Управления образования Администрации муниципального образования <адрес> Дутова Е.В. привлечена к административной ответственности по ч. 7 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере двадцати тысяч рублей.

Решением Алтайского районного суда Республики Хакасия от 12 января 2022 года указанное постановление отменено, производство по делу прекращено в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых вынесено постановление.

Не согласившись с решением суда, должностное лицо, вынесшее постановление по делу, обратилось в Верховный Суд Республики Хакасия с жалобой, в которой просит решение суда отменить, дело возвратить на новое рассмотрение. Полагает, что судом неверно применены нормы материального права, не выяснены все обстоятельства, имеющие значение для дела, а выводы суда об отсутствии в действиях Дутовой Е.В. объективной стороны административного правонарушения ввиду отсутствия ее подписей на спорных договорах и на другой, связанной с данными договорами документации, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Приводя положения п. 18 ст. 4 и п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», п. 2.38, 2.43, 2.44, 3.1.1, 5.1 Положения об Управлении образования администрации муниципального образования <адрес>, утвержденного решением Совета депутатов <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№, указывает, что Дутова Е.В. была одним из инициаторов заключения контрактов между МБДОУ <адрес> детский сад «Т» и ООО «П», МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» и ООО «Т», образующих единые сделки, искусственно раздробленные и оформленные несколькими договорами подряда, давала распоряжения и указания, обязательные для исполнения муниципальными образовательными организациями, что подтверждено объяснениями заведующей МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» ШОГ и самой Дутовой Е.В. Обращает внимание суда на правовую позицию, изложенную в п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", согласно которой факт наличия соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требование к форме и содержанию сделок, в связи с чем, отсутствие подписей Дутовой Е.В. на спорных документах не свидетельствует об отсутствии объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 14.2 КоАП РФ в действиях лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Полагает, что в силу занимаемого должностного положения Дутова Е.В. должна была знать о недопустимости совершения действий в нарушение требований антимонопольного законодательства, имела возможность при исполнении своих должностных обязанностей не допустить нарушение и должна была предвидеть возможность наступления вредных последствий ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей в этой ситуации, но не совершила действий во избежание нарушения антимонопольного законодательства. Не соглашается с выводом суда о том, что недопустимыми являются представленные административным органом доказательства, полученные в ходе проверки ОМВД России по <адрес>.

Проверив правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта, Верховный Суд Республики Хакасия полагает решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Согласно положениям ст. 30.6 КоАП РФ, при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, законность и обоснованность вынесенного постановления проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов, в том числе исследуются доказательства, в том числе представленные дополнительно. Исходя из требований ч. 2 ст. 30.7 КоАП РФ решение по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении должно содержать, в том числе, мотивированное решение по делу.

При рассмотрении данного дела судом вышеприведенные требования закона не соблюдены, решение суда не отвечает требованиям законности и обоснованности.

В силу ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ административным правонарушением является заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органом или организацией либо государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения либо осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий.

Как следует из постановления по делу об административном правонарушении, руководитель Управления образования Администрации муниципального образования <адрес> Дутова Е.В. привлекалась к административной ответственности по ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ за нарушение положений п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), запрещающих соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов, что выразилось в ненадлежащем осуществлении полномочий по общему руководству за МБДОУ «<адрес> детский сад «Р», МБДОУ «<адрес> детский сад «Т» при заключении ими муниципальных контрактов без организации и проведения процедуры торгов, инициировании заключения МБДОУ «<адрес> детский сад «Т», МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» контрактов без организации и проведения процедуры торгов, ненадлежащем контроле за целевым и эффективном использовании выделенных бюджетных средств (при проведении торгов цена строительства детских садов могла быть ниже, что подтверждается значительным снижением начальной максимальной цены контрактов при проведении конкурентных процедур сот 7,5% до 36,7%), что привело к ограничению доступа на товарный рынок.

Суд первой инстанции, рассматривая жалобу на постановление по делу об административном правонарушении в отношении Дутовой Е.В., пришел к выводу о наличии оснований для прекращения производства по делу в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Обосновывая свои выводы об отмене постановления органа административной юрисдикции о привлечении Дутовой Е.В. к административной ответственности, суд первой инстанции указал, что имеющиеся в материалах дела договоры подряда на выполнение общестроительных работ на объектах: детский сад в <адрес>, заключенные в 2018, 2019 годах между заказчиками МБДОУ <адрес> детский сад «Р», МБДОУ <адрес> детский сад «Т и подрядчиком ООО «П» подписаны представителями заказчика – заведующими МБДОУ <адрес> детский сад «Р», МБДОУ <адрес> детский сад «Т», а подписей руководителя Управления образования администрации муниципального образования <адрес> Дутовой Е.В. указанные документы не содержат, протокол опроса Дутовой Е.В. в качестве свидетеля от 19 июня 2020 года не является допустимым доказательством, а неосуществление контроля за деятельностью подведомственных учреждений при заключении муниципальных контрактов не образует состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ, поскольку объективную сторону данного правонарушения составляют действия, а не бездействие как ошибочно полагал административный орган.

Между тем, приведенные выше выводы суда сделаны без учета следующего.

Из материалов дела следует, что объективной стороной состава административного правонарушения являлось не только неосуществление контроля за деятельностью подведомственных учреждений при заключении муниципальных контрактов, но и ненадлежащее осуществление полномочий по общему руководству за МБДОУ «<адрес> детский сад «Р», МБДОУ «<адрес> детский сад «Т» при заключении ими муниципальных контрактов без организации и проведения процедуры торгов и инициировании заключения таких контрактов.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации определяет Закон о защите конкуренции, целями которого являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации;

В соответствии с п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции, запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Соглашением является договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (п. 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе заключения предусмотренных настоящим Федеральным законом контрактов.

В силу ст. 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Случаи закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без использования конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определены в ст. 93 Закона о контрактной системе.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе (в редакции, действовавшей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении) установлено, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком при закупке товара, работы или услуги на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей (в редакции, действовавшей до 01.07.2019, сумма определена в размере сто тысяч рублей), в случае осуществления закупки муниципальной образовательной организацией закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком при закупке товара, работы или услуги на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей (в редакции, действовавшей до 31.07.2019, п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе определял сумму в четыреста тысяч рублей), при этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать десять процентов совокупного годового объема закупок заказчика (в редакции, действовавшей до 01.07.2019, определено 5 %) и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.

В силу п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе годовой объем закупок, которые заказчик, в том числе образовательная организация, вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать пять миллионов рублей или не должен превышать пятьдесят процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем тридцать миллионов рублей (в редакции, действовавшей до 31.07.2019, годовой объем не должен превышать пятьдесят процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем двадцать миллионов рублей).

Пункт 13 ст. 22 Закона о контрактной системе в качестве идентичных товаров, работ, услуг признает товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки. При определении идентичности товаров незначительные различия во внешнем виде таких товаров могут не учитываться. При определении идентичности работ, услуг учитываются характеристики подрядчика, исполнителя, их деловая репутация на рынке.

Определение идентичности и однородности товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями, предусмотренными частью 20 настоящей статьи (п. 17 ст. 22 Закона о контрактной системе).

Пунктом 3.5.2 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 установлено, что идентичными признаются работы, услуги, обладающие одинаковыми характерными для них основными признаками (качественными характеристиками), в том числе реализуемые с использованием одинаковых методик, технологий, подходов, выполняемые (оказываемые) подрядчиками, исполнителями с сопоставимой квалификацией.

Согласно ч. 5 ст. 24 Закона о контрактной системе заказчик не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки, выбирая способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями Закона о контрактной системе.

По смыслу приведенных норм действия заказчиков по заключению нескольких контрактов на основании п. 4, 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе в целях закупки работ/услуг по строительству, капитальному ремонту объектов капитального строительства, выполнение которых предусмотрено единой проектной документацией, либо в рамках конкретного раздела проектной документации, фактически являются уходом от проведения конкурентных процедур.

Органом административной юрисдикции в обоснование допущенных Дутовой Е.В. нарушений требований законодательства, выразившихся в ненадлежащем осуществлении полномочий общего руководства за МБДОУ «<адрес> детский сад «Р», МБДОУ «<адрес> детский сад «Т» при заключении ими муниципальных контрактов без организации и проведения процедуры торгов, инициировании заключения МБДОУ «<адрес> детский сад «Т», МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» контрактов без организации и проведения процедуры торгов, что привело к ограничению доступа на товарный рынок было указано на следующие обстоятельства.

В соответствии с Приказом Управления образования «О создании дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях» от ДД.ММ.ГГГГ№ МБДОУ <адрес> детский сад «Т», МБДОУ «<адрес> детский сад «Т» приказано провести изыскательские работы и разработать проектно-сметную документацию по объекту: Детский сад в селе <адрес> вместимостью 60 мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет, расположенного по адресу: <адрес>, и Детский сад в селе <адрес> вместимостью 60 мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет соответственно.

Администрацией <адрес> 26.09.2018, 27.11.2018 МБДОУ «<адрес> детский сад «Т» и МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» соответственно выданы разрешения на строительство объектов.

МБДОУ «<адрес> детский сад «Т» в августе 2018 года проводило электронный аукцион (№) на выполнение общестроительных работ, отопления, внутренних сетей электроснабжения детского сада в <адрес>. Начальная (максимальная) цена контракта составила 29 616 790,50 руб.

На участие в спорном аукционе подали заявки следующие участники: ООО П», ООО «Р» и ООО «С». Согласно протоколу № подведения итогов электронного аукциона к участию были допущены все участники.

По результатам аукциона ООО «П» признано победителем, в связи с чем, был заключен Контракт № от ДД.ММ.ГГГГ (цена контракта – 27 395 531,10 руб., снижение НМЦК на 7,5 %).

В соответствии с пп. 19.3.2 п. 19.3 муниципального контракта № от ДД.ММ.ГГГГ «Детский сад в селе <адрес>, вместимостью на 60 мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет, расположенного по адресу: <адрес> (общестроительные работы, отопление, внутренние сети электроснабжения)» изменение существенных условий Контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению Сторон в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в том числе если по предложению Заказчика увеличивается или уменьшается не более чем на 10 % (десять процентов) предусмотренный Контрактом объем Работ. При этом по соглашению Сторон допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены Контракта пропорционально дополнительному объему Работ исходя из установленной в Контракте цены работы, но не более чем на 10% (десять процентов) цены Контракта. При уменьшении предусмотренного Контрактом объема Работ Стороны обязаны уменьшить цену Контракта исходя из цены единицы работы.

Исходя из сведений, размещенных в единой информационной системе в сфере закупок, заказчики не воспользовались правом изменения существенных условий Контракта при увеличении объема работ.

Также между МБДОУ «<адрес> детский сад «Т» и ООО «П» без организации и проведения торгов заключены в ноябре-декабре 2018 года 15 договоров подряда на общую сумму 5 309 538 руб., а в декабре 2019 года еще 4 договора подряда на сумму 1 912 904.68 руб., в том числе:

1. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по вывозу грунта, стоимость работ составила 398 666,00 руб.;

2. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 365 429,00 руб.;

3. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 253 862,00 руб.;

4. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по устройству наружной теплоизоляции, стоимость работ составила 385 147,00 руб.;

5. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по устройству наружной теплоизоляции, стоимость работ составила 394 767,00 руб.;

6. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по устройству наружной теплоизоляции, стоимость работ составила 399 912,00 руб.;

7. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 399 719,00 руб.;

8. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 392 037,00 руб.;

9. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 366 216,00 руб.;

10. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 372 855,00 руб.;

11. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по наружному электроснабжению, стоимость работ составила 257 391,00 руб.;

12. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по монтажу трубопроводов отопления в подвале здания, стоимость работ составила 281 077,00 руб.;

13. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по установке дверей, стоимость работ составила 398 439,00 руб.;

14. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по монтажу и накладке теплового узла, стоимость работ составила 248 073,00 руб.;

15. № от ДД.ММ.ГГГГ по выполнению сантехнических работ, устройство стяжки, стоимость работ составила 395 948,00 руб.;

16. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение стяжки кровли, ограждения кровли, водосточные системы, лестницы на кровлю, стоимость работ составила 529 039,20 руб.;

17. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по входу в подвал, утепления кровли, устройство карнизов, полов в теплом узле и вентиляционной камере, стоимость работ составила 428 516,40 руб.;

18. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 598 917,60 руб.;

19. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 356 431,48 руб.

Принимая во внимание доведение лимитов бюджетных обязательств до заказчика уже в 2018 году (ДД.ММ.ГГГГ) в сумме 39 046 100,88 руб. и стоимость всех строительных работ объекта в размере 58 026 320,00 руб., можно сделать вывод о наличии у заказчика возможности проводить конкурентные процедуры на строительство всего детского сада.

27.11.2018 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в сети Интернет и на электронной торговой площадке ООО «РТС-тендер» размещена информация (извещение, извещение о внесении изменений в документацию об аукционе, аукционная документация, проект контракта, обоснование НМЦК, смета, проектная документация, техническое задание) о проведении электронного аукциона (№) на выполнение работ по строительству детского сада в <адрес> вместимостью на 60 мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет, расположенного по адресу: <адрес>. Начальная (максимальная) цена контракта составила 28 314 111,80 руб.

Антимонопольным органом при рассмотрении жалобы ООО «С», поступившей 11.12.2018 в адрес УФАС по РХ на действия муниципального заказчика - МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» при проведении указанного выше электронного аукциона, жалоба признана обоснованной в части, МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» было выдано предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе от 18.12.2018, в частности: внести изменения в аукционную документацию; назначить новую дату окончания срока подачи заявок на участие в электронном аукционе, дату рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе, дату проведения электронного аукциона, а также разместить на официальном сайте информацию о новой дате окончания срока подачи заявок на участие в электронном аукционе, дате рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе и дате проведения электронного аукциона; осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения Хакасского УФАС России по жалобе № 160/КС от 18.12.2018 года.

Однако с ноября 2018 года по август 2019 года между МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» и ООО «П» без организации и проведения торгов было заключено 18 контрактов на выполнение общестроительных работ МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» на общую сумму 6 519 059,04 руб., в том числе:

1. № от ДД.ММ.ГГГГ на осуществление разработки котлована и вывоза грунта, стоимость работ составила 378 875,00 руб.;

2. № от ДД.ММ.ГГГГ на осуществление вывоза грунта, стоимость работ составила 399 870,00 руб.;

3. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по доставке инертных материалов, стоимость работ составила 258 489,00 руб.;

4. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по доставке инертных материалов, стоимость работ составила 399 227,04 руб.;

5. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по разработке котлована, завоза ПГС на объект, стоимость работ составила 397 790,00 руб.;

6. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по доставке ПГС на объект, стоимость работ составила 395 934,00 руб.;

7. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по поставке ПГС на объект, стоимость работ составила 394 622,00 руб.;

8. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по поставке ПГС на объект, стоимость работ составила 336 475,00 руб.;

9. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по устройству щебеночной подготовки под фундамент здания, стоимость работ составила 392 773,00 руб.;

10. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 261 783,00 руб.;

11. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 373 285,00 руб.;

12. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ (утепление стен подвала), стоимость работ составила 316 946,00 руб.;

13. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по утеплению кровли, стоимость работ составила 192 688,00 руб.;

14. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 310 250,00 руб.;

15. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 490 162,00 руб.;

16. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по утеплению кровли, стоимость работ составила 292 930,80 руб.;

17. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 563 575,20 руб.;

18. № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение общестроительных работ, стоимость работ составила 363 384,00 руб.;

Итого общая сумма договоров составила 6 519 059,04 руб.

Кроме того, работы по строительству спорного детского сада (разработка котлована, вывоз грунта и устройства фундамента) осуществлялись ООО «П» до проведения электронного аукциона и заключения договора № от 19.12.2018, данный факт подтверждается тем, что первый акт выполненных работ (форма КС-2) и справка о стоимости работ (форма КС-3) на сумму 5 430 479,91 руб. подписаны уже 24.12.2018, то есть через пять дней после подписания вышеуказанного договора. Аналогичные выводы можно сделать и по договорам № от 16.12.2019 (форма КС-2 подписана 17.12.2019), № от 16.12.2019 (форма КС-2 подписана 17.12.2019), № от 01.08.2019 (форма КС-2 подписана 02.08.2019).

Исходя из заключения от ДД.ММ.ГГГГ о проверке достоверности сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства детского сада в селе Подсинее вместимостью на 60 мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет, расположенного по адресу: <адрес>, стоимость объекта МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» в действующих ценах на 4 квартал 2018 года стоимость объекта с учетом НДС составила 74 848,90 тыс. рублей, в том числе строительно-монтажные работы – 63 342, 60 тыс. рублей, оборудование – 8 414, 56 тыс. рублей, прочие затраты – 3 091, 74 тыс. рублей (в том числе проектно-изыскательские работы – 797,0 тыс. рублей)), из них сумма контрактов без организации и проведения торгов составила 32 709 612 рублей 4 копейки. Объект сдан в эксплуатацию ДД.ММ.ГГГГ.

Органом административной юрисдикции в обоснование виновности Дутовой Е.В. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст.14.32 КоАП РФ при вышеизложенных обстоятельствах были предоставлены, в том числе:

- протокол опроса ведущего бухгалтера Управления образования ОЕС от 19.06.2020 (т. 2 л.д. 1-3), пояснившей, что в ее функции входила разработка плана графика закупок по образовательным учреждениям на территории <адрес>, внесение начальной максимальной цены закупок в план график, заключение с подрядчиками после проведения аукциона муниципальных контрактов; перед разработкой плана графика закупок ей из управления строительства и ЖКХ администрации <адрес> приносили разработанную и утвержденную СВВ проектно-сметную документацию на строительство того или иного объекта, после чего она заносила стоимость этой сметы в план-график, направляла контракт подрядчику через площадку, который он подписывал и направлял обратной ей, после чего она сообщала Дутовой Е.В. о том, что контракт подписан и можно приступать к работам; в отношении строительства детских садов в <адрес> и <адрес> подтвердила факт заключения прямых договоров с подрядной организацией ООО «П» и указала на начало строительства детского сада в с. <адрес> в сентябре 2018 года;

- протокол опроса начальника Управления ЖКХ СВВ от 24.06.2020 (т. 1 л.д. 238-240), указавшего, что перед тем, как разыгрывать аукционы на строительство детских садов управлением ЖКХСАЭТиС администрации <адрес> были подготовлены технические задания. После подготовки технических заданий управление образования определяло подрядную организацию. Строительные работы (рытье котлована под фундамент) под детский сад в <адрес> ООО «П» начались примерно весной 2018 года. Заказчиком по строительству детского сада была его заведующая КЛИ., которую наделило такими полномочиями управление образования. Он же осуществлял контроль за ходом строительства сада и подписывал акты выполненных работ. Поскольку проектно-сметная документация была недоработана, то многие виды работ производились путем заключения прямых договоров с подрядчиком. Поскольку в рамках одного контракта в качестве подрядчика выступал ООО «П», то было принято решение заключать многочисленные прямые договоры также с ним. Строительство детского сада в <адрес> началось осенью 2018 года. Подрядной организацией при его строительстве также выступало ООО «П». Решение о строительстве детского сада в <адрес> путем заключения прямых договоров было принято управлением образования. Работы по разработке котлована и вывозу грунта по строительству сада в <адрес> были начаты до проведения аукциона на строительство детского сада. Такое решение было принято заказчиком, которым выступала его заведующая ШОГ которую наделило такими полномочиями управление образования;

- протокол опроса директора МКУ «<адрес> правовая служба» Администрации <адрес>ДЮЮ (т. 1 л.д. 235-237), согласно которому перед проведением торгов по строительству обоих детских садов был объявлен аукцион на разработку проектно-сметной документации. Но проект был разработан на одну сумму, а по факту аукционы объявлялись на гораздо меньшие суммы, то есть произошло дробление изначального проекта на множество проектно-сметных документаций по отдельным видам работ отделом строительства и ЖКХ администрации <адрес>, что происходило по инициативе начальника Управления ЖКХ СВВ., в том числе, и заключение договоров без проведения конкурентных процедур с подрядчиками; ДЮЮ лишь проводила закупки согласно заявкам управления образования и поступающим из управления строительства и ЖКХ готовым проектно-сметным расчетам. Также указала, что одним из требований к участникам обоих закупок являлось наличие у подрядной организации членства в СРО. Между тем, у ООО «П» членства в СРО не было, что выяснилось лишь после проведения аукционов;

- протокол опроса заведующей МБДОУ <адрес> детский сад «Т» КЛИ от 18.06.2020 (т. 1 л.д. 241-244), пояснившей, что Управлением образования администрации <адрес> было принято решение о строительстве детского сада в с. <адрес>. В сентябре 2018 года ее вызвали в Управление образования и ознакомили с приказом о назначении КЛИ в качестве заказчика строительства детского сада, пояснив, что строительство будет курировать руководитель отдела строительства и ЖКХ СВВ При приемке актов выполненных работ сами подрядчики акты по формам КС-2, КС-3 сначала возили в администрацию на подпись СВВ а потом привозили ей на подпись. Денежные средства подрядчикам перечисляла бухгалтерия Управления образования. На штабах по строительству детских садов обычно присутствовали СВВ проектировщик, ФИО13, начальник ХЭГ управления образования <адрес>ФИО14, ФИО15, Дутова Е.В., иногда ФИО16 О причине многочисленного дробления договоров ей ничего неизвестно, поскольку оформлением всех договоров занималось Управление образования;

- протокол опроса заведующей МБДОУ <адрес> детский сад «Р» ШОГ от 08.07.2020 (т. 2 л.д. 4-6), указавшей, что в конце лета 2018 года ее вызвали в Управление образования и ознакомили с приказом о назначении в качестве заказчика строительства детского сада, пояснив, что строительство будет курировать руководитель отдела строительства и ЖКХ СВВ При приемке актов выполненных работ сами подрядчики акты по формам КС-2, КС-3 сначала возили в администрацию на подпись СВВ а потом привозили ей на подпись. По ходу строительства её периодически вызывала либо Дутова Е.В., либо СВВ в Администрацию <адрес>, где в служебных кабинетах давали подписать договоры на строительство с ООО «П», в момент подписания договоры уже были изготовлены. Все договоры и контракты, а также акты приемки выполненных работ подписывались по указанию Дутовой Е.В.;

- пояснения Дутовой Е.В. от 18.11.2021 № 1870, полученные после оставления в отношении нее протокола об административном правонарушении и разъяснении ей прав и обязанностей. Предусмотренных КоАП РФ (т. 1 л.д. 29-31), согласно которым не заключить прямые договоры не было возможности, поскольку с момента извещения и до заключения контракта прошло бы около месяца, эти процедуры остановили бы выполнение работ основного подрядчика, у которого по договору тоже был определен срок исполнения;

- письма ООО «Р» от 28.06.2021 (т. 1 л.д. 56), ООО «Т» от 02.07.2021 (т. 1 л.д. 54), ООО «С» от 02.07.2021 (т. 1 л.д. 52), ООО «А» от 05.07.2021 (т. 1 л.д. 50) о намерении принять участие в торгах на строительство детских садов в <адрес> и в <адрес>;

- решение УФАС по РХ по делу № (т. 1 л.д. 59), которым в действиях Управления образования, Управления ЖКХ, МБДОУ «<адрес> детский сад «Т и ООО «П», а также в действиях Управления образования, Управления ЖКХ, МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» и ООО «П» установлены нарушения положений п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции в части заключения соглашения между Управлением образования, Управлением ЖКХ, МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» и ООО «П», а также между Управлением образования, Управлением ЖКХ, МБДОУ «<адрес> детский сад Т», ООО «П», которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок;

- договоры подряда (т. 1 л.д. 58-234);

- материал проверки исполнения законодательства по строительству детских садов в <адрес> Яр в рамках реализации приоритетных национальных проектов, проведенной Прокуратурой <адрес> (т. 2 л.д. 8-108), согласно которому на территории <адрес> осуществлялось строительство двух детских садов в <адрес> и <адрес> Яр на 60 мест для детей от 2 месяцев до 3 лет. Муниципальным заказчиком по строительству детского сада в <адрес> выступало МБДОУ «<адрес> детский сад «Т». В рамках строительства данного объекта ДД.ММ.ГГГГ заказчиком с ООО «С» в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе заключено 4 договора по выполнению работ внутреннему водопроводу и канализации, на выполнение отделочных работ на сумму, не превышающую установленную законом 400 тыс. руб. каждый. В период с 14.11.2018 по 18.12.2019 указанным заказчиком заключено 15 договоров с единственным подрядчиком ООО «П» на дополнительные работы по строительству детского сада «Т» (устройство наружной теплоизоляции, кладка наружных стен, монтаж трубопроводов отопления, монтаж и наладка теплового узла, др.) на общую сумму более 5,3 млн.руб. В период с 02.04.2019 по 26.07.2019 заказчиком с ООО «Р» в порядке п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе заключено 15 договоров н выполнение общестроительных работ, монтажу потолочных светильников, оконных блоков, отделочных работ и др. на общую сумму более 3,5 млн. руб. Вместе с тем, вышеуказанные договоры заключены МБДОУ «<адрес> детский сад «Т в короткий промежуток времени в период с 03.12.2018 по 26.07.2019 по одному предмету договора – выполнение работ по строительству детского сада «Т», в связи с чем, данные договоры образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную 34 самостоятельными договорами подряда на сумму до 400 тыс. руб. каждая для формального соблюдения ограничения, предусмотренного п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе. Аналогичные нарушения законодательства выявлены в деятельности муниципального заказчика МБДОУ «<адрес> детский сад «Р» при заключении 12 договоров подряда с ООО «П» на строительство детского сада «Р» в <адрес> на общую сумму более 4 млн. руб.

В то же время, предоставленные административным органом доказательства оценки суда не получили и решение суда не содержит мотивов, по которым приведенные доказательства признаны недопустимыми, либо содержащиеся в них сведения расценены как недостоверные. В том числе, должной оценки не получили показания приведенных свидетелей, полученные в ходе проведения проверки в порядке ст. 144 УПК РФ, о факте заключения прямых договоров с ООО «П» о работах по строительству двух детских садов, свидетелей ОЕС., СВВ, из которых следовало, что строительные работы производились до начала проведения аукционов, а из пояснений СВВ., кроме того, что решение о строительстве детского сада в <адрес> путем заключения прямых договоров было принято управлением образования, свидетеля КЛИ. об оформлении всех договоров управлением образования, свидетеля ШОГ. о том, что все договоры и контракты, а также акты приемки выполненных работ подписывались по указанию Дутовой Е.В.

Между тем, исходя из положений ст. 26.2 КоАП РФ, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, перечень доказательств не является исчерпывающим и ими являются любые фактические данные. При этом не исключается использование в качестве доказательств по делу об административном правонарушении материалов уголовного дела, что согласуется с правовой позиции Верховного Суда РФ, отраженной в абз. 4 п. 18 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 (ред. от 19.12.2013) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которой протоколы и иные материалы ранее прекращенного уголовного дела в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности за те же действия (бездействие), могут быть использованы в качестве доказательств при рассмотрении дела об административном правонарушении.

Кроме того, с учетом приведенных выше положений ст. 30.6 КоАП РФ, в силу которых при проверке обоснованности привлечения к административной ответственности, суд вправе проверять фактическую сторону дела на основании дополнительно представленных доказательств, у суда не имелось препятствий для допроса в качестве свидетелей лиц, чьи объяснения имелись в материалах дела.

Указав на отсутствие подписи руководителя Управления образования администрации муниципального образования <адрес> Дутовой Е.В. в имеющихся в материалах дела договорах подряда на выполнение общестроительных работ на объектах: детский сад в <адрес> и детский сад в <адрес>, заключенных в 2018, 2019 годах между заказчиками МБДОУ <адрес> детский сад «Р», МБДОУ <адрес> детский сад «Т» и подрядчиком ООО «П», подписанных представителями заказчика – заведующими МБДОУ <адрес> детский сад «Р», МБДОУ <адрес> детский сад «Т», суд первой инстанции не учел, что в силу правовой позиции, отраженной в п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", с учетом положений п. 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции, соглашением хозяйствующих субъектов могут быть признаны любые договоренности между ними в отношении поведения на рынке, в том числе как оформленные письменно (например, договоры, решения объединений хозяйствующих субъектов, протоколы) так и не получившие письменного оформления, но нашедшие отражение в определенном поведении. Факт наличия соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок.

Наличие соглашения может быть установлено исходя из того, что несколько хозяйствующих субъектов намеренно следовали общему плану поведения (преследовали единую противоправную цель), позволяющему извлечь выгоду из недопущения (ограничения, устранения) конкуренции на товарном рынке.

Более того, из материалов дела следует, что при рассмотрении дела органом административной юрисдикции, судом первой инстанции Дутова Е.В. сам факт заключения приведенных договоров с ее ведома и под ее контролем не отрицала, а из письменных пояснений ООО «П», представленных по запросу Хакасского УФАС, что инициатором заключения договоров на выполнение работ по строительству детских садов в <адрес><адрес> и <адрес> являлись МБДОУ «<адрес> детский сад «Т», МБДОУ «<адрес> детский сад «Р».

В то же время, в силу п. 2.38, 2.43, 2.44 Положения об Управлении образования администрации муниципального образования <адрес>, утвержденного Решением Совета депутатов <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№ (далее – Положение), Управление образования осуществляет полномочия общего руководства муниципальными образовательными организациями, контроля целевого и эффективного использования выделенных бюджетных средств, функции главного распорядителя средств, полученных из муниципального бюджета.

Согласно п. 3.1.1 Положения Управлению образования для реализации возложенных на него задач предоставляются права издавать в пределах своих полномочий приказы, давать распоряжения и указания, обязательные для исполнения муниципальными образовательными организациями.

В соответствии с п. 5.1 Положения руководство деятельностью Управления образования осуществляет руководитель Управления, который несёт персональную ответственность за выполнение возложенных на Управление задач.

Кроме того, при рассмотрении данного дела суд первой инстанции с целью установления наличия либо отсутствия последовательности действий, предшествующих заключению прямых контрактов, свидетельствующих о том, что подрядчикам, указанным выше, были предоставлены условия для строительства объектов для муниципальных нужд в обход конкурентных процедур, ограничен доступ на рынок по оказанию услуг по строительству детских садов иных хозяйствующих субъектов, не проанализировал, в том числе, содержание вышеприведенных контрактов с точки зрения их субъектного состава, предмета, цели, общей стоимости, не сопоставил имеющиеся в них сведения со сведениями, содержащимися в муниципальных контрактах, не учел и не дал оценку тождественности предмета договоров, контрактов, временной интервал, в течение которого они заключены (контракты заключались с ООО «П» последовательно с незначительным перерывом между заключением контрактов), а также единую цель контрактов – выполнение общестроительных работ детского сада «Т», детского сада Р», непроведение торгов на выполнение общестроительных работ детского сада «Р», детского сада «Т» при наличии доведенных лимитов бюджетных обязательств, а также необходимого времени для проведения торгов (до 31.12.2019).

Таким образом, представленные УФАС по РХ доказательства оценки суда не получили и решение суда не содержит мотивов, по которым приведенные доказательства признаны недопустимыми, либо содержащиеся в них сведения расценены как недостоверные.

При таких обстоятельствах выводы суда первой инстанции сделаны без учета указанных выше требований закона и не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, надлежащее исследование доказательств и их оценка судом первой инстанции не произведена, что свидетельствует о допущенных судом нарушениях требований ст. 26.11 КоАП РФ, регламентирующей правила оценки доказательств и положений ст. 30.7 КоАП РФ, обязывающей мотивировать решение по делу. Такое разрешение жалоб на постановление (решение) по делу об административном правонарушении не отвечает установленным ст. 24.1 КоАП РФ задачам производства по делам об административных правонарушениях.

Допущенные судом нарушения при рассмотрении дела, суд второй инстанции расценивает как существенные, поскольку они не позволили полно, всесторонне и объективно рассмотреть дело. Поскольку срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст. 4.5 КоАП РФ, для данной категории дел не истек, изложенное в силу п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ влечет отмену решения суда и возвращение дела на новое рассмотрение.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 30.2-30.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд

РЕШИЛ:

решение Алтайского районного суда Республики Хакасия от 12 января 2022 года по настоящему делу об административном правонарушении в отношении руководителя Управления образования Администрации муниципального образования <адрес>Дутовой Е.В. отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Алтайский районный суд Республики Хакасия.

Судья Верховного Суда

Республики Хакасия Г.А. Когай