Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску Мищенко В. С. к Правительству Севастополя об оспаривании нормативного правового акта в части, -

установил:

05 марта 2022 года Мищенко В.С., действуя через представителя Орленко С.В., обратилась в Севастопольский городской суд с административным иском, в котором просит признать постановление Правительства Севастополя №844-ПП от 03.11.2017 года «Об утверждении Правил благоустройства территории города Севастополя» не соответствующим ст.ст. 55 и 76 Конституции Российской Федерации, пп. 7 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона №184-ФЗ от 06.10.1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 1 ст. 2 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч.ч. 6, 7 ст. 18 и п. 6 ч. 1 ст. 19 Закона города Севастополя №185-ЗС от 29.09.2015 года «О правовых актах города Севастополя» и недействующим со дня вступления в законную силу Закона города Севастополя №185-ЗС от 29.09.2015 года «О правовых актах города Севастополя».

В обоснование иска указывает, что Постановление в оспариваемой части нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку устанавливает для него незаконные запреты и ограничения: запрет на обработку покрытий пешеходных дорожек и площадок поваренной солью, а также специальными реагентами и щебнем (п. 16.3.4 Правил), на сжигание любых видов отходов на территориях домовладений (п. 17.2 Правил) и на сбор плодов на озелененных территориях, а также катание на санях (п. 28.14.1 Правил). По мнению истца оспариваемый нормативный акт принят Правительством Севастополя с превышением полномочий, поскольку орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. В силу предписаний ч. 3 ст. 55 Конституции РФ не могут быть признаны законными ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленные не федеральным законом, а иными нормативными правовыми актами. Исходя из буквального толкования абз. 18 ч. 1 ст. 2 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» благоустройство территории представляет собой совокупность действий по выполнению определенных задач, которая не предусматривает установление каких-либо запретов. Форма оспариваемого Постановления нарушает положения п. 5 ч. 1 ст. 17, п. 6 ч. 1 ст. 19 Закона города Севастополя №185-ЗС от 29.09.2015 года «О правовых актах города Севастополя», поскольку приложения, являющиеся его неотъемлемой частью, не подписаны должностным лицом, уполномоченным подписывать постановления Правительства Севастополя. Подпункт «г» пункта 2.3.5 не соответствует требованиям ч.ч. 6 и 7 ст. 18 Закона города Севастополя №185-ЗС от 29.09.2015 года «О правовых актах города Севастополя», поскольку употреблен глагол, отсутствующий в русском языке. Полагает, что при таких обстоятельствах оспариваемые нормы приняты в нарушение нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, ч. 3 ст. 55, ч.ч. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ, пп. 7 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона №184-ФЗ от 06.10.1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 1 ст. 2 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 5 ч. 1 ст. 17, ч.ч. 6, 7 ст. 18, п. 6 ч. 1 ст. 19 Закона города Севастополя №185-ЗС от 29.09.2015 года «О правовых актах города Севастополя» и нарушает права и законные интересы административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца доводы административного иска поддержал в полном объёме по изложенным в нем основаниям.

Представитель административного ответчика – Правительства Севастополя по доверенности исковые требования не признал, просил в их удовлетворении отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Представители заинтересованных лиц Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя и Департамента городского хозяйства города Севастополя в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом и заблаговременно, их неявка не препятствует рассмотрению дела.

Выслушав объяснения явившихся лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего необходимым оставить исковые требования без удовлетворения, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

03.11.2017 г. Правительством Севастополя принято Постановление №844-ПП «Об утверждении Правил благоустройства территории города Севастополя», которым и утверждены названные Правила (далее – Постановление, Правила).

Пункт 16.3.4 Правил устанавливает требования к уборке пляжей в зимний период, в том числе предусматривает, что снегоуборочные работы (механизированное подметание и ручная зачистка на пешеходных дорожках) должны начинаться после окончания снегопада. Тротуарное покрытие в местах, где производится механизированная уборка, может иметь снежный накат. Запрещается обрабатывать покрытие пешеходных дорожек и площадок поваренной солью, а также специальными реагентами и щебнем (подпункт 3).

Пункт 17.2 Правил устанавливает, что гражданам, проживающим в жилых домах частного сектора, среди прочего запрещается сжигание любых видов отходов на территориях домовладений (подпункт 2).

Пункт 28.14 Правил устанавливает требования к охране зеленых насаждений. Согласно пункта 28.14.1 Правил на озелененных территориях запрещается, среди прочего сбивать и собирать плоды; кататься на лыжах, коньках, санях.

Согласно положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ) в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 3 статьи 11, частью 1 статьи 24, частью 1 статьи 35 Устава города Севастополя предусмотрено, что система органов государственной власти города Севастополя устанавливается настоящим Уставом в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом. Губернатор города Севастополя является высшим должностным лицом города Севастополя и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя - Правительство Севастополя. Правительство Севастополя, исполнительные органы государственной власти города Севастополя на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, настоящего Устава, законов города Севастополя и правовых актов Губернатора города Севастополя издают постановления и распоряжения Правительства Севастополя, приказы и распоряжения исполнительных органов государственной власти города Севастополя.

В силу ч. 1 ст. 4 Закона города Севастополя от 30.04.2014 г. № 6-ЗС «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя» (далее – Закон № 6-ЗС) Правительство Севастополя является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти города Севастополя.

Согласно ч. 1 ст. 8 Закона города Севастополя от 30.04.2014 № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя» (далее – Закон № 5-ЗС) правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства.

В соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона № 184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.

Подпунктом 3 п. 5.2 Регламента Правительства Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 24.11.2015г. № 1084-ПП «Об утверждении Регламента Правительства Севастополя» предусмотрено, что Правительство Севастополя издает постановления Правительства Севастополя.

Таким образом, оспариваемое Постановление принято в соответствии с полномочиями Правительства Севастополя как постоянно действующего высшего исполнительного органа государственной власти города Севастополя.

Согласно части 7 статьи 36 Закона города Севастополя от 29.09.2015 г. № 185-ЗС «О правовых актах города Севастополя» (далее Закон № 185-ЗС) официальным опубликованием правовых актов Губернатора города Севастополя, Правительства Севастополя считается первое размещение (опубликование) полных текстов указанных правовых актов на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru)", либо на официальном сайте Правительства Севастополя (http://sevastopol.gov.ru/), либо в официальных печатных изданиях Губернатора города Севастополя, Правительства Севастополя.

Во исполнение данного положения Закона № 185-ЗС оспариваемое постановление опубликовано на официальном сайте Правительства Севастополя (http://sevastopol.gov.ru) 03.11.2017 г.

По мнению истца оспариваемый нормативный акт принят Правительством Севастополя с превышением полномочий, поскольку орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

С данными доводами нельзя согласиться в силу следующего.

Согласно ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) на территориях городов федерального значения организация благоустройства, утверждение правил благоустройства регулируются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения (ч. 3 ст. 79 Закона № 131-ФЗ).

Поскольку Законами города Севастополя от 30.12.2014 № 102-ЗС «О местном самоуправлении в городе Севастополе» и от 29.12.2016 № 314-ЗС «О наделении органов местного самоуправления в городе Севастополе отдельными государственными полномочиями города Севастополя» органы местного самоуправления полномочиями в сфере благоустройства не наделены, согласно п. 5 ст. 26 Закона № 5-ЗС указанные полномочия осуществляются Правительством Севастополя.

В абзаце 21 ч. 1 ст. 2 Закона № 131-ФЗ содержится определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которыми понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Согласно ч. 2 ст. 45.1 Закона № 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать в числе прочего вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями, организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями, уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период.

Оспариваемый административным истцом п. 16.3.4 Правил благоустройства территории города Севастополя относится к требованиям к уборке пляжей в зимний период. Данная норма, как и пункт 28.14.1 Правил регулирует отношения в области благоустройства, перечень которых определен ч. 2 ст. 45.1 Закона № 131-ФЗ.

Кроме того, в соответствии со ст.65 Водного кодекса Российской Федерации «водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира». Таким образом, как верно отмечал административный ответчик мероприятия по охране водных объектов и, соответственно, прилегающей береговой полосы, к которой относятся и пляжи, регулируется данным Кодексом. Статья 25 Водного кодекса устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений, в том числе разработку, утверждение и реализацию программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации» (пункт 4).

Оспариваемый административным истцом пункт 28.14 Правил благоустройства территории города Севастополя соответствует требованиям Приказа Госстроя Российской Федерации от 15.12.1999 № 153 «Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации», где пунктом 6.3 установлены запреты, распространяющиеся на озелененные территории.

Согласно п.36 ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации «благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий». Правила благоустройства территории могут регулировать вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями, организации озеленения территории, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями, размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм (ч. 1, пп. 1, 5 и 7 ч. 2 ст. 45.1 Закона N 131-ФЗ).

Приказом Госстроя России от 15.12.1999 № 153 утверждены Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, согласно которым охрана насаждений озелененных территорий - это система административно-правовых, организационно-хозяйственных, экономических, архитектурно-планировочных и агротехнических мероприятий, направленных на сохранение, восстановление или улучшение выполнения насаждениями определенных функций.

Таким образом, вопреки доводам административного искового заявления, устанавливая в оспариваемых пунктах Правил запрет на сбор плодов на озелененных территориях, катание на санях, а также использование противогололедных материалов и иных вредных веществ на территориях пляжей, Правительство Севастополя реализовало предоставленные ему Законом № 131-ФЗ полномочия по установлению требований по содержанию и организации благоустройства территории, содержащиеся в оспариваемых пунктах Правил запреты направлены на охрану общественных территорий, занятых травянистыми растениями и водных ресурсов, что является общественно значимым, согласуется с конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод человека и гражданина (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации) и прав истца не нарушает.

Оспариваемый административным истцом пункт 17.2 Правил благоустройства содержит запрет на сжигание любых видов отходов на территориях домовладений, что воспроизводит пункт 3.7.16 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27.09.2003 № 170.

В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указано, что разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

Суд полагает так же несостоятельными и доводы иска о нарушении требований Закона № 185-ЗС при принятии Правил, поскольку согласно п. 5 ч. 1 ст. 17 указанного Закона приложение - это структурная часть правового акта, содержащая правила, положения, регламенты, графические изображения, перечни, таблицы и иные материалы, являющаяся неотъемлемой частью соответствующего правового акта и имеющая равную с ним юридическую силу.

Одним из реквизитов нормативных правовых актов города является подпись соответствующего должностного лица с указанием его должности, фамилии и инициалов (п. 6 ч. 1 ст. 19 Закона № 185-ЗС). Поскольку приложение к нормативному правовому акту (в данном случае Правила) является его структурной частью, подписание его в виде отдельного документа должностным лицом, подписавшим основной нормативный правовой акт, не требуется.

Указанное в административном исковом заявлении нарушение лингвистических требований в пункте 2.3.5 Правил благоустройства при употреблении слова «смет» в качестве глагола на незаконность оспариваемых положений Постановления не влияет. Надлежит так же отметить, что слово «смет» в качестве глагола так же употреблено в пункте 6.3 Приказа Госстроя РФ от 15.12.1999 № 153 «Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации».

Пункт 2 статьи 26.3 Закона № 185-ФЗ определяет полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), в том числе организацию и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами (подпункт 7). Статья 18 Закона № 185-ЗС определяет юридико-технические и лингвистические требования к правовым актам, в том числе «в правовых актах употребляются понятия, являющиеся общепринятыми или определенные в федеральном законодательстве и законодательстве города Севастополя» (часть 6), «при использовании в правовых актах понятий, не являющихся общепринятыми, или понятий, определения которых отсутствуют в федеральных законах и законах города Севастополя, необходимо давать их определения в самих правовых актах. Одни и те же понятия в пределах одного правового акта должны употребляться в одном значении (часть 7). Статья 19 данного Закона определяет реквизиты правовых актов, в том числе наименование должности должностного лица, подписавшего правовой акт, его подпись, фамилию и инициалы (пункт 6 части 1). Часть 1 статьи 2 Закона № 131-ФЗ дает определение используемых для целей настоящего Федерального закона основных терминов и понятий.

Судом не установлено несоответствия оспариваемых положений статьям 55 и 76 Конституции Российской Федерации, иным нормативным правовым актам, на соответствие которым истец просила проверить оспариваемое Постановление, как и нарушения прав и законных интересов административного истца. При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административный иск Мищенко В. С. к Правительству Севастополя о признании нормативного правового акта не действующим в части оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий апелляционный суд в течение месяца со дня его изготовления в окончательной форме через Севастопольский городской суд.

Решение в окончательной форме изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.

Судья Севастопольского

городского суда Н.И. Кондрак