Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску представителя ФИО4 к Законодательному Собранию города Севастополя об оспаривании нормативного правового акта,

установил:

ДД.ММ.ГГГГФИО4, действуя через представителя ФИО1, обратилась в Севастопольский городской суд с административным иском, в котором просит признать Закон города Севастополя №654-ЗС от 26 июля 2021 года «Об обеспечении тишины и покоя граждан на территории города Севастополя» (далее Закон №654-ЗС) недействующим полностью со дня вступления в силу решения суда.

Данный нормативный правовой акт опубликован 29 июля 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет pravo.gov.ru.

В обоснование иска указывает, что Закон нарушает ее права и законные интересы, поскольку устанавливает дополнительные ограничения реализации ее прав петь и танцевать, громко разговаривать, использовать звукоусиливающую аппаратуру и производить по своему усмотрению иную не запрещенную федеральным законодательством деятельность, связанную с шумом.

Оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования общественных отношений установленные им запреты выходят за конституционные пределы законодательных полномочий субъектов Российской Федерации. Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях №15-П от 21.06.1996, №19-П от 18.07.2012, №30-П от 01.12.2015, №27-П от 02.07.2018, №33-П от 01.11.2019, №39-П от 10.12.2019 и №27-П от 04.06.2020 года высказывалась правовая позиция, что используя предоставленные в сфере совместного ведения полномочия, субъекты Российской Федерации обязаны соблюдать конституционные требования о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон. Установление законом субъекта Российской Федерации запретов или ограничений не должно приводить к тому, чтобы устанавливаемые на региональном уровне публичной власти ограничения необоснованно расширяли предусмотренные федеральными законами нормы (запреты), приобретая по своим юридическим параметрам сопоставимое с ними или, более того, преобладающее значение в системе действующего правового регулирования общественных отношений, возникновение которых возможно на всей территории Российской Федерации. Осуществляя такое регулирование, субъекты Российской Федерации должны избегать вторжения в предметы федерального ведения и не полномочны имплементировать в законодательство процедуры и условия, искажающие само существо тех или иных конституционных прав, снижать уровень их основных гарантий, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах, а также самостоятельно, за пределами установленных федеральными законами рамок, вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые может устанавливать только федеральный законодатель. Устанавливая запрет на совершение действий, связанных с шумом, в жилых помещениях, в учреждениях здравоохранения, в учреждениях образования, на придомовых территориях, в общественных местах, административный ответчик вторгся, соответственно, в жилищные правоотношения, в правоотношения по охране здоровья населения, в правоотношения дошкольного, школьного, среднего специального и высшего специального образования, в правоотношения по содержанию придомовых территорий, в правоотношения по обеспечению общественного порядка, являющиеся предметом федерального ведения. Устанавливая запреты на совершение действий, не запрещенных федеральными законами, административный ответчик ограничил права и свободы человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон и ввел абстрактные запреты, имеющие первичный нормообразующий характер. Согласно ст. 1 Закона №654-ЗС, действие установленных им запретов не распространяется на целый ряд видов деятельности, что доказывает его несоответствие критерию каузальности (предметности). Отнесение законом субъекта Российской Федерации того или иного места к числу тех, где запрещены действия, связанные с шумом, обязательно предполагает необходимость учета целого комплекса факторов (производственных, инфраструктурных, экологических, транспортных, санитарных и т.п.), обусловливающих принципиальную недопустимость совершения таких действий в конкретном месте, то есть в региональном законе допускаются запреты, которые должны быть направлены на определение конкретных мест, продиктованные объективными потребностями, порождаемыми фактическими обстоятельствами, имеющими в своей основе казуальный (предметный) характер и не поддающимися нормативному обобщению (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2014 года № 976-0). Статья 2 Закона №654-ЗС не отвечает принципу правовой определенности, поскольку устанавливает критерий «беспокойство» для определения понятия «тишина», которая не может быть ничем измерена и для разных людей будет разной, а содержащееся понятие «шум» может включать в себя также ультразвук и инфразвук, способные вызывать неприятные субъективные ощущения, но не поддающиеся восприятию органами слуха человека. Определение понятия «выходные дни» не соответствует определению этого же понятия, содержащемуся в ст. 111 ТК РФ, то есть нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу. Статьей 4 Закона №654-ЗС для двух бульваров немотивированно установлен режим, отличающийся от всех других общественных мест с одинаковым правовым статусом, причем установленные для этих бульваров запреты не обусловлены принципиальной недопустимость осуществления на них деятельности, связанной с шумом, поскольку соответствующий субъект не распространяется на целый ряд видов деятельности, ряд привилегированных субъектов, а также предусмотрена возможность не применения этого запрета при условии выполнения определённой бюрократической процедуры. Правовое регулирование, при котором одним можно то, что другим нельзя, а неприменение запрета зависит от получения согласования от чиновников, является коррупциогенным. При этом, Закон №654-ЗС запрещает петь или исполнять музыку (п. 1 и п. 2 ст. 3) на бульварах в дневное время, но не запрещает в это же время на этих же бульварах производить шумные работы или использовать пиротехнические изделия (п. 3, п. 4, п. 5 ст. 3). Следовательно, запрет музыки не направлен на защиту тишины. Также Закон №654-ЗС содержит ряд пробелов и противоречий, так его нормы устанавливают запрет на объявление остановок через громкоговорители, установленные в общественном транспорте, использование звукоусиливающей аппаратуры при проведении групповых экскурсий, проведение уроков физической культуры в образовательных учреждениях с 13 до 15 часов, использование бенгальских огней и бытовых спичек, в тоже время не устанавливает запрета на использование звукоусиливающей аппаратуры на территориях, прилегающих к больницам, образовательным организациям и иным защищаемым объектам, использование любой аппаратуры и караоке на борту морского судна, пришвартованного у Матросского бульвара, также не подпадает под действие закона использование любой аппаратуры или караоке в расположенных на первых этажах жилых домов офисах, барах, магазинах, в подъездах, лифтах, чердаках и других помещениях общего пользования многоквартирных домов и иных нежилых помещениях. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не направлен на защиту чьих-либо прав и законных интересов. Указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт подлежит проверке на соответствие ч. 3 ст. 7 Устава города Севастополя, п. 1 ч. 1 ст. 2 Закона города Севастополя №185-ЗС, ч. 2 ст. 18 Закона города Севастополя №185-ЗС.

Административный истец в судебное заседание не явилась. Извещена надлежащим образом. В иске содержится ходатайство о рассмотрении дела в ее отсутствие.

Представитель административного истца требования поддержал в полном объёме по изложенным в административном исковом заявлении основаниям. Полагает права истца нарушенными.

Представители административного ответчика в судебном заседании исковые требования не признали, просили в их удовлетворении отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях. Полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт приняты в пределах полномочий и с соблюдением действующего законодательства, прав истца не нарушает, к ней по существу не применялся и к ответственности за его нарушение она не привлекалась.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего необходимым оставить исковые требования без удовлетворения, исследовав представленные доказательства, оценив положения Закона №654-ЗС, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью либо в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Часть 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации предусматривает, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Закон № 654-ЗС принят Законодательным Собранием города Севастополя 13 июля 2021 года и согласно положений его части 1 статьи 1 регулирует отношения, связанные с обеспечением тишины и покоя граждан в объектах и на территориях, защищаемых от действий, нарушающих тишину и покой граждан. Официально опубликован на официальном сайте Законодательного Собрания города Севастополя в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (https://sevzakon.ru) 26 июля 2021 года, вступил в силу с 6 августа 2021 года.

Как установлено судом, Закон № 654-ЗС был принят в соответствии с полномочиями Законодательного Собрания города Севастополя как высшего законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации города федерального значения Севастополя, установленными частью 1 статьи 4, частью 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ), частью 1 статьи 13 и частью 1 статьи 20 Устава города Севастополя, частями 1, 2 статьи 1 и части 1 статьи 9 Закона города Севастополя от 10 июля 2014 года № 35-ЗС «О Законодательном Собрании города Севастополя».

Так, Закон № 654-ЗС был принят на пленарном заседании Законодательного Собрания города Севастополя 13 июля 2021 года в порядке, установленном для принятия законов города Севастополя статьей 7 Федерального закона № 184-ФЗ, статьей 33 Закона города Севастополя от 10 июля 2014 года № 35-ЗС «О Законодательном Собрании города Севастополя», подписан Губернатором города Севастополя 26 июля 2021 года. Таким образом, вопреки доводам иска Закон № 654-ЗС был принят в соответствии с законными полномочиями Законодательного Собрания города Севастополя; в порядке, установленном законодательством для принятия законов города Севастополя. Закон опубликован в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Как следует из иска, истец полагает несоответствующими положения оспариваемого Закона статьям 31, 55, 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные им запреты выходят за конституционные пределы законодательных полномочий субъектов Российской Федерации, Законодательное Собрание города Севастополя вторглось в предметы федерального ведения, нарушило конституционное требование о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и расширило предусмотренные федеральным законодателем нормы (запреты).

Суд полагает данные доводы несостоятельными и отмечает следующее.

Сфера правового регулирования вышеназванного Закона относится к защите прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны здоровья и обеспечения права каждого на отдых, что находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции РФ). Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» устанавливает, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев после дня его официального опубликования (часть 3 статьи 3).

Специальный федеральный закон, направленный на регулирование правоотношений, являющихся предметом регулирования оспариваемого Закона не принят, то есть федеральные правовые нормы, устанавливающие конкретные пределы правового регулирования, осуществляемого субъектами Российской Федерации в сфере обеспечения тишины и покоя граждан, а также перечень вопросов, подлежащих урегулированию на региональном уровне, отсутствуют.

Исходя из изложенного региональный законодатель, в данном случае Законодательное Собрание города Севастополя, в порядке реализации своих дискреционных полномочий правомочен урегулировать данные отношения самостоятельно, предусмотрев конкретные меры защиты права граждан на тишину и покой и исходя из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина и реализовало полномочия, относящиеся к нему в силу пункта 2 части 1 статьи 20 Устава города Севастополя - к ведению Законодательного Собрания города Севастополя относится законодательное регулирование по предметам ведения города Севастополя и предметам совместного ведения Российской Федерации и города Севастополя в пределах полномочий города Севастополя.

Таким образом, вопреки доводам иска, Закон № 654-ЗС принят в полном соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и Устава города Севастополя в пределах полномочий Законодательного Собрания города Севастополя.

Суд полагает несостоятельными и доводы иска о том, что нормы оспариваемого Закона не отвечают принципу правовой определенности, поскольку не содержат объективных критериев, позволяющих разграничить допустимое и противоправное поведение (в части определения степени беспокойства, измерения уровня шума).

Так, установленный оспариваемым Законом запрет на совершение в определенное время и в конкретном месте действий, нарушающих тишину и покой граждан, связан не с определенным уровнем звукового воздействия, а с самим фактом нарушения тишины и покоя, поскольку именно это, а не сам по себе сильный шум, приводит к ущемлению прав других лиц на отдых и досуг. Данная правовая позиция изложена Верховным Судом Российской Федерации (определения от 3 августа 2011 года № 4б-г11-19; от 21 марта 2012 года № 88-АПГ12-1). Законодатель обоснованно не устанавливает в оспариваемой норме предельно допустимый уровень шумового воздействия. Доказывание фактов такого нарушения нормами оспариваемого Закона не регулируется, подлежит установлению и разрешению в каждом отдельном случае в установленном порядке при возбуждении и рассмотрении конкретного административного дела.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 24 октября 2019 года № 2918-О; от 28 мая 2020 года № 1117-О; от 28 января 2021 года № 153-О) использование в правовой норме оценочных понятий не свидетельствует о неопределенности ее содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций.

Административный истец так же полагает, что административный ответчик, устанавливая оспариваемым Законом запрет на совершение действий, связанных с шумом, вторгается в правоотношения в сфере жилища, здравоохранения, образования, обеспечения общественного порядка, которые являются предметом федерального ведения. С этими доводами нельзя согласиться. Так, руководствуясь конституционным положением о совместном ведении, субъект Российской Федерации вправе устанавливать запрет на нарушение тишины и покоя граждан, что предполагает определение как периода действия такого запрета, так и конкретных территорий, на которые он будет распространяться. Определение в качестве таких территорий помещений объектов здравоохранения, образовательных учреждений, библиотек, жилых помещений, придомовых территорий и общественных мест, в том числе бульваров, в данном случае Приморского и Матросского, где граждане вправе пользоваться тишиной и покоем, не противоречит положениям федерального законодательства в соответствующих сферах правового регулирования. Введение законодательного запрета на нарушение тишины и покоя граждан направлено на обеспечение реализации конституционных прав граждан на отдых, досуг и охрану здоровья.

В частности, Конституцией Российской Федерации признано право каждого гражданина на жилище, досуг и отдых. Вместе с тем осуществление гражданином своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц (статьи 17 ч. 3, 37 ч. 5, 40 ч. 1 Конституции РФ).

Статьями 1, 17 и 30 Жилищного кодекса Российской Федерации закреплено, что граждане, проживая в многоквартирном жилом доме, вправе избирать любые не противоречащие законодательству формы досуга и отдыха и обязаны соблюдать правила пользования жилыми помещениями, не нарушать права и законные интересы соседей. В соответствии с п. 6 Правил пользования жилыми помещениями, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации N 25 от 21.01.2006 и действовавших на момент принятия оспариваемого Закона, пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в жилом помещении граждан и соседей. Таким образом, право на отдых и досуг предполагает, что каждый, находясь в своем жилище, вправе в любое время пользоваться покоем и тишиной, указанные понятия имеют широкое толкование и не должны ограничиваться определенным перечнем действий, нарушающих спокойствие граждан.

Соответственно, нормы оспариваемого Закона направлены прежде всего на ограничение звуков, нарушающих право на покой и тишину граждан, а не запрете всех без исключения действий, производящих шум, как то полагает истец.

Суд полагает несостоятельными и довода иска о несоответствии Трудовому кодексу Российской Федерации термина «выходные дни», указанного в статье 2 Закона № 654-ЗС. Так, согласно статьи 1 ТК РФ целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей. Основными задачами трудового законодательства являются создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства, а также правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Таким образом, федеральный законодатель предусмотрел понятие выходных дней применительно к регулированию данным Кодексом трудовых отношений. Единое определение выходных дней, которое подлежало бы применению во всех сферах правового регулирования, в федеральном законодательстве отсутствует, что так же позволяет региональному законодателю предусмотреть понятие выходных дней с целью урегулирования тех или иных правоотношений в пределах своей компетенции.

Таким образом, оспариваемый истцом нормативный правовой акт не противоречит указанным истцом нормам Конституции РФ как акту, имеющему большую юридическую силу, принят надлежащим органом в пределах предоставленных ему полномочий и опубликован в установленном законом порядке, прав истца не нарушает, вследствие чего заявленные требования удовлетворению не подлежат.

Поскольку в удовлетворении административного искового заявления отказано, согласно положений статьи 111 КАС РФ не подлежат взысканию с ответчика понесенные истцом судебные расходы.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований ФИО4 к Законодательному Собранию города Севастополя о признании нормативного правового акта не действующим отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий апелляционный суд в течение месяца со дня его изготовления в окончательной форме через Севастопольский городской суд.

Решение в окончательной форме изготовлено 4 июля 2022.

Судья Севастопольского

городского суда Н.И. Кондрак