Гражданский кодекс часть 1

Верховный суд Удмуртской Республики в составе судьи Соловьева В.А., при секретаре Токаревой М.В., с участием прокурора Вострокнутовой В.К., представителя административного истца ФИО1, представителя совета депутатов муниципального образования «<адрес>» ФИО2, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению главы муниципального образования «<адрес>» ФИО3 о признании недействующим в части Устава муниципального образования «<адрес>»,

установил:

глава администрации муниципального образования «<адрес>» ФИО3 обратился в Верховный суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением о признании недействующими отдельных положений Устава муниципального образования «<адрес>». Свои требования мотивировал тем, что пунктом 17 статьи 27 Устава к исключительной компетенции совета депутатов МО «<адрес>» отнесено согласование заключения трудовых договоров с заместителями главы администрации района, руководителем аппарата главы муниципального образования, районного совета депутатов и администрации района. В свою очередь приложением к закону Удмуртской Республики «О муниципальной службе» в Удмуртской Республике» от ДД.ММ.ГГГГ№-РЗ к высшим должностям муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального района отнесены первый заместитель главы администрации муниципального района, заместитель главы администрации муниципального района, руководитель аппарата главы муниципального района, представительного органа муниципального района и администрации района. В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального, образования и иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). Таким образом, наличие у представительного органа местного самоуправления полномочий согласовывать назначение на должность должностных лиц администрации не предусмотрено законодательством и является незаконным вмешательством в компетенцию исполнительно- распорядительного органа местного самоуправления. Уставом муниципального образования, согласно части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должны определятся, в том числе, структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправлении. Из этого правового предписания не следует, что представительный орган местного самоуправления, который наряду с главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, составляет структуру органов местного самоуправления, вправе закрепить по своему усмотрению любые полномочия. Федеральный законодатель определил полномочия представительного органа местного самоуправления путем установления в части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ исчерпывающего перечня вопросов, находящихся в исключительной компетенции этого органа, предусмотрев в части 11 положение, согласно которому иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Из буквального толкования приведенных федеральных норм следует, что иными полномочиями представительные органы местного самоуправления могут быть наделены уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами. На федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления. Таким образом, совет депутатов муниципального образования «<адрес>» не вправе был относить к своим полномочиям принятие решений о согласовании назначения на должность заместителей главы администрации и руководителя аппарата главы муниципального образования, районного совета депутатов и администрации района. Пунктом 3.1 статьи 31 Устава муниципального образования «<адрес>» предусмотрено, что заместители главы администрации района выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленных главой муниципального образования и продолжают осуществлять полномочия до начала вступления в силу решения районного совета депутатов об избрании нового главы муниципального образования. Аналогичная норма предусмотрена пунктом 7 статьи 26 Устава, где предусмотрено, что руководитель аппарата главы муниципального образования, районного совета депутатов и администрации района выполняет функции в пределах срока полномочий районного совета депутатов и продолжает исполнять полномочия до начала работы районного совета депутатов нового созыва. Вместе с тем, согласно пункта 1 статьи 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба - профессиональная детальность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Таким образом, установление срока прохождения муниципальной службы в зависимости от срока полномочий главы муниципального образования нарушает трудовые права муниципальных служащих, предусмотренных статьей 3 Трудового кодекса Российской Федерации. Просил суд признать недействующими абзац 2 пункта 7 статьи 26, пункт 17 статьи 27, абзац 4 пункта 3.1. статьи 31 Устава муниципального образования «<адрес>».

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержал в полном объеме.

Представитель административного ответчика административный иск не признал, сославшись на то, что при принятии устава учитывались положения Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и рекомендации в виде типовой формы устава муниципального образования.

Прокурор в заключении пояснила, что заявленный административный иск подлежит удовлетворению, поскольку оспариваемые положения устава муниципального образования «<адрес>» противоречат положениям Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, исследовав представленные сторонами доказательства, суд приходит к выводу, что требования административного истца подлежат удовлетворению, по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 и 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

<адрес> Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ № 21-2-312 принят Устав муниципального образования «<адрес>». Зарегистрирован главным управлением Министерства Юстиции Российской Федерации по <адрес>ДД.ММ.ГГГГ, опубликован в районной газете «Маяк» № от 08.11.2005г.

Пунктом 3.1 статьи 31 Устава муниципального образования «<адрес>» предусмотрено, что заместители главы администрации района выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленных главой муниципального образования и продолжают осуществлять полномочия до начала вступления в силу решения районного совета депутатов об избрании нового главы муниципального образования.

Пунктом 7 статьи 26 Устава, предусмотрено, что руководитель аппарата главы муниципального образования, районного совета депутатов и администрации района выполняет функции в пределах срока полномочий районного совета депутатов и продолжает исполнят полномочия до начала работы районного совета депутатов нового созыва.

Пунктом 17 статьи 27 Устава к исключительной компетенции совета депутатов МО «<адрес>» отнесено согласование заключения трудовых договоров с заместителями главы администрации района, руководителем аппарата главы муниципального образования, районного совета депутатов и администрации района.

Указанные положения Устава административный истец считает не соответствующими нормативно-правовым актам, имеющим большую силу.

В силу ч.9 ст. 213 КАС РФ административный ответчик должен доказать:

- соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Однако по данному делу административным ответчиком не представлено доказательств соответствия оспариваемых положений устава муниципального образования «<адрес>» нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Выясняя вопросы, указанные в ч. 8 ст. 213 КАС РФ, суд установил следующее.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу положений пункта 1 части 1 статьи 17, пункта 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона N 131-ФЗ к полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопроса по организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться, помимо прочего, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, что в силу части 2 этой же статьи уставом могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 44 названного федерального закона иные, прямо не предусмотренные положениями данной статьи вопросы, закрепляемые в уставе муниципального образования, не должны противоречить федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации.

Статья 44 Федерального закона N 131-ФЗ об уставе муниципального образования не предоставляет право представительному органу муниципального образования установить обязательность согласования заключения трудовых договоров с заместителями главы администрации и руководителем аппарата главы муниципального образования и районного совета депутатов и администрации района.

Действительно, пункт 5 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает обязательность установления в уставе муниципального образования наименования и полномочий выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Однако из этого правового предписания не следует, что представительный орган местного самоуправления, который наряду с главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, составляет структуру органов местного самоуправления (часть 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ), вправе закрепить по своему усмотрению любые полномочия.

Федеральный законодатель в статье 34 Федерального закона N 131-ФЗ четко определил границы правового регулирования, содержащегося в уставе, закрепив перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны найти отражение в уставе. Именно в пределах обозначенных в названной норме вопросов возможно правовое регулирование, которое не должно противоречить федеральному законодательству.

Федеральный законодатель определил полномочия представительного органа местного самоуправления путем установления в части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ исчерпывающего перечня вопросов, находящихся в исключительной компетенции этого органа, предусмотрев в части 11 положение, согласно которому иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Из буквального толкования приведенных федеральных норм следует, что иными полномочиями представительные органы местного самоуправления могут быть наделены уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами.

Вместе с тем на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления.

Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что местной администрацией, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и имеющей в соответствии с уставом муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения, руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, которым является либо глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности (части 1 и 2 статьи 37).

Представительный орган местного самоуправления вправе по представлению главы местной администрации утвердить структуру местной администрации, иных полномочий по формированию местной администрации не предоставлено (часть 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ).

По указанным выше основаниям следует признать пункт 17 статьи 27 Устава МО «<адрес>», не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую силу (Федеральному закону N 131-ФЗ).

В силу ст. 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

В силу ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Часть 1 ст. 7 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" устанавливает, что реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

Так, часть 2 статьи 7 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" предоставляет субъектам Российской Федерации право предусмотреть в реестре должностей муниципальной службы должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, и замещаемые на условиях срочного трудового договора.

Согласно раздела 2, приложения 1 «Перечень должностей в администрации муниципального образования», Закона Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ N 10-РЗ "О муниципальной службе в Удмуртской Республике" первый заместитель и заместитель главы администрации, руководитель аппарата относятся к высшей группе должностей муниципальной службы.

Должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, и замещаемые на условиях срочного трудового договора в реестре должностей муниципальной службы Удмуртской Республики не предусмотрены.

Статья 44 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ определяет содержание устава муниципального образования. В частности уставом определяются:

- срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Однако Федеральными законами и законами Удмуртской Республики представительному органу муниципального образования не переданы полномочия в части установления сроков полномочий муниципальных служащих (кроме выборных).

Оспариваемыми пунктами 3.1 (абз.4 ст. 31) и 7 (абз.2 ст. 26) устав муниципального образования «<адрес>» по сути установил сроки в течение которых руководитель аппарата главы муниципального образования и районного совета депутатов, первый заместитель и заместители главы администрации района осуществляют свои полномочия, то есть срок осуществления ими трудовой деятельности, по занимаемой должности.

Однако часть 10 статьи 35 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ, определяя исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования не наделяет представительный орган муниципального образования правом устанавливать сроки в течение которых руководитель аппарата главы муниципального образования и районного совета депутатов, первый заместитель и заместители главы администрации района (муниципальные служащие) могут осуществлять свои полномочия. Такие полномочия представительного органа муниципального образования не определены и Федеральным законом.

Соответственно оспариваемые пункты 3.1 (абз.4 ст. 31) и 7 (абз.2 ст. 26) устава муниципального образования «<адрес>» не могут быть признаны соответствующими нормам федерального либо регионального законодательства.

Установленные судом обстоятельства свидетельствуют о противоречии оспариваемых положений Устава муниципального образования «<адрес>» положениям статей 35 и 44 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемые положения Устава муниципального образования «<адрес>» применялись и на их основании реализовывались права граждан, то суд признает их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

С учетом изложенного, суд считает необходимым административный иск удовлетворить, признав абзац 2 пункта 7 статьи 26, пункт 17 статьи 27; абзац 4 пункта 3.1. статьи 31 Устава муниципального образования «<адрес>» не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

С учетом положений ч. 4 ст. 215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение десяти дней со дня вступления решения в законную силу на официальном сайте муниципального образования «<адрес>»

Руководствуясь статьями 175 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление главы администрации муниципального образования «<адрес>» ФИО3 удовлетворить.

Признать абзац 2 пункта 7 статьи 26, пункт 17 статьи 27, абзац 4 пункта 3.1. статьи 31 Устава муниципального образования «<адрес>» не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Возложить обязанность на совет депутатов муниципального образования «<адрес>» опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда на официальном сайте муниципального образования «<адрес>» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме, путем подачи апелляционной жалобы в Верховный суд Удмуртской Республики. Решение в окончательной форме изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.

Судья Соловьев В.А.

Копия верна судья Соловьев В.А.