Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административного истца заместителя прокурора Саратовской области, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, - ФИО1, действующего на основании доверенности от 10 октября 2017 года, представителя административного ответчика Саратовской городской Думы ФИО2, действующей на основании доверенности от 10 января 2018 года, представителя заинтересованного лица администрации муниципального образования «Город Саратов» ФИО3, действующего на основании доверенности от 17 ноября 2017 года, представителя заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью «Мотор» ФИО4, действующего на основании 27 сентября 2017 года,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Саратовской области, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к Саратовской городской Думе, комитету по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» об оспаривании решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в редакции решений Саратовской городской Думы от 06 февраля 2014 года № 32-361, от 25 июля 2014 года № 38-429, от 19 февраля 2015 года № 43-482, от 14 июня 2016 года № 60-634, от 27 декабря 2016 года № 10-77 в части изменения территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4 442 кв. м, расположенного по адресу: <данные изъяты>, с территориальной зоны ИТ-1 (предприятий городского транспорта, объектов обслуживания транспорта) на зону Ж-1.1 (перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки),

установил:

решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» (далее – Правила землепользования и застройки), включающие карту градостроительного зонирования территории (пункт 37 части II Правил землепользования и застройки (приложение 1).

Согласно приложению № 1 к Правилам землепользования и застройки «Карта градостроительного зонирования территории муниципального образования «Город Саратов» земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> общей площадью 4442 кв.м, расположенный по адресу: <данные изъяты>, относился к территориальной зоне предприятий городского транспорта, объектов обслуживания транспорта (ИТ-1).

Решением Саратовской городской Думы от 06 февраля 2014 года № 32-361 в Правила землепользования и застройки внесены изменения, в соответствии с которыми территориальная зона данного земельного участка изменена на зону перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки) (Ж-1.1).

Изменения, внесенные указанным решением, вступили в силу со дня официального опубликования.

Документ опубликован 07 февраля 2014 года на сайте Саратовской городской Думы http://saratovduma.ru/.

В настоящее время Правила землепользования и застройки действуют в редакции решения Саратовской городской Думы от 27 декабря 2016 года № 10-77 (начало действия редакции – 01 января 2017 года).

Заместитель прокурора Саратовской области, действующий в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением к Саратовской городской Думе об оспаривании решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в редакции решений Саратовской городской Думы от 06 февраля 2014 года № 32-361, от 25 июля 2014 года № 38-429, 09 февраля 2015 года № 43-482, от 14 июня 2016 года № 60-634, от 27 декабря 2016 года № 10-77 в части изменения территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4442 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты> (предприятий городского транспорта, объектов обслуживания транспорта) на зону Ж-1.1 (перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что внесенные оспариваемым нормативным правовым актом изменения границ территориальной зоны предприятий городского транспорта, объектов обслуживания транспорта являются незаконными ввиду их несоответствия положениям федерального законодательства. Указывает на то, что положения генерального плана муниципального образования первичны по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения при этом назначения территории, отнесённой к функциональным зонам.

По мнению административного истца, при принятии оспариваемой редакции Правил землепользования и застройки в нарушение положений части 9 статьи 31 и части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации административный ответчик не проверил проект Правил землепользования и застройки на соответствие Генеральному плану муниципального образования «Город Саратов» (далее – Генеральный план) - документу территориального планирования, обязательному для органов местного самоуправления при принятии ими решений, регулирующих правоотношения в области градостроительного зонирования. Установив для названного земельного участка территориальную зону Ж-1.1, не соответствующую Генеральному плану, ответчик нарушил требования пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Административный истец также указывает на нарушение органом местного самоуправления при принятии оспариваемого нормативного правового акта пункта 1.4, подпункта 4 пункта 2.1, пунктов 6.3, 6.4, 6.6, 6.7, 6.8 Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 16 ноября 2005 года № 65-633, так как из протокола публичных слушаний от 22 января 2014 года следует, что вопрос об изменении территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4442 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты> на публичных слушаниях не объявлялся и участниками публичных слушаний фактически не обсуждался. Поскольку вопрос об изменении территориальной зоны спорного земельного участка председателем публичных слушаний не поднимался при обсуждении публичных слушаний и оглашении перечня вопросов, выносимых на публичные слушания, и в дальнейшем названный вопрос не объявлялся, возможность высказаться по данному вопросу участникам публичных слушаний не предоставлялась.

К участию в деле привлечены в качестве административного ответчика комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов», в качестве заинтересованных лиц - администрация муниципального образования «Город Саратов», общество с ограниченной ответственностью (далее – ООО) «Мотор».

В возражениях на административное исковое заявление Саратовская городская Дума выражает свое несогласие с административными исковыми требованиями, указывает на то, что генеральный план не является нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу по отношению к правилам землепользования и застройки, поскольку является документом территориального планирования наряду с правилами землепользования и застройки, которые являются документом градостроительного зонирования. Несовпадение функциональной зоны спорного земельного участка, установленной картой функциональных зон городского округа в генеральном плане, с территориальной зоной, установленной картой градостроительного зонирования правил землепользования и застройки, не свидетельствует о противоречии правил землепользования и застройки генеральному плану, поскольку назначение и состав документов территориального планирования, к которым относится генеральный план городского округа, и градостроительного зонирования - правил землепользования и застройки, согласно положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации различно. По мнению административного ответчика, при проведении публичных слушаний Положения о публичных слушаниях нарушены не были, поскольку вносимые решением Саратовской городской Думы от 06 февраля 2014 года № 32-361 изменения совместно с проектом новой редакции карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки были опубликованы на официальном сайте Саратовской городской Думы 22 ноября 2013 года, и все заинтересованные лица имели возможность ознакомиться с ними и представить в оргкомитет свои предложения в письменной форме по теме публичных слушаний, непосредственно принять участие в публичных слушаниях. Все поступившие в ходе подготовки и проведения публичных слушаний изменения и предложения отражены в заключениях о результатах публичных слушаний и опубликованы в газете «Саратовская панорама».

Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» в отзыве на административное исковое заявление также указывает на законность оспариваемого нормативного правового акта, приводит доводы, аналогичные доводам возражений Саратовской городской Думы. По мнению комитета, генеральный план не ограничивается картой функциональных зон и не предполагает на данной территории развития или дальнейшего существования предприятий городского транспорта, объектов обслуживания транспорта. Вместе с тем оспариваемые прокурором изменения в правила землепользования и застройки были внесены с целью совершенствования порядка регулирования землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» и не привели к невозможности реализации положений генерального плана.

Заинтересованные лица администрация муниципального образования «Город Саратов» и ООО «Мотор» в своих отзывах приводят доводы, аналогичные доводам административных ответчиков.

В судебном заседании представитель административного истца поддержал административное исковое заявление по приведённым выше основаниям.

Представитель административного ответчика Саратовской городской Думы, представители заинтересованных лиц: администрации муниципального образования «Город Саратов», ООО «Мотор» в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска по тем основаниям, что Правила землепользования и застройки, утверждённые решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280, в редакции решения Саратовской городской Думы от 06 февраля 2014 года № 32-361 в оспариваемой части приняты в пределах компетенции Саратовской городской Думы, с соблюдением процедуры, предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации, и не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» о времени и месте рассмотрения административного дела извещен надлежащим образом, представителя в судебное заседание не направил, о невозможности явки в судебное заседание и причинах неявки суд не известил, об отложении судебного разбирательства не ходатайствовал, в связи с чем, руководствуясь статьёй 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие представителя указанного лица.

Заслушав объяснения представителя административного истца, представителя административного ответчика, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе путём признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии со статьёй 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», опубликованные в специальном выпуске газеты «Саратовская панорама» от 17 мая 2008 года № 54 (303) (том № 1 листы дела № 17, 205-225).

Как следует из материалов дела, арендатором земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> общей площадью 4442 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты>., с разрешенным видом использования: под автостоянку, без права капитального строительства на основании договора замены стороны в обязательстве от 02 октября 2009 года являлось ООО «Мотор» (том № 1 листы дела № 147-152).

12 апреля 2016 года между ООО «Мотор» и акционерным обществом (далее – АО) «<данные изъяты>» заключен договор замены стороны в обязательстве по договору аренды земельного участка, по условиям которого ООО «Мотор» обязалось подготовить к строительству и уступить, а АО «<данные изъяты>» принять на себя права и обязанности на данный земельный участок (том № 1 листы дела № 156-158).

Соглашением от 02 ноября 2016 года к договору аренды земельного участка от 15 октября 2016 года изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> с «автостоянка» на «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в т.ч. со встроенными и (или) встроенно-пристроенными нежилыми помещениями» (том № 1 листы дела № 159-161).

Администрацией муниципального образования «Город Саратов» 28 декабря 2016 года АО «<данные изъяты>» выдано разрешение на строительство многоэтажного многоквартирного дома со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения по улице <данные изъяты>.

На момент рассмотрения административного дела на указанном земельном участке ведется строительство многоэтажного жилого дома с привлечением дольщиков – участников договоров долевого строительства.

Согласно приложению № 1 «Карта градостроительного зонирования территории муниципального образования «Город Саратов» к Правилам землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> общей площадью 4442 кв.м, расположенный по адресу: <данные изъяты>, относился к территориальной зоне предприятий городского транспорта, объектов обслуживания транспорта (ИТ-1) (том № 3 лист дела №14).

Местное самоуправление в соответствии с положениями статей 1, 7, 14, 35, 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

К вопросам местного значения городского поселения относится, в том числе утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нём присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Пунктом 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что утверждение правил землепользования и застройки городских округов отнесено к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.

В соответствии со статьями 1, 23, 24, 44 и 44.1 Устава муниципального образования «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649, город Саратов является городским поселением, наделённым Законом Саратовской области статусом городского округа, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.

Городская Дума является представительным органом города. Заседание городской Думы считается правомочным, если на нём присутствует не менее двух третей от установленной численности депутатов городской Думы.

Городская Дума по вопросам, отнесенным к её компетенции федеральными законами, законами Саратовской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города. Такие решения городской Думы, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы, если иное не установлено действующим законодательством.

К полномочиям городской Думы относится, в том числе утверждение правил землепользования и застройки на территории города.

Решения городской Думы, постановления главы муниципального образования, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Официальным опубликованием решений городской Думы, постановлений главы муниципального образования и постановлений администрации города считается первая публикация их полного текста в газете «Саратовская панорама» или первое размещение (опубликование) на официальном сайте городской Думы (администрации города) www.sarstovduma.ru (www.saratovmer.ru).

06 февраля 2014 года на тридцать втором внеочередном заседании Саратовской городской Думы принято решение № 32-361 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», в соответствии с которым территориальная зона земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4442 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты>, изменена с территориальной зоны ИТ-1 (предприятий городского транспорта, объектов обслуживания транспорта) на зону Ж-1.1 (перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки)

Данное решение опубликовано 07 февраля 2014 года на сайте Саратовской городской Думы www.sarstovduma.ru.

Решениями Саратовской городской Думы от 25 июля 2014 года № 38-429, от 19 февраля 2015 года № 43-482, от 16 июня 2016 года № 60-634429 и от 27 декабря 2016 года № 10-77 изменения в приложение № 1 «Карта градостроительного зонирования территории муниципального образования «Город Саратов» в части изменения территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> не вносились (том № 3 листы дела № 15-18).

Таким образом, Правила землепользования и застройки в оспариваемой части приняты Саратовской городской Думой в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие.

Согласно статье 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические лица и юридические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан и юридических лиц, в том числе при осуществлении ими мероприятий по зонированию территорий.

Согласно части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Частью 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

В силу положений статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - комиссия), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения, проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку, проведение Комиссией публичных слушаний по проекту, внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Исходя из положений статей 31 и 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, при подготовке проекта решения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в обязательном порядке проводятся публичные слушания.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 15 июля 2010 года № 931-О-О, к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учёт мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, то есть не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц. Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Частью 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с частями 13 и 14 названной статьи.

В силу положений статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (части 6 и 7).

Публичные слушания проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

После завершения публичных слушаний комиссия с учётом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект решения и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту решения являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Решением Саратовской городской Думы от 16 ноября 2005 года № 65-633 принято Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании «Город Саратов» (далее – Положение). На момент спорных правоотношений названное Положение действовало в редакции решения Саратовской городской Думы от 28 мая 2009 года № 40-455.

В соответствии с пунктами 1.1 – 1.5 Положения публичные слушания – это одна из форм реализации населением муниципального образования «Город Саратов» своего конституционного права на местное самоуправление.

Публичные слушания являются прямой формой волеизъявления жителей муниципального образования «Город Саратов» и представляют собой обсуждение проектов правовых актов органов местного самоуправления с участием жителей муниципального образования «Город Саратов».

Публичные слушания проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством Саратовской области.

Не допускается принятие муниципального правового акта, проект которого выносится на публичные слушания, до получения результатов публичных слушаний.

Решения публичных слушаний носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер.

В соответствии с пунктом 5.1 Положения участники публичных слушаний правом на участие и выступление в публичных слушаниях обладают граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории города Саратова и достигшие на момент проведения публичных слушаний 18-летнего возраста, которые внесли в Оргкомитет (Комиссию) в письменной форме свои предложения по теме публичных слушаний не позднее чем за 3 дня до даты проведения публичных слушаний.

Кроме того, при проведении публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки обладают правообладатели объектов недвижимости, расположенных в границах территории, в отношении которой проводятся публичные слушания, а также иные заинтересованные лица.

Во время проведения публичных слушаний участникам с правом выступления предоставляется слово для аргументации своих предложений, внесенных в порядке, предусмотренном пунктом 5.1 настоящего Положения.

Иные заинтересованные жители города Саратова, зарегистрированные в качестве участников публичных слушаний, но не внесшие в порядке пункта 5.1 своих предложений по обсуждаемому вопросу, также имеют право на участие в публичных слушания с правом обсуждения.

В силу пункта 5.5. Положения всем участникам публичных слушаний предоставлено право участвовать в обсуждении и принятии решений; вносить свои предложения по обсуждаемым вопросам, проектам муниципальных правовых актов.

Как установлено Положением о публичных слушаниях, публичные слушания включают в себя следующие основные процедуры: объявление цели слушаний; выступление председателя публичных слушаний; вопросы присутствующих и ответы на них; выступления присутствующих; принятие итогового документа (заключения о результатах публичных слушаний).

Пункт 6.6. Положения содержит требования, предъявляемые к протоколу публичных слушаний, в котором должны быть указаны дата и место их проведения, количество присутствующих, фамилия, имя, отчество председателя и секретаря публичных слушаний, содержание выступлений, результаты голосования и принятые решения, а также иные необходимые сведения. Протокол составляется в двух экземплярах и подписывается председателем и секретарем публичных слушаний. К протоколу прикладывается список граждан, принявших участие в публичных слушаниях.

Из материалов дела следует, что предложение о внесении указанных изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» поступило в комиссию по вопросам землепользования и застройки от правообладателя указанного земельного участка – ООО «Мотор», по результатам рассмотрения которого было принято решение о вынесении данных изменений на публичные слушания (том № 1 листы дела № 43-55).

Постановлением главы администрации муниципального образования «Город Саратов» от 21 февраля 2013 года № 298 решено в срок до 01 июня 2013 года подготовить проект решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» и направить такой проект главе муниципального образования «Город Саратов» для назначения даты публичных слушаний (том № 2 листы дела № 70-71).

Названное постановление опубликовано в газете «Саратовская панорама» от 26 февраля 2013 года № 14 (970) и от 13 марта 2013 года № 10 (887) (том № 2 листы дела № 72-75).

Постановлением главы муниципального образования «Город Саратов» от 21 ноября 2013 года № 15-01-07 решено провести 22 января 2014 года публичные слушания по проекту изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» (том № 2 лист дела № 78).

Указанное постановление и проект изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», в том числе проект Карты градостроительного зонирования муниципального образования «Город Саратов», согласно которому предлагалось отнести земельный участок, расположенный по адресу: <данные изъяты>., к территориальной зоне Ж-1.1, опубликованы в специальном выпуске газеты «Саратовская панорама» от 22 ноября 2013 года № 79 (том № 3 листы дела № 96-103).

22 января 2014 года состоялись публичные слушания по проекту изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» (том № 1 листы дела № 57-77).

Из протокола публичных слушаний от 22 января 2014 года и заключения по результатам публичных слушаний от 22 января 2014 года следует, что на обсуждение участников публичных слушаний выносился проект изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», утвержденные решением Саратовской городской Думой от 29 апреля 2008 года № 27-280 (том № 2 листы дела № 81-101, 110-112).

Указанный проект изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» вместе с Картой градостроительного зонирования, в которой спорный земельный участок изображен в изменяемой зоне Ж-1.1 в цветовом исполнении, в установленном порядке опубликован в средствах массовой информации в газете «Саратовская панорама» 22 ноября 2013 года № 79 (том № 3 листы дела № 96, 99, 100, 104).

Согласно протоколу в процессе публичных слушаний от участников публичных слушаний вопросов, возражений относительно изменения территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4442 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты>., не поступало.

Протокол публичных слушаний соответствует требованиям законодательства, содержит все сведения, установленные Положением. Заключение о результатах указанных публичных слушаний опубликовано в газете «Саратовская панорама» от 29 января 2014 года № 3 (том № 1 листы дела 104-106). Протокол и заключение о результатах публичных слушаний подписаны председателем публичных слушаний и секретарем, в силу чего сомнений в их достоверности и полноте не имеется.

Постановлением главы администрации муниципального образования «Город Саратов» от 03 февраля 2014 года № 281 решено направить проект решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в Саратовскую городскую Думу (том № 2 лист дела № 113).

06 февраля 2014 года Саратовской городской Думы принято решение № 32-361 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» (том № 2 листы дела № 1-22, 114-118).

Суд не может согласиться с доводом административного истца о том, что изменение территориальной зоны спорного земельного участка произошло без обсуждения населения, ссылаясь на то, что данное изменение не отражено в итоговом протоколе публичных слушаний.

Согласно материалам дела соответствующие изменения в отношении спорного земельного участка были включены в проект новой редакции Карты градостроительного зонирования и опубликованы до даты проведения публичных слушаний для заблаговременного ознакомления всех заинтересованных лиц.

Поскольку в соответствии с пунктом 7.1. и 7.2. Положения о публичных слушаниях в процессе проведения публичных слушаний принимаются предложения по обсуждаемым вопросам, оформляемым в протоколе проведения публичных слушаний и включаемых в итоговой документ публичных слушаний, само по себе отсутствие информации в протоколе публичных слушаний об обсуждении данного вопроса при наличии информирования населения в установленном законом порядке о вносимых изменениях не является нарушением градостроительного законодательства.

С учетом изложенного суд пришел к выводу о том, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта соблюдена процедура его принятия, определяемая Градостроительным кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, изменение территориальной зоны спорного земельного участка в решении Саратовской городской Думы от 06 февраля 2014 года № 32-361 осуществлено с проведением публичных слушаний, на которых была предоставлена возможность участвовать каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, в обсуждении соответствующих вопросов независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям.

Проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к следующему.

Территориальная зона спорного земельного участка оспариваемым нормативным правовым актом изменена на зону перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки) (Ж-1.1).

Решением Саратовской городской Думы от 31 января 2018 года № 29-223 «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов» утвержден Генеральный план муниципального образования «Город Саратов», отменено решение Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 года № 25-240 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Город Саратов», данное решение опубликовано на сайте Саратовской городской Думы и вступило в законную силу со дня его официального опубликования 05 февраля 2018 года.

В соответствии с Картой функциональных зон городского округа действующего Генерального плана муниципального образования «Город Саратов» земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4442 кв.м, расположенный по адресу: город Саратов, <данные изъяты> отнесен к функциональной инженерной и транспортной инфраструктуры (ИТ).

То обстоятельство, что указанный земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4442 кв.м, расположенный по адресу: <данные изъяты>., отнесен к функциональной зоне инженерной и транспортной инфраструктуры (ИТ) не может однозначно свидетельствовать о нарушении градостроительного законодательства при внесении изменений в Правила землепользования и застройки в силу следующего.

Пунктом 2.2.4.1 Генерального плана муниципального образования «Город Саратов» от 31 января 2018 года № 29-223, также как и предыдущим нормативным правовым актом территориального планирования, установлены приоритеты развития жилищного строительства. Улучшение территориальной структуры города направлено, в том числе на увеличение жилищного фонда до 34200 тыс. кв.м, увеличение обеспеченности населения жилищным фондом на человека.

Основной задачей территориального планирования является создание благоприятной среды жизнедеятельности человека и условий для устойчивого развития города на перспективу с учетом социально-экономических и экологических ситуаций. Основными путями решения задач территориального развития города являются совершенствование территориальной структуры города с перспективным расширением жилищного и гражданского строительства, регенерацию и развитие жилых и общественно-деловых зон (пункты 2.2.1.-2.2.2. Генерального плана муниципального образования «Город Саратов»).

Как видно из материалов дела, АО <данные изъяты> выдано разрешение на строительство многоэтажного многоквартирного дома со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения по улице <данные изъяты> Обществом зарегистрировано право собственности на объект незавершенного строительства с проектируемым назначением – многоквартирный жилой дом, и на момент рассмотрения административного дела данная организация на законных основаниях ведет строительство многоэтажного жилого дома с привлечением дольщиков – участников договоров долевого строительства.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от <данные изъяты> года по делу № <данные изъяты> установлено, что изменение вида разрешенного использования и заключение соглашения в связи с изменением вида разрешенного использования земельного участка осуществлено с участием органа местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством, в связи с чем арбитражный суд отказал прокурору в удовлетворении требований об оспаривании договора аренды земельного участка.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы поселений (часть 2 пункта 1 статьи 18 названного Кодекса).

Согласно пункту 3 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данным нормам корреспондирует статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.

Таким образом, территориальное планирование, являясь частью процесса по развитию территории, одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Федеральный законодатель обязывает органы местного самоуправления обеспечить баланс интересов жителей в благоприятных условиях жизни и развитие предпринимательства, учитывая при этом, что благоприятные условия жителей обеспечиваются, в том числе благодаря предоставлению возможности осуществления своей деятельности.

Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 28 марта 2017 года № 10-П «По делу о проверке конституционности части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 23 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в связи с запросом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Развитие территорий носит многоплановый и динамичный характер, что определяет необходимость корректировки базовых градостроительных решений. Вместе с тем генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития, что должно обуславливать высокий уровень стабильности данного документа.

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Таким образом, изменение территориальной зоны осуществлено в соответствии с приоритетом, закрепленным в документе территориального планирования, в целях развития жилищного строительства и с учетом создания комфортной среды обитания, что согласуется с высказанной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позицией о необходимости соблюдения принципов градостроительного законодательства в данной области, выраженных в комплексном учете потребностей населения и устойчивом развитии территорий, с соблюдением справедливого баланса между общественными интересами и правами частного лица органами местного самоуправления.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оценив приведённые выше доказательства, суд приходит к выводу, что решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в редакции решения Саратовской городской Думы от 06 февраля 2014 года № 32-361, от 25 июля 2014 года № 38-429, 9 февраля 2015 года № 43-482, от 14 июня 2016 года № 60-634, от 27 декабря 2016 года № 10-77 в части отнесения в Приложении № 1 (Карта градостроительного зонирования) земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4442 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты>., с территориальной зоны ИТ-1 (предприятий городского транспорта, объектов обслуживания транспорта) на зону Ж-1.1 (перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки) принято представительным органом муниципального образования – Саратовской городской Думой в пределах предоставленных законом полномочий (статья 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 14 и 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статья 24 Устава муниципального образования «Город Саратов»), с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта (статьи 7 и 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статья 23 Устава муниципального образования «Город Саратов»), с соблюдением установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта (статья 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статья 23 Устава муниципального образования «Город Саратов», статьи 31, 32, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании «Город Саратов»), с соблюдением правил введения нормативного правового акта в действие и вступления его в силу (статья 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статья 44 Устава муниципального образования «Город Саратов»).

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании такого нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При таких обстоятельствах, учитывая, что решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в редакции решения Саратовской городской Думы от 06 февраля 2014 года № 32-361 в части отнесения в Приложении № 1 (Карта градостроительного зонирования) земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4442 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты>, с территориальной зоны ИТ-1 (предприятий городского транспорта, объектов обслуживания транспорта) на зону Ж-1.1 (перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки) принято представительным органом муниципального образования в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие и соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для признания данного нормативного правового акта в указанной части недействующим.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Саратовской области, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к Саратовской городской Думе, комитету по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» об оспаривании решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в редакции решений Саратовской городской Думы от 06 февраля 2014 года № 32-361, от 25 июля 2014 года № 38-429, от 19 февраля 2015 года № 43-482, от 14 июня 2016 года № 60-634, от 27 декабря 2016 года № 10-77 в части изменения территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4 442 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты>., с территориальной зоны ИТ-1 (предприятий городского транспорта, объектов обслуживания транспорта) на зону Ж-1.1 (перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки) отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий Бугаева Е.М.