ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
ЗАКОНЫ
КОММЕНТАРИИ
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
По делу № 3а-20/2018 РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «01» февраля 2018 г. Челябинский областной суд в составе: председательствующего судьи Турковой Г.Л., при секретаре Волошиной А. А., с участием прокурора Прокуратуры Челябинской области Малышевой OIL, рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Челябинского областного суда административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью Аналитическая группа «Эксперт» к Челябинской городской Думе об оспаривании нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления - пунктов 2, 4, 5, 6, 7, 8, 11 и 13 Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 05 сентября 2013 года № 45/1 и решения Челябинской городской Думы от 26 мая 2013 года № 9/14 «О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 05 сентября 2013 года № 45/1 «Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска» и УСТАНОВИЛ: Общество с ограниченной ответственностью Аналитическая группа «Эксперт» (далее - ООО АГ «Эксперт») обратилось в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением к Челябинской городской Думе об оспаривании в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, в котором (с учетом уточнений заявленных требований) просит признать недействующими с момента издания пункты 2, 4, 5, 6, 7, 8, 11 и 13 Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 05 сентября 2013 года № 45/1 (далее - Порядок № 45/1) в действующей редакции законодательству, имеющему большую юридическую силу: пункт 2 Порядка № 45/1 - пункту 8 статьи 1, части 3 статьи 3, части 3 статьи 5, главам III и IV Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 209, 212, 216, пункту 1 статьи 260, пункту 3 статьи 261, статье 264 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральному закону | ||
2 | ||
от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», несоответствием принципу правовой определенности; пункт 4 - пункту 10, подпункту 11 пункта 12, пункту 14 части 3, подпунктам 1 и 3 пункта 21 части 5 Порядка организации и осуществления муниципального земельного контроля на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 23 апреля 2013 года № 42/4, статье 72 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктам 5, 6, 7 и 8 статьи 21 главы 4 Закона Челябинской области от 13 апреля 2015 года № 154-30 «О земельных отношениях», статье 21 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; пункты 5, 6 и 7 - пунктам 15 и 16 части 3 Порядка организации и осуществления, муниципального земельного контроля на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 23 апреля 2013 года № 42/4, пункту 8 статьи 21 главы 4 Закона Челябинской области от 13 апреля 2015 года № 154-30 «О земельных отношениях», статье 72 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; пункт 8 - пункту 6 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации и статье 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; пункт 11 - статье 19 части 4 и статьям 20 и 21 Порядка организации и осуществления муниципального земельного контроля на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 23 апреля 2013 года № 42/4, пункту 9 стати 21 Закона Челябинской области от 13 апреля 2015 года № 154-30 «О земельных отношениях», статье 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; пункт 13— статье 19 части 4 и статьям 20 и 21 Порядка организации и осуществления муниципального земельного контроля на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 23 апреля 2013 года № 42/4, пункту 9 стати 21 Закона Челябинской области от 13 апреля 2015 года № 154-30 «О земельных отношениях», статье 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных | ||
3 | ||
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Административный истец также просит признать недействующим решение Челябинской городской Думы от 26 мая 2013 года № 9/14 «О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 05 сентября 2013 года № 45/1 «Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска» в связи с наличием коррупциогенных факторов. В обоснование своих требований административный истец указал на нарушение оспариваемыми нормативными правовыми актами прав ООО АГ «Эксперт» при осуществлении деятельности по организации и эксплуатации автомобильных парковок, был применен в отношении общества в связи с направлением ему уведомления № 2805 от 31 марта 2017 года о демонтаже незаконно размещенного нестационарного объекта и сносе автомобильной парковки. Уведомление оспорено обществом в Арбитражном суде Челябинской области. В судебном заседании представитель ООО АГ «Эксперт» ФИО1, действующий на основании доверенности от 10 октября 2017 года, заявленные требования поддержал, просил признать недействующим с момента принятия оспариваемые положения. Заявляя о принятии оспариваемых норм вне рамок полномочий представительного органа, административный истец на нарушение процедуры принятия оспариваемых нормативных актов не указывал. Представители Челябинской городской Думы ФИО2 и ФИО3, действующие на основании доверенностей от 17 ноября 2017 года, с административным иском не согласились, указав на отсутствие противоречий оспариваемых норм федеральному законодательству, соблюдение порядка принятия и опубликования оспариваемых нормативных правовых актов. Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы административного дела, доказательства, представленные сторонами в подтверждение исковых требований и в возражениях на требования административного истца, заключение прокурора, полагавшей об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующим выводам. Решением Челябинской городской Думы от 05 сентября 2013 года № 45/1 утвержден Порядок демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска (далее -Порядок № 45/1). Указанное решение опубликовано в газете «Вечерний Челябинск» от 11 сентября 2013 года, являющейся официальным | ||
4 | ||
источником опубликования муниципальных правовых актов города Челябинска в соответствии со статьей 43 Устава города Челябинска и решением Челябинской городской Думы от 26 июня 2012 года № 35/41 «О порядке опубликования муниципальных правовых актов города Челябинска». В настоящее время Порядок № 45/1 действует в редакции решений Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 года № 9/14 (опубликовано в газете «Вечерний Челябинск» № 41 от 29 мая 2015 года), от 07 марта 2017 года № 28/18 (опубликовано в газете «Вечерний Челябинск» № 19 от 15 марта 2017 года), от 29 августа 2017 года № 32/11 (опубликовано в газете «Вечерний Челябинск» № 67 от 01 сентября 2017 года), от 31 октября 2017 года № 34/6 (опубликовано в газете «Вечерний Челябинск» № 85 от 03 ноября 2017 года). В ходе судебного разбирательства установлено, что законность оспариваемого нормативного правового акта была предметом судебной проверки: Арбитражного суда Челябинской области, которым постановлено решение по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Ника» от 26 декабря 2013 года по делу № А76-21235/2013 (постановление ФАС Уральского округа от 21 марта 2014 года № Ф09-816/14), которым в удовлетворении заявления отказано, решение Челябинской городской Думы от 05 сентября 2013 года № 45/1 «Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска» признано соответствующим положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Уставного суда Челябинской области от 27 февраля 2014 года № 001/14-П «По делу о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Челябинской области положений Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года № 45/1 «Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска", в связи с жалобой гражданина ФИО4.», которым постановлено: «Признать положения пунктов 1,2,11 Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года № 45/1, соответствующими Уставу (Основному Закону) Челябинской области в той мере, в какой они распространяются исключительно на объекты, являющиеся движимым имуществом, размещенные на земельных участках, отнесенных к | ||
5 | ||
собственности города Челябинска, либо на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. Признать положения пункта 2 Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года № 45/1, соответствующими Уставу (Основному Закону) Челябинской области в той мере, в какой данный Порядок: - распространяется на нестационарные объекты, изначально установленные без разрешения органов местного самоуправления или в отсутствие прав собственника нестационарного объекта на пользование соответствующим земельным участком; - не распространяется на объекты, разрешение на размещение которых выдавалось, но впоследствии было аннулировано, признано недействительным или срок его действия истек; - не распространяется на объекты, размещенные на земельном участке, в отношении которого у собственника нестационарного объекта ранее возникало право пользования. Признать положения пунктов 12, 13, 14 Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года № 45/1, соответствующими Уставу (Основному Закону) Челябинской области в той мере, в какой действия по демонтажу нестационарного объекта не влекут гибели такого объекта либо причинения ему несоразмерного вреда. Признать положения пунктов 3 - 10 и 15 Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года № 45/1, соответствующими Уставу (Основному Закону) Челябинской области». Поскольку в настоящее время действует новый Устав города Челябинска (от 27 июня 2017 года) и новая редакция оспариваемого нормативного акта (от 31 октября 2017 года), оснований для прекращения производства по делу не имеется и административный иск ООО АГ «Эксперт» подлежит рассмотрению по существу. Согласно пункту 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС Российской Федерации) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. | ||
6 | ||
В судебном заседании установлено, что административный истец осуществляет деятельность по организации стоянок для транспортных средств. Оспариваемый нормативный правовой акт был применен в отношении административного ответчика, в связи с чем, он вправе оспорить его в порядке, предусмотренном главой 21 КАС Российской Федерации. Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС Российской Федерации суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В ходе судебного разбирательства такого рода несоответствий в оспариваемых нормативных правовых актах установлено не было. В соответствии со статьями 130, 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Муниципальные правовые акты могут приниматься только по вопросам местного значения, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Согласно пунктам 1 и 4 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК Российской Федерации) земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; состоит из данного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. В соответствии со статьей 11 ЗК Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных | ||
7 | ||
отношений относится: резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. В силу пунктов 1 и 2 статьи 72 ЗК Российской Федерации муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органа местного самоуправления городского округа отнесено осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа. Согласно части 1 статьи 8 Устава города Челябинска, принятого решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 года № 9/2 к вопросам местного значения города Челябинска отнесено: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Челябинска (пункт 3); осуществление муниципального земельного контроля в границах города Челябинска (пункт 29). Челябинская городская Дума является представительным органом города Челябинска и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения города Челябинска в соответствии с федеральным законами, законами Челябинской области и Уставом (статья 23 Устава города Челябинска). Статья 25 Устава города Челябинска к полномочиям Челябинской городской Думы относит принятие решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города Челябинска, по вопросам местного значения города Челябинска, установление порядка управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности города Челябинска, установление порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в случаях, установленных законодательством, определение порядка осуществления отдельных видов муниципального контроля (пункты 1, 26, 27, 30 части 2). | ||
8 | ||
Из приведенных норм законодательства следует, что управление и распоряжение земельными участками города Челябинска и земельными участками, в границах Челябинского городского округа, государственная собственность на которые не разграничена, осуществление контроля за их использованием, а также принятие нормативных правовых актов в данной сфере находится в ведении Челябинского городского округа. При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты представительным органом муниципального образования город Челябинск по вопросу, отнесенному к его компетенции, процедура принятия и правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования, соблюдены и соответствуют федеральному законодательству, Уставу города Челябинска и Регламенту Челябинской городской Думы, утвержденному решением Челябинской городской Думы от 20 января 2015 года № 5/1. Из преамбулы решения Челябинской городской Думы от 05 сентября 2013 года № 45/1 «Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска» и пункта 1 Порядка № 45/1 следует, что данное решение и оспариваемый Порядок приняты в соответствии с ЗК Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральными .законами от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие ЗК Российской Федерации», Уставом города Челябинска, решением Челябинской городской Думы от 23 апреля 2013 года № 42/4 «Об утверждении Порядка организации и осуществления муниципального земельного контроля на территории города Челябинска». Из содержания оспариваемого Порядка № 45/1, отдельные положения которого оспариваются ООО АГ «Эксперт», следует, что данный нормативный правовой акт имеет целевую направленность, касающуюся организации работы по демонтажу нестационарных объектов незаконно размещенных на территории города Челябинска и регламентирует деятельность администрации города Челябинска, её структурных подразделений по осуществлению мероприятий, связанных с демонтажем, перемещением и хранением таких объектов. Оспариваемые административным истцом нормы, содержащиеся в пунктах 2, 4, 5, 6, 7, 8, 11 и 13 Порядка № 45/1, предусматривают следующее правовое регулирование. | ||
9 | ||
Согласно пункту 2 Порядка № 45/1 демонтажу подлежат нестационарные объекты, установленные без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю или документов на размещение таких нестационарных объектов. К нестационарным объектам относятся: 1) нестационарные объекты мелкорозничной торговой сети и объекты оказания услуг населению - павильоны, киоски (торговые и бытового обслуживания), павильоны и киоски с навесами в составе торгово-остановочных комплексов и торгово-выставочных площадок; 2) автомобильные мойки контейнерного типа; 3) сезонные аттракционы и передвижные цирки, передвижные зоопарки и передвижные луна-парки, летние залы, осуществляющие мелкорозничную торговлю и услуги общественного питания, расположенные в непосредственной близости от стационарного объекта общественного питания; 4) оборудование спортивных площадок, детских площадок, площадок для отдыха; 5) ограждающие устройства (ворота, калитки, шлагбаумы, в том числе автоматические, и декоративные ограждения (заборы) и конструкции, препятствующие проезду автотранспорта; 6) оборудование автостоянок и парковок, не являющихся объектами недвижимости; 7) объекты жанровой городской скульптуры, художественные композиции, мемориальные объекты, за исключением мемориальных досок; 8) гаражи для хранения технических средств передвижения. Пунктом 4 Порядка № 45/1 установлено, что при выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта должностные лица Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - Комитет) осматривают объект, производят фотосъемку, составляют акт о выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта на территории города Челябинска по установленной форме согласно приложению 1 к настоящему Порядку. Комитет в соответствии с действующим законодательством принимает меры для выявления физического или юридического лица, собственника (владельца) незаконно размещенного нестационарного объекта. Пунктом 5 Порядка № 45/1 установлено, что в течение 15 дней с момента составления акта о выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта Комитет составляет в трех экземплярах Уведомление о демонтаже незаконно размещенного нестационарного объекта по форме, установленной приложением 2 к настоящему Порядку. Срок добровольного демонтажа нестационарного объекта - семь дней. В случае наступления обстоятельств непреодолимой силы, причинения или угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан демонтаж | ||
10 | ||
незаконно установленного нестационарного объекта осуществляется в течение трех рабочих дней с момента выявления такого объекта. Уведомление в отношении мемориальных объектов, за исключением мемориальных досок, составляется Комитетом на основании решения Челябинской городской Думы, принятого в соответствии с Порядком установки, содержания и демонтажа мемориальных объектов, объектов жанровой городской скульптуры и художественных композиций в городе Челябинске, утвержденным решением Челябинской городской Думы. При неисполнении требований о демонтаже нестационарного объекта лицом, осуществившим его установку, в срок, указанный в Уведомлении, а также при невозможности установить указанное лицо демонтаж осуществляется уполномоченным муниципальным учреждением, созданным на основании правового акта Администрации города Челябинска. Пунктом 6 Порядка № 45/1 предусмотрено, что Комитет в течение двух рабочих дней после составления Уведомления о демонтаже незаконно размещенного нестационарного объекта направляет два экземпляра в муниципальное учреждение. Согласно пункту 7 Порядка № 45/1 Комитет в течение двух рабочих дней после составления Уведомления о демонтаже незаконно размещенного нестационарного объекта направляет копию в уполномоченный орган Администрации города Челябинска для размещения сообщения о необходимости демонтажа незаконно размещенного ' нестационарного объекта в срок, указанный в Уведомлении, на официальном сайте Администрации города Челябинска в сети Интернет. Пунктом 8 Порядка № 45/1 предусмотрено вручение одного экземпляра Уведомления о демонтаже незаконно размещенного нестационарного объекта под личную роспись собственнику незаконно размещенного нестационарного объекта, либо направление заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении на адрес, установленный Комитетом, ответственными работниками муниципального учреждения в течение трех рабочих дней с момента получения Уведомления из Комитета. Одновременно с вручением Уведомления собственнику незаконно размещенного нестационарного объекта, Уведомление размещается на нестационарном объекте, что подтверждается средствами фото видеофиксации. При невозможности установить собственника незаконно размещенного нестационарного объекта Уведомление размещается на нестационарном объекте, что подтверждается средствами фото-, видеофиксации. | ||
11 | ||
Пунктом 11 Порядка № 45/1 предусмотрено, что в случае невыполнения собственником незаконно размещенного нестационарного объекта требований Уведомления, а также в случае невозможности установить собственника организация мероприятий по демонтажу незаконно размещенного нестационарного объекта и его последующему хранению осуществляется муниципальным учреждением. Муниципальное учреждение не позднее, чем за три рабочих дня до планируемой даты демонтажа незаконно размещенного нестационарного объекта направляет в администрацию соответствующего внутригородского района города Челябинска предложение об участии уполномоченного представителя администрации внутригородского района города Челябинска при демонтаже. Пунктом 13 Порядка № 45/1 установлено, что по результатам демонтажа незаконно размещенного нестационарного объекта ответственным. работником муниципального учреждения составляется акт о демонтаже незаконно размещенного нестационарного объекта на территории города Челябинска по форме, установленной приложением 3 к настоящему Порядку. Акт о демонтаже незаконно размещенного нестационарного объекта на территории города Челябинска подписывается собственником незаконно размещенного нестационарного объекта. В случае его отсутствия при демонтаже нестационарного объекта в акте о демонтаже незаконно размещенного нестационарного объекта на территории города Челябинска делается соответствующая запись. | ||
Решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 года № 9/14 «О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 05 сентября 2013 года № 45/1 «Об стверждении Лорядка демшгшжа незаконно размещенных нестационарных объектов на территорий города Челябинска», оспариваемым административным истцом в полном объеме, внесены изменения в пункты 5 и 11 Порядка № 45/1, а также учтено изменение наименования органов в связи с наделением Челябинского городского округа статусом городского округа с внутригородским делением. В настоящее время пункты 5 и 11 Порядка № 45/1 в оспариваемой редакции прекратили своё действие в связи с принятием решения Челябинской городской Думы от 07 марта 2017 года №28/18. | ||
Системный анализ оспариваемых административных истцом положений Порядка № 45/1 в совокупности с другими нормами оспариваемого Порядка, а также положений федерального, регионального ' и муниципального законодательства, регулирующего спорные правоотношения, позволяет суду сделать вывод об отсутствии противоречия оспариваемых норм федеральному и иному законодательству, имеющему большую юридическую силу. | ||
12 | ||
Суд не может согласиться с доводами административного иска о том, что оспариваемые правовые акты нарушают права ООО АГ «Эксперт» как собственника нестационарных объектов, предусматривают внесудебную процедуру лишения права собственности, не соответствуют Конституции Российской Федерации, гражданскому и земельному законодательству, приняты по вопросу, не отнесенному к ведению Челябинской городской Думы. Так доводы административного истца о противоречии пункта 2 Порядка № 45/1 федеральному и иному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не могут быть приняты, поскольку основаны на ошибочном применении и толковании приведенных в административном иске положений федерального законодательства. В соответствии с положениями статьи 71 (пункт «о») Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. По указанному предмету ведения Российской Федерации принят и введен в действие Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК Российской Федерации), статья 130 которого регламентирует вопросы отнесения имущества к недвижимому и движимому, а статья 222 - вопросы, связанные с самовольной постройкой. В силу статьи 130 ГК Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Вещи, не относящиеся к недвижимости, признаются движимым имуществом. Частью 4 статьи 222 ГК Российской Федерации органы местного самоуправления городского округа наделены правом принимать решения о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения её на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, в том числе, если этот земельный участок расположен на территории общего пользования. При этом, положения статьи 222 ГК Российской Федерации не распространяются на отношения, связанные с самовольными объектами движимого имущества. Из буквального толкования содержания оспариваемого пункта 2 Порядка № ■ 45/1 следует, что данный порядок регулирует правоотношения, связанные с осуществлением на территории города | ||
13 | ||
Челябинска демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов, то есть касается имущества, которое к объектам недвижимости по смыслу пункта 1 статьи 130 ГК Российской Федерации не относится. Оспариваемые нормы не содержит каких-либо положений о применении данного нормативного правового акта к объектам капитального строительства (объектам недвижимости), независимо от того, зарегистрировано ли право собственности на такой объект в Едином государственном реестре прав, либо объект недвижимости является самовольной постройкой. Приведенный в пункте 2 Порядка № 45/1 перечень нестационарных объектов является определенным и не содержит ссылок на объекты недвижимости. Правовые последствия сноса самовольной постройки и перемещения (переноса) самовольно установленного объекта движимого имущества различные. В отличие от правовых последствий, вызванных сносом самовольной постройки, в случае перемещения (переноса) самовольно установленного объекта движимого имущества объект движимого имущества не перестает существовать как объект гражданских прав. Собственник самовольно установленного объекта движимого имущества в этом случае лишается не своего имущества или права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, а места, на котором был самовольно установлен объект движимого имущества. При таких обстоятельствах, поскольку правоотношений, связанных с самовольной постройкой, Порядок № 45/1 не регламентирует, то оспариваемые положения муниципального нормативного правового акта, вопреки доводам административного истца, норм гражданского права не содержат и статьи 35 и 71 (пункт «о») Конституции Российской Федерации не нарушают и не противоречат статьям 209, 212, 216, пункту 1 статьи 260, пункту 3 статьи 261, статье 264 ГК Российской Федерации, пункту 8 статьи 1, части 3 статьи 3, части 3 статьи 5, главам III и IV ЗК Российской Федерации и статье 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с частью 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Согласно пункту 1 статьи 1 ГК Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, и тем самым настоящим Кодексом | ||
закреплен | конституционный принцип равноправия участников | ||
гражданско-правовых отношений. В соответствии с пунктом 1 статьи 1, пунктом 1 статьи 124 ГК Российской Федерации муниципалитеты выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. | |||
земельными участками, находящимися в собственности города Челябинска, и земельными участками, находящимися на территории данного муниципального образования, государственная собственность на которые не разграничена, представительный орган местного самоуправления реализует права от имени собственника соответствующего недвижимого имущества на равных началах с иными участниками этих правоотношений. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (пункт 3 статьи 209 ГК Российской Федерации. Согласно подпункту 2 пункта 1 и подпункту 4 пункта 2 статьи 60 ЗК Российской Федерации нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае самовольного занятия земельного участка. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения. Использование земельных участков, находящимися в собственности города Челябинска, и земельными участками, находящихся на территории данного муниципального образования, государственная собственность на которые не разграничена, для незаконного размещения нестационарных объектов, в отсутствие оформленных в установленном порядке документов, являющихся основанием для использования земельного участка, а также в нарушение порядка размещения таких объектов может быть расценено как нарушение прав города Челябинска на соответствующие земельные участки. Представительный орган Челябинского городского округа в целях самозащиты нарушенного права свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей своим постановлением утвердил Порядок № 45/1, оспариваемые нормы которого предусматривают возможность демонтажа | |||
15 | ||
и перемещения в отведенное место размещенных на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, объектов, не относящихся к объектам капитального строительства, т.е. движимого имущества, которое возможно сохранить при перемещении и хранении в целости либо конструкции которых могут быть смонтированы вновь без несоразмерного ущерба их назначению. Из этого следует, что права собственника объекта движимого имущества, самовольно установленного в границах городского округа на землях, государственная собственность на которые не разграничена, землях, отнесенных к муниципальной собственности городского округа, не могут иметь' приоритета по отношению к правам публично-правового образования как собственника земель, и контролирующего органа за использованием и охраной земель городского округа. В случае самовольного размещения на этих землях объекта движимого имущества защиту гражданских прав должен получить не тот, кто нарушил, а тот, кто претерпел от нарушения, то есть публично-правовое образование. Следовательно, муниципальное образование город Челябинск как субъект гражданских прав вправе осуществлять их защиту путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, а .также самозащиту гражданских прав во внесудебном порядке. Способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения (статьи 12 и 14 ГК Российской Федерации). В оспариваемом Порядке соблюден принцип соразмерности способов самозащиты нарушению права собственности города Челябинска. Обратное толкование закона поставит собственника самовольно установленного объекта движимого имущества в преимущественное положение по сравнению с публично-правовым образованием, осуществляющим земельный контроль в границах городского округа и как собственника земель, приведет к нарушению баланса публичных и частных интересов, что недопустимо. Поскольку самовольно установленные объекты движимого имущества к самовольным постройкам не относятся, то представительный орган городского округа вправе принять муниципальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок демонтажа движимого имущества в принудительном порядке, в том числе, в целях самозащиты прав публично-правового образования. | ||
16 | ||
Довод административного истца о том, что оспариваемым актом во внесудебном порядке ограничивается право собственности и иные имущественные права юридического лица, является ошибочным. Оспариваемые административным истцом нормы не предусматривают возможности демонтажа объектов капитального строительства, а также нестационарных объектов, размещенных на земельном участке, права на который оформлены в установленном порядке, при наличии правоустанавливающих документов на землю и на размещение нестационарного объекта. Сами условия и порядок перемещения (переноса) движимого имущества в принудительном порядке, установленные оспариваемым Порядком, предоставляют собственнику объекта или лицу, использующему нестационарный объект, возможность переместить (перенести) объект добровольно в течение семи дней (пункт 5). И только если по истечении указанного срока объект не будет добровольно демонтирован, демонтаж и перемещение объекта осуществляется в принудительном порядке. При таких обстоятельствах, вопреки доводам административного истца пункт 2 Порядка № 45/1 не противоречит федеральному законодательству. Анализ положений пункта 4 Порядка № 45/1, которым установлена обязанность должностного лица Комитета при выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта осмотреть объект, произвести фотосъемку и составить акт по установленной в приложении форме, принять меры по установлению собственника (владельца) незаконно размещенного нестационарного объекта, не позволяет суду согласиться с доводом административного истца о противоречии этого пункта федеральному законодательству - статье 72 Земельного кодекса Российской Федерации и статье 21 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», региональному законодательству - пунктам 5, 6, 7 и 8 статьи 21 главы 4 Закона Челябинской области от 13 апреля 2015 года № 154-30 «О земельных отношениях» и муниципальному нормативному правовому акту - пункту 10, подпункту 11 пункта 12, пункту 14 части 3, подпунктам 1 и 3 пункта 21 части 5 Порядка организации и осуществления муниципального земельного контроля на территории города Челябинска, утвержденному решением Челябинской городской Думы от 23 апреля 2013 года № 42/4. Оспариваемые административным истцом пункты 5, 6, 7 Порядка № 45/1 регламентируют действия и сроки их совершения Комитетом и | ||
17 | ||
уполномоченным муниципальным учреждением, осуществляющим принудительный демонтаж после выявления незаконно размещенного нестационарного объекта и составления акта, условия, порядок и оформление демонтажа и перемещения движимого имущества в принудительном порядке, что исключает произвольные действия, а потому оспариваемые положения муниципального нормативного правового акта не ограничивают собственников такого имущества защищать свои гражданские права в судебном порядке, в том числе путем оспаривания решений и действий уполномоченного органа, связанных с перемещением (переносом) движимого имущества. Поскольку управление и распоряжение земельными участками города Челябинска и земельными участками, в границах Челябинского городского округа, государственная собственность на которые не разграничена, являются прерогативой Челябинского городского округа в силу положений статей 11 и 19 ЗК Российской Федерации, то нормативное регулирование проведения мероприятий по выявлению незаконного использования земельных участков, определение организационных мер по демонтажу нестационарных объектов, не имеющих признаков капитальных строений, созданных (возведённых) на земельных участках в отсутствие правоустанавливающих документов на землю или документов на размещение такого нестационарного объекта, не может расцениваться как снижение уровня правовых гарантий, предоставленных федеральным законодателем по владению и пользованию арендованных земельных участков. Довод административного истца о недостаточности предоставленного пунктом 5 Порядка № 45/1 семидневного срока для добровольного демонтажа нестационарного объекта не свидетельствует о наличии противоречия федеральному законодательству, так как сводится к целесообразности установления того или иного срока и носит субъективный характер. Оснований для применения по аналогии положений статьи 222 ГК Российской федерации, которой срок для сноса самовольной постройки, устанавливается органом местного самоуправления с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять более чем 12 месяцев, не имеется. По делу не установлено противоречий действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, пунктов 8, 11 и 13 Порядка № 45/1, предусматривающих осуществление организации мероприятий по демонтажу незаконно размещенного нестационарного объекта и его последующему хранению уполномоченным муниципальным учреждением, необходимости информирования соответствующей администрации внутригородского района, а также перечень мер для информирования собственников, владельцев или | ||
18 | ||
пользователей незаконно размещенного нестационарного объекта о проведении демонтажа и способах их фиксации. Заявляя о противоречии оспариваемых норм федеральному законодательству, административный истец по существу высказывает несогласие и оспаривает законность применения данного нормативного акта в отношении общества в связи с демонтажем нестационарного объекта и сносом автомобильной парковки, владельцем которых являлось ООО АГ «Эксперт», по мотиву, что принадлежащие ему нестационарные объекты, которые были демонтированы, располагались на земельных участках, в отношении которых у общества имелось право пользования и размещения нестационарного объекта. Между тем установление обстоятельств и проверка судом этих обстоятельств в рамках настоящего административного дела не относится к предмету спора. Если административный истец полагает, что его права при применении оспариваемого нормативного правового акта были нарушены, то он вправе обратиться в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в порядке арбитражного судопроизводства. Довод административного истца об отсутствии в оспариваемом нормативном правовом акте положений, предусматривающих возмещение собственникам нестационарных объектов понесенных ими расходов, не может быть принят, так как в силу части 2 статьи 76 ЗК Российской Федерации самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками. Следовательно, отсутствие в оспариваемом Порядке № 45/1 положений, регулирующих вопросы возмещения таких затрат, федеральному закону не противоречит. Суд находит основанными на ошибочном толковании материального закона и доводы о нарушении оспариваемых норм Федеральному закону от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», которым предусмотрены особенности размещения нестационарных торговых объектов. В частности, статьёй 10 данного Федерального закона предусмотрено, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. | ||
19 | ||
В исполнение Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 3 81 -ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» принят Закон Челябинской области от 23.09.2010 года № 638-30 «О полномочиях органов государственной власти Челябинской области в сфере государственного | ||
размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденный Постановлением Правительства Челябинской области от 25.01.2016 года № 5-П. В соответствии с названным порядком схема размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности разрабатывается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования и утверждается правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления. Пункт 25' Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска без предоставления земельного участка, утвержденного Постановлением Администрации города Челябинска от 09 сентября 2016 года № 395-п, предусматривает, что демонтаж нестационарного торгового объекта осуществляется в соответствии с решением Челябинской городской Думы от 05 сентября 2013 года №45/1. Оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт не регулирует вопросов в области государственного регулирования торговой деятельности, не является схемой размещения нестационарных торговых объектов, поэтому довод административного истца о противоречии Порядка № 45/1 в оспариваемой части статье 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и о превышении при его принятии Челябинской городской Думой предоставленных ей полномочий, подлежит отклонению. Кроме того, согласно сведениям Единого государственного реестра юридических лиц, ООО АГ «Эксперт» не осуществляет торговой деятельности, т.е. предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров, следовательно, не обладает правами, предусмотренными Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», регулирующего правоотношения, возникающие между органами государственной власти, | ||
20 | ||
органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности. Полномочия выступать в защиту неопределенного круга лиц у ООО АГ «Эксперт» отсутствуют. При таких обстоятельствах оснований полагать, что оспариваемые положения Порядка № 45/1 нарушают права административного истца в области осуществления торговой деятельности, не имеется. Суд отклоняет ссылку административного истца о противоречии оспариваемого в части нормативного правового акта требованиям Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», поскольку указанный Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (пункт 1 статьи 1) и не распространяется на правоотношения, в которых орган государственной власти (местного самоуправления) реализует полномочия собственника земельных участков, предоставленные ему гражданским и земельным законодательством, действуя как субъект гражданских прав, осуществляющий их защиту путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, а также самозащиту гражданских прав во внесудебном порядке. Оспариваемый нормативный правовой акт не регулирует правоотношений, связанных с осуществлением властных публичных полномочий по осуществлению муниципального земельного контроля. Осуществление муниципального земельного контроля в целях реализации властных полномочий местного самоуправления урегулировано иным муниципальным нормативным правовым актом -Порядком организации и осуществления муниципального земельного контроля на территории города Челябинска, утвержденным решением Челябинской городской Думы от 23 апреля 2013 года № 42/4. Суд не может согласиться с утверждением административного истца о наличии в абзаце 1 пункта 2 Порядка № 45/1 коррупциогенного фактора, выражающегося в несоответствии формулировки этого пункта принципу правовой определенности, ясности и однозначности правовой нормы, и в решении Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 года № 9/14 «О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 05 сентября 2013 года № 45/1 «Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города | ||
21 | ||
Челябинска» в связи с отсутствием указаний о порядке определения полномочий муниципального учреждения и созданием почвы для злоупотреблений. Перечень коррупциогенных факторов, наличие которых может служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, приведен в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96. К таким факторам, в том числе, отнесены: отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3), принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов (подпункт «д» пункта 3) и юридико-лингвистическая неопределенность -употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «в» пункта 4). С учетом изменений, внесенных в оспариваемый нормативный правовой акт, который в настоящее время действует в редакции от 31 октября 2017 года, оспариваемые административным истцом нормы и решение о внесении изменений нельзя признать несоответствующими требованиям, указанным в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Буквальное толкование нормы, предусмотренной муниципальным законодателем в абзаце 1 пункта 2 Порядка № 45/1, согласно которой демонтажу подлежат нестационарные объекты, установленные без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю или документов на размещение таких нестационарных объектов, не свидетельствует о наличии юридико-лингвистической неопределенности, употребления неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Необходимость документального подтверждения прав на земельные участки вытекает из требований статьи 26 ЗК Российской Федерации. Перечень документов, подтверждающих законность размещения нестационарных объектов, предусмотрен Правилами включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства | ||
22 | ||
Российской Федерации от 29 сентября 2010 года, Порядком разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденном постановлением Правительства Челябинской области от 25 января 2016 года № 5-П и Порядком оформления документов для размещения нестационарных объектов на территории города Челябинска утвержден решение Челябинской городской Думы от 30 июня 2015 года № 10/6. С учетом изложенного и принимая во внимание внесенные к настоящему времени в оспариваемый нормативный акт изменения, суд приходит к выводу об отсутствии оснований признания наличия коррупциогенных факторов и в пунктах 5 и 11 Порядка № 45/1 (в действующей редакции). Оспариваемое решение о внесении изменений в оспариваемый нормативный правовой акт, равно как и само решение об утверждении Порядка № 45/1, приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции. Ссылка заявителя на иную судебную практику не свидетельствует о нарушении судами единообразия в толковании и применении норм права с учетом конкретных обстоятельств спора и не может быть принята во внимание, поскольку нормы права применяются судами непосредственно с учетом фактических обстоятельств, установленных в каждом конкретном деле. Судебная практика, приведенная административным истцом, не идентична обстоятельствам рассматриваемого дела, а перечисленные,судебные акты (апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 09 ноября 2016 года № 49-АПГ16-40, апелляционные определения Тверского областного суда от 04 мая 2016 года) не имеют преюдициального значения для настоящего дела, приняты судами по конкретным делам, с участием других лиц и иному предмету требований. Учитывая, что Порядок № 45/1 в оспариваемой части и решение от 26 мая 2015 года № 9/14 соответствуют федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не противоречат им, не нарушают прав административного истца, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС Российской Федерации, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Руководствуясь статьями 174-178, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Челябинский областной суд | ||
РЕШИЛ | ||
23 | ||
В удовлетворении административного иска Общества с ограниченной ответственностью Аналитическая группа «Эксперт» отказать. Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд. | ||
Председательствующий | ||