Решение № ГП-000394-01/17 от 02.08.2017 Челябинского областного суда (Челябинская область)

По делу № За- 218 /2017

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

«02» августа 2017 г. Челябинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Турковой Г.Л., при секретаре Волошиной А.А.,

с участием прокурора Прокуратуры Челябинской области Никитиной Н.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Челябинского областного суда административное дело по административному исковому по административному исковому заявлению ФИО1 к Собранию депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области, Администрации Южноуральского городского округа Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления и

установил:

ФИО1 обратилась в Южноуральский городской суд к Собранию депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления - решения Собранию депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 28 декабря 2015 года № 60 «Об утверждении Положения о назначении, перерасчете и выплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Южноуральского городского округа»

Определением Южноуральского городского суда Челябинской области от 06 июня 2017 года административное дело по исковому заявлению ФИО1 к Собранию депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления выделено в отдельное производство и передано для рассмотрения по подсудности в Челябинский областной суд в соответствии со статьёй 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС Российской Федерации).

В обоснование заявленных требований административный истец указала на то, что она с 12 апреля 2012 года является получателем пенсии за выслугу лет, назначаемой лицам, замещавшим должности муниципальной службы Южноуральского городского округа, размер которой в декабре 2015 года составлял **** рубля. Оспариваемое решение, утвердившее Положение о назначении, перерасчете и выплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Южноуральского городского округа (далее - Положение о пенсии за выслугу лет), в отличие от ранее действовавшего решения, не содержит нормы о сохранении в прежнем размере ранее назначенной пенсии в случае ее перерасчета в сторону уменьшения. Отсутствие данной нормы в муниципальном нормативном правовом акте нарушает права административного истца, предусмотренные статьями 7, 39 и 55 Конституции Российской Федерации, противоречит федеральному законодательству и повлекло уменьшение размера пенсии за выслугу лет, назначенной административному истцу, до **** рублей. Кроме того, считает, что оспариваемое решение не может иметь обратной силы, если это приводит к ухудшению положения гражданина. Полагает, что имеет место недостаточная правовая урегулированность спорных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, и просит: признать незаконным оспариваемое решение в связи с отсутствием включения в него положения о выплате ранее назначенной пенсии в прежнем размере до возникновения права на её получение в большем размере, обязать орган местного самоуправления, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, дополнить нормативный правовой акт отсутствующей нормой.

ФИО1 в судебное заседание не явилась, о времени и месте судебного заседания извещена, просила рассмотреть дело без её участия в судебном заседании с участием её представителей. Дело рассмотрено без её участия в судебном заседании в соответствии со статьей 150 Кодекса административного судопроизводства РФ.

В судебном заседании представители ФИО1 ФИО2 и адвокат Гром В.Н., действующие на основании нотариальной доверенности от 07 апреля 2017 года, заявленные требования поддержали, просили признать решение в оспариваемой части недействующим с момента принятия.

Представитель Собрания депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области и Администрации Южноуральского городского округа Челябинской области ФИО3, действующая на основании доверенностей соответственно от 29 мая 2017 года и от 09 января 2017 года, в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился, ссылаясь на приятие решения уполномоченным органом и

2

отсутствие противоречий федеральному и иному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы административного дела, представленные сторонами доказательства в подтверждение исковых требований и в возражении на эти требования, заключение прокурора, полагавшей об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 1 статьи 208 КАС Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

С апреля 2012 года ФИО1 назначена пенсия по старости на основании пункта 1 статьи 7 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

В соответствии с Положением о назначении, перерасчете и выплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Южноуральского городского округа, утвержденным решением Собрания депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 26 октября 2010 года № 118, ФИО1 как лицу, ранее замещавшему должность муниципальной службы названного городского округа, с апреля 2012 года назначена пенсия за выслугу лет в размере **** рублей. Размер пенсии за выслугу лет неоднократно пересчитывался в сторону увеличения и к декабрю 2015 года составил **** рубля.

При этом в пункте 3 решения Собрания депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 26 октября 2010 года № 118, действовавшего до принятия оспариваемого решения, содержалась норма, согласно которой в случае, если размер пенсии за выслугу лет при перерасчете уменьшается по сравнению с установленным ранее, пенсия за выслугу лет выплачивается в прежнем размере впредь до возникновения права на ее получение в большем размере.

Решением Собрания депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 28 декабря 2015 года № 60 утверждено Положение о назначении, перерасчете и выплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Южноуральского городского округа.

3

Решение опубликовано 28 декабря 2015 года в издании «Официальный Южноуральск» № 51 (451).

Согласно пункту 3 этого решения оно вступает в силу с 01 января 2016 года.

С момента вступления в силу оспариваемого решения утрачивает силу решение Собранию депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 26 октября 2010 года № 118 «Об утверждении Положения о назначении, перерасчете и выплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Южноуральского городского округа» (пункт 4).

В настоящее время оспариваемый нормативный правовой акт действует в редакции решения Собрания депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 28 декабря 2016 года № 203, опубликованному в издании «Официальный Южноуральск» № 52 (503) 30 декабря 2016 года.

В решении Собрания депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 28 декабря 2015 года № 60 норма, аналогичная норме, содержавшейся в пункте 3 решения Собрания депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 26 октября 2010 года № 118, отсутствует.

Согласно как ранее действовавшему пункту 20 Положения о пенсии за выслугу лет, утвержденному решением Собранию депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 26 октября 2010 года № 118, так и пунктом 20 Положения о пенсии за выслугу лет, утвержденному оспариваемым решением, решение о перерасчете пенсии оформляется распоряжением администрации Южноуральского городского округа.

Согласно пункту 2 решения Собрания депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 28 декабря 2015 года № 60, перерасчет пенсий за выслугу лет, назначенных до вступления в силу настоящего решения, производится исходя из размера должностного оклада по последней занимаемой должности муниципальной службы, действующего на дату назначения пенсии за выслугу лет.

Распоряжением администрации Южноуральского городского округа от 15 января 2016 года № 3-р «О перерасчете пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Южноуральского городского округа», которым размер пенсии за выслугу лет ФИО1 с 1 января 2016 года установлена в размере **** рублей.

4

В соответствии с пунктами «ж» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

В соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).

В силу части 2 статьи 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Приведенные нормативные положения Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» направлены на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем

5

введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. По существу, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.

Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Пункт 5 статьи 1 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.

6

Особенности организации муниципальной службы в Челябинской области и правовое положение муниципальных служащих Челябинской области урегулированы Законом Челябинской области от 3Q мая 2007 года № 144-30, действующим в редакции от 04 июля 2017 года, «О регулировании муниципальной службы в Челябинской области».

Статьей 12 регионального Закона от 30 мая 2007 года № 144-30 предусмотрено, что в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и Законом Челябинской области «О регулировании государственной гражданской службы Челябинской области».

В соответствии с частью 9 статьи 34 и частью 2 статьи 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Из приведенных законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления.

В ходе судебного разбирательства установлено, что оспариваемое решение принято представительным органом местного самоуправления -

7

Советом депутатов Южноуральского городского округа в соответствии с его полномочиями, предоставленными Уставом Южноуральского городского округа, большинством голосов от числа избранных депутатов, с соблюдением порядка принятия Советом депутатов нормативных правовых актов и их опубликования.

Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Следовательно, финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, и они с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий. Законодательство, имеющее большую юридическую силу по отношению к оспариваемому нормативному правовому акту, не содержит требований об обязательном сохранении в прежнем размере ранее назначенной муниципальному служащему пенсии за выслугу лет в случае её перерасчета до возникновения права на получение такой пенсии в большем размере.

Поскольку пенсии за выслугу лет муниципальным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, то само по себе изменение органами местного самоуправления правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение муниципальных служащих Южноуральского городского округа, в том числе и ФИО1

Таким образом, отсутствие в оспариваемом нормативном правовом акте нормы, внесение которой требует административный истец, не свидетельствует о недостаточной правовой урегулированности спорных правоотношений и не влечет за собой нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, и не свидетельствует о наличии оснований, предусмотренных в части 4 статьи 216 КАС Российской Федерации, для возложения судом на орган местного самоуправления, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Доводы административного истца, изложенные в административном исковом заявлении, пояснения его представителей в судебном заседании о недостаточной правовой урегулированности спорных

8

правоотношений, повлекшем возможность перерасчета ранее назначенной ФИО1 пенсии за выслугу лет в сторону уменьшения, о противоречии нормативного правового акта в оспариваемой части федеральному законодательству и о нарушении прав административного истца, предусмотренных статьями 7, 39 и 55 Конституции Российской Федерации основаны на неправильном толковании действующего законодательства в сфере регулирования дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих.

Условия пенсионного обеспечения муниципальных служащих городского округа по своим основным параметрам являются сходными (но не тождественными, а определенными с учетом возможностей местного бюджета) с условиями пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации - Челябинской области. Исходя из того, что финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, проведение муниципальными образованиями перерасчета размеров таких пенсий в случае изменения органами местного самоуправления правил их исчисления, в том числе влекущих уменьшение размера пенсии за выслугу лет, не противоречит названным выше положениям федерального и регионального законодательства.

Суд также не может согласиться с доводами административного истца о придании оспариваемому нормативному правовому акту обратной силы, ухудшающей правовое положение граждан.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в решении от 1 октября 1993 года № 81-р и поддерживаемой в последующих судебных актах (например, в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 2011 года № 20-П, от 22 апреля 2014 года № 12-ГТ), придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного в соответствии с ранее действующим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями части 1 статьи 1, статей 2, 17, 18, 19, 54, частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Недопустимость придания обратной силы нормативному регулированию посредством толкования, ухудшающего положение лица в его отношениях с государством, обусловлена также требованием формальной определенности правовой нормы, которое предполагает, что участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официального статуса, а также приобретенных прав и обязанностей.

9

В данном случае представительный орган не придавал оспариваемому нормативному правовому акту обратной силы и не ухудшал правовое положение граждан, не отменял для этих лиц, включая административного истца, прав, приобретенных в соответствии с ранее действующим правовым регулированием и реализованного в конкретных правоотношениях, поскольку решение Совета от 28 декабря 2015 года № 60, изменившее условия перерасчета пенсии за выслугу лет, вопреки доводам административного истца и её представителей не предусматривало распространение нового правового регулирования на прошедшее время.

Из содержания административного искового заявления и пояснений представителей административного истца следует, что ранее полученная до 31 декабря 2015 года пенсия за выслугу лет не пересчитывалась, а уменьшение её размера произошло после вступления в действие оспариваемого решения.

При таких обстоятельствах судом установлено, что принятое и официально опубликованное решение предусматривает нормативное регулирование на правоотношения, которые возникнут после введения его в действие, что свидетельствует об отсутствии ухудшения правового положения лиц, пенсия за выслугу лет которым назначена до даты введения в действие оспариваемого решения, за прошедшее время, так как его нормы не предусматривают возможности ретроспективного применения: перерасчета ранее выплаченной пенсии за прошедшее время.

Следовательно, доводы ФИО1 о придании представительным органом обратной силы оспариваемому нормативному правовому акту и противоречии в связи с этим федеральному законодательству опровергаются как содержанием этого нормативного правового акта, так и его правоприменительной практикой - отсутствием фактов перерасчета размера пенсии за выслугу лет, полученной за прошедший период. Отсутствие в оспариваемом нормативном правовом акте нормы о сохранении размера ранее назначенной пенсии в случае уменьшения в результате её перерасчета, что не исключает возможности перерасчета пенсии за выслугу лет исходя из финансового положения муниципального образования, в том числе в сторону уменьшения её размера, после вступления решения в силу, то есть - на будущее время, прав административного истца не нарушают.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 174-178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Челябинский областной суд

решил:

10

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1 об оспаривании решения Собрания депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 28 декабря 2015 года № 60 «Об утверждении Положения о назначении, перерасчете и выплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Южноуральского городского округа» в части невключения требования о сохранении пенсии за выслугу лет в прежнем размере в случае, если размер пенсии за выслугу лет при перерасчете уменьшается по сравнению с установленным ранее, -отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Судья

Туркова Г.Л.

11