Решение № ГП-000536-02/17 от 08.02.2018 Челябинского областного суда (Челябинская область)

По делу № За-28/2018

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

«08» февраля 2018 г. Челябинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Турковой Г.Л.,

при секретаре Волошиной А.А.,

с участием прокурора Прокуратуры Челябинской области Германа

А.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Челябинского областного суда административное дело по административному исковому заявлению Пашнина ДмитрияАлександровича к Правительству Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта - подпунктов 1 и 2 пункта 23 Положения о памятнике природы Каштакский бор, утвержденного Постановлением Правительства Челябинской области от 15 февраля 2007 года № 27-П и

установил:

Пашнин Д.А. обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением к Правительству Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Положения о памятнике природы Каштакский бор, утвержденного Постановлением Правительства Челябинской области от 15 февраля 2007 года № 27-П (в редакции от 24 октября 2007 года и от 24 мая 2016 года), в котором просит признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия подпункты 1, 2 пункта 23 Положения. В обоснование своих требований административный истец указал на противоречие оспариваемых норм статье 27, подпункту 1 пункта 4 статьи 95, статьям 56 и 56.1 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушение его прав. Оспариваемый нормативный правовой акт был применен судами при разрешении гражданского дела, в котором административный истец являлся ответчиком.

Пашнин Д.А. в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен, просил рассмотреть административное дело без его участия в судебном заседании. Дело рассмотрено в его отсутствие в соответствие со статьёй 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС Российской Федерации).

Представитель административного истца адвокат Симонова Т.В., действующая на основании нотариальной доверенности, заявленные требования в судебном заседании поддержала.

Представитель Правительства Челябинской области Сироткин М.А., действующий на основании доверенности, в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился, ссылаясь на приятие оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом по вопросу, отнесенному к его ведению, на отсутствие противоречий федеральному и иному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы административного дела, представленные сторонами доказательства в подтверждение исковых требований и в возражении на эти требования, заключение прокурора, полагавшего об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 1 статьи 208 КАС Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Конституцией Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «д» части 1 статьи 72).

В соответствии с частью 1 статьи 59 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации.

Согласно статьи 1 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых территориях» законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из названного Федерального закона, принимаемых в соответствии с

ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1). Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (часть 2). Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом (часть 3).

Исходя из положений статей 2 и 27 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы представляют собой разновидность особо охраняемых природных территорий, на которых и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Статьи 2 и 25 Федерального закона «Об особо охраняемых территориях» определяют памятник природы как уникальный, невосполнимый, ценный в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс и устанавливает, что памятники природы могут быть федерального и регионального значения и разграничивает предметы ведения между органами государственной власти различного уровня, отнеся особо охраняемые природные территории регионального значения к собственности субъектов Российской Федерации и ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Аналогичную норму содержит статья 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Статья 26 Федерального закона «Об особо охраняемых территориях» предусматривает, что природные объекты и комплексы объявляются

памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, -особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

Согласно части 10 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых территориях» порядок создания охранных зон и установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон устанавливается Правительством

4

Российской Федерации. Режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждено органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.

В исполнение полномочий, предоставленных статьей 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», Правительство Российской Федерации свои постановлением от 19 февраля 2015 года № 138 утвердило Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон. Пунктом 28 названных Правил предусмотрено, что режим охранной зоны, т.е. конкретные ограничения на использование участков, устанавливается положением об охранной зоне конкретного государственного природного заповедника, национального парка, природного парка или памятника природы, утверждаемым органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения урегулированы Законом Челябинской области от 14 мая 2002 года № 81-30 «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области», действующего в редакции от 31 октября 2017 года, который определяет своей целью сохранение на территории Челябинской области уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира и их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и осуществление контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания и просвещения населения (преамбула).

Статьёй 3.1 Закона Челябинской области «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» предусмотрено, что для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Закон Челябинской области «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» относит вопросы определения задач, режимов особой охраны природных территорий, а также утверждение положения об особо охраняемой природной территории регионального значения к полномочиям органа исполнительной власти Челябинской области (статья 5 пункт 1).

В соответствии со ст. 48 Устава (Основного закона) Челябинской области Правительство области является высшим исполнительным органом государственной власти области и осуществляет полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Постановлением Правительства Челябинской области от 19 августа 2004 года № 87-П утверждены типовые положения об особо охраняемых природных территориях Челябинской области, в том числе - «Типовое положением о памятниках природы регионального значения в Челябинской области». Согласно пунктам 7 и 8 Типового положения о памятниках природы регионального значения в Челябинской области в целях защиты памятников природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом хозяйственной деятельности. На территории расположения памятников природы, в границах их охранных зон, а также в отношении самих памятников запрещается градостроительная, хозяйственная и иная деятельность, ^.причиняющая вред памятнику природы, окружающей среде или ухудшающая их состояние.

Каштакский бор объявлен памятником природы Челябинской области решением исполкома Челябинского областного Совета народных депутатов от 10 января 1961 года № 7 «Об охране памятников природы в области» и включен в Список памятников природы Челябинской области, подлежащих охране и использованию в культурно-эстетических и научно-просветительных целях.

Данное решение утратило силу в связи с принятием решения исполнительного комитета Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1969 г. № 29 «Об охране памятников природы в области», которым Каштакский бор также был включен в Список памятников природы Челябинской области.

Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 28 июня 2001 г. № 171 «Об установлении границ, охранных зон и режима использования территорий охранных зон памятников природы Челябинской области - Челябинского (городского) и Каштакского боров» установлены границы и охранные зоны памятника природы Челябинской области Каштакского бора (приложение 2) и установлен режим использования территорий охранных зон памятников природы Челябинской области -Челябинского (городского) и Каштакского боров (приложение 3). В данное постановление действует в редакции постановления Законодательного Собрания Челябинской области от 29 сентября 2011 года № 584 и имеет

V

6

наименование «Об установлении границ памятника природы Челябинской области Каштакского бора и его охранной зоны».

Памятник природы расположен в лесостепной зоне Челябинской области, на северо-восточной окраине города Челябинска и в границах Сосновского района, на правом берегу реки Миасс. Общая площадь памятника природы составляет 2772,0 гектара, общая площадь охранной зоны памятника природы составляет 516,77 гектар.

Постановлением Правительства Челябинской области от 15 февраля 2007 года № 2*7-П 'утверждено Положение памятника природы Челябинской области Каштакский бор. Указанное решение опубликовано в газете «Южноуральская панорама», № 44 от 06 марта 2007 года.

В настоящее время Положение памятнике природы Челябинской области Каштакский бор действует в редакции постановления Правительства Челябинской области от 24 октября 2007 года № 237-П «О внесении изменений в постановление Правительства Челябинской области от 15.02.2007 года № 27-П» (опубликовано в газете «Южноуральская панорама», № 223 от 07 ноября 2007 года), постановления Правительства Челябинской области от 24 мая 2016 года № 275-П «О внесении изменений в постановление Правительства Челябинской области от 15.02.2007 г. № 27-П» (опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 26.05.2016 года).

Сведения о зоне с особыми условиями использования территории «Каштакский бор и его охранная зона» внесены в государственный кадастр недвижимости в порядке информационного взаимодействия органов государственной власти в соответствии с требованиями статей 10, 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

Исходя из положений статьи 72 Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статей 1, 2, 25, 26 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», статьи 48 Устава Челябинской области, статьи 8 Закона Челябинской области «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление принято Правительством Челябинской области по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий регионального органа исполнительной

власти. При этом процедура принятия нормативного правового акта и порядок его опубликования были соблюдены.

Суд также учитывает, что Правительством Челябинской области при принятии оспариваемого Положения были соблюдены требования федерального и регионального законодательства в части обязательности проведения государственной экологической экспертизы материалов при образовании и использовании особо охраняемых природных территорий (статья 1.1 Закона Челябинской области «Об особо охраняемых территориях», абзац 10 части 1 ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», части 1 статьи 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе»). До издания оспариваемого нормативного правового акта Правительством Челябинской области было получено положительное Заключение № 979 экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проекту постановления Правительства Челябинской области «Об утверждении Положения о Челябинском (городском) и Каштакских боров», проведенной Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области, а также получены необходимые согласования, в том числе, с федеральными органами исполнительной власти.

Разделом VII Положения о памятнике природы Челябинской области Каштакский бор установлен режим охранной зоны памятника природы.

Согласно пункту 23 Положения о памятнике природы Челябинской области Каштакский бор на территории охранной зоны памятника природы запрещается предоставление новых земельных и лесных участков (подпункт 1) и использование земельных и лесных участков под застройку (подпункт 2).

Суд не может согласиться с доводами административного истца о несоответствии оспариваемых пунктов Положения о памятнике природы Каштакский бор федеральному законодательству, а также не усматривает их несоответствия иному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Принятие оспариваемого Положения о памятнике природы Каштакский бор было обусловлено необходимостью выполнения требований законодательства Российской Федерации.

Сохранение и охрана памятников природы осуществляется в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, установленного статьей 42 Конституции Российской Федерации. При этом согласно статье 58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду. Особо охраняемые природные

территории относятся к объектам общенационального достояния. Установление границ и режима особой охраны памятников природы, охранной зоны памятника природы направлены на обеспечение сохранности таких территорий.

В силу положений части 2 статьи 59 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

•г

В силу статьи 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» под негативным воздействием на окружающую среду понимается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. К объектам, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, закон относит объекты капитального строительства и (или) другие объекты, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков.

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий (пункт 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации).

Анализ положений пункта 1 статьи 27 Федерального закона «Об особо охраняемых территориях», предусматривающего запрет на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон всякой деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности памятников природы, статьи 1.1 Закона Челябинской области «Об особо охраняемых территориях», устанавливающей приоритет общенациональных и региональных интересов при решении вопросов образования, охраны и использования особо охраняемых природных территорий и принцип преобладания интересов сохранения особо охраняемых территорий над интересами их использования, положений подпунктов 2 и 3 статьи 16 этого же Закона Челябинской области, запрещающих на территории памятников природы и в границах их охранных зон всякую деятельность, влекущую за собой нарушение сохранности памятников

9

природы, с учетом установленного статьей 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» принципа презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и принципа приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, пунктов 1, 5, 28, 29 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 года № 138, в силу которых конкретные ограничения на использование участков, устанавливается положением об охранной зоне конкретного памятника природы, утверждаемым органом государственной власти, принимающим решение о его создании, позволяет сделать вывод о наличии полномочий Правительства Челябинской области определить режим охранной зоны памятника природы регионального значения и ввести запрет на предоставление новых земельных и лесных участков и на использование земельных и лесных участков под застройку на территории охранной зоны памятника природы.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемых норм положениям статьи 27, подпункту 1 пункта 4 статьи 95, статьям 56 и 56.1 Земельного кодекса Российской Федерации, по мотиву, что приведенными нормами федерального законодательства не предусмотрено изъятие из оборота земельных участков, находящихся в границах охранных зон особо охраняемых природных территорий, не могут быть приняты судом, так как основаны на неверном толковании норм материального права.

Согласно пункту 1 и подпункту 1 пункта 2 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами, в том числе в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных зонах.

Такие ограничения могут быть установлены в соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об особо охраняемых территориях» и пунктом 28 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 года № 138.

Из буквального толкования положения пунктов 1 и 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и

10

настоящим Кодексом. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

В силу пункта 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В свою очередь, существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»).

Оспариваемая административным истцом норма подпункта 1 пункта 23 Положения о памятнике природы Челябинской области Каштакский бор относит к запрещенным видам деятельности на территории охранной зоны предоставление новых земельных и лесных участков, т.е. исключает в дальнейшем формирование на территории охранной зоны памятника природы новых земельных участков. При этом она не содержит норм гражданского законодательства, не вводит каких-либо ограничений, касающихся оборота земельных участков, существующих на территории охранной зоны как объекты права собственности и иных прав, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, и не запрещает совершение в отношении таких земельных участков сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Приведенная административным истцом в подтверждение своих доводов о противоречии подпункта 1 пункта 23 оспариваемого Положения федеральному* законодательству судебная практика этих доводов не подтверждает, так как правовые подходы, сформированные в судебных актах, представленных административным истцом, касаются иных обстоятельств, связывают возможность предоставления земельных участков, территориально находящихся в охранной зоне памятника природы, если установленный режим охранной зоны памятника не содержит такого запрета.

Запрещая на территории охранной зоны памятника природы Каштакский бор предоставление новых земельных и лесных участков и использование земельных и лесных участков под застройку Правительство Челябинской области не вышло за пределы своих полномочий, поскольку оспариваемые нормы не регулируют вопросов собственности и не вторгается в предметы

11

ведения гражданского права, а регулирует правоотношения в области установления режима использования охранной зоны памятника природы.

Доводы о возможности осуществления строительства с соблюдением необходимых экологических требований по существу сводятся к вопросу о целесообразности введенных оспариваемыми нормами ограничений, в то время как суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых норм, поскольку вопрос о целесообразности их принятия относится к исключительной компетенции соответствующего органа.

Административный истец, заявляя о нарушении оспариваемыми нормами его прав, указывает на судебные акты, которыми признаны недействительными постановления органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, расположенного в границах охранной зоны памятника природы Каштакский бор, и договор купли-продажи этого земельного участка, прекращено право собственности Пашнина Д.А., земельный участок возвращен в государственную собственность. В судебном заседании установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт применен в отношении административного истца при рассмотрении указанно выше гражданско-правового спора и в связи с этим, он вправе обратиться с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового акта не действующим в порядке, предусмотренном главой 21 КАС Российской Федерации. Между тем, сами судебные акты, постановленные по конкретному гражданскому делу с участием административного истца, сами по себе свидетельствовать о нарушении его прав не могут, поскольку основаны на фактических обстоятельствах конкретного гражданского дела, оценка которых не входит в полномочия суда при рассмотрении и разрешении настоящего административного спора.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что предусмотренные подпунктами 1 и 2 пункта 23 оспариваемого Положения запрещения не противоречат федеральному законодательству, соответствуют охраняемым законом интересам неопределенного круга лиц - населению Челябинской области, в сохранении уникального природного комплекса исходя из принципа преобладания интереса сохранения памятника природы над интересами его использования (статья 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», преамбула Федерального закона «Об особо охраняемых территориях», преамбула и статья 1.1 Закона Челябинской области «Об особо охраняемых территориях»). Оспариваемое Положение принято Правительством Челябинской области по предмету ведения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с полномочиями, предусмотренными федеральным и региональным законодательством, и в оспариваемой части федеральному законодательству или иному нормативному правовому акту, имеющему большую

V

12

юридическую силу, не противоречит, прав и свобод административного истца не нарушает.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Приходя к выводу о том, что оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и свобод административного истца, не противоречат федеральному законодательству или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд не находит правовых оснований для удовлетворения требований Пашнина Д.А.

Руководствуясь статьями 174-178, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Челябинский областной суд

РЕШИЛ

В удовлетворении административного иска отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий

Туркова Г.Л.