Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общественного объединения граждан - инициативной группы по проведению референдума Архангельской области в лице уполномоченного Козенкова АС. на решение Архангельского областного суда от 5 июня 2019 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска о признании незаконными постановления Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года № 199 «О проверке соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Архангельской области, требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 6 Областного закона «О референдуме Архангельской области» и постановления избирательной комиссии Архангельской области от 11 апреля 2019 года № 118/706-6 «Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Архангельской области, обратившейся с ходатайством от 10 марта 2019 года».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., объяснения общественного объединения граждан - инициативной группы по проведению референдума Архангельской области в лице уполномоченного Козенкова А.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Архангельского областного Собрания депутатов Худяковой И.В., представителя избирательной комиссии Архангельской области Прилуцкой Н.Н. и представителя губернатора Архангельской области Ратманова А.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рыжкова М.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Проект постановления Архангельского областного Собрания депутатов о несоответствии названного вопроса статье 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статье 6 Областного закона от 15 июля 2003 года № 184-23-03 «О референдуме Архангельской области» внесен депутатом Чесноковым И.А. в Архангельское областное Собрание депутатов.

Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года № 199 указанный вопрос признан не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статье 6 Областного закона от 15 июля 2003 года № 184-23-03 «О референдуме Архангельской области».

Постановлением избирательной комиссии Архангельской области от 11 апреля 2019 года № 118/706-6 в регистрации инициативной группы по проведению референдума Архангельской области по вышеуказанному вопросу было отказано.

Общественное объединение граждан - инициативная группа по проведению референдума Архангельской области в лице уполномоченного Козенкова АС. обратилось в Архангельский областной суд с административным иском о признании незаконными постановления Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года № 199 и постановления избирательной комиссии Архангельской области от 11 апреля 2019 года № 118/706-6, ссылаясь на то, что вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум, соответствует требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ и статьи 6 Областного закона «О референдуме Архангельской области».

Решением Архангельского областного суда от 5 июня 2019 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе общественным объединением граждан - инициативной группы по проведению референдума Архангельской области в лице уполномоченного Козенкова АС. ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и принятии нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Архангельским областным Собранием депутатов, губернатором Архангельской области и прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ).

Согласно статье 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом (пункт 2);

вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации (пункт 6); вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7).

Согласно статье 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, определяющей порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, обязанность проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 данного Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, возложена на законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов (пункт 6). Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 данного Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11).

В силу пункта 7 статьи 11 Областного закона от 15 июля 2003 года № 184-23-03 «О референдуме Архангельской области» (далее - Областной закон от 15 июля 2003 года № 184-23-03) областное Собрание депутатов в течение 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов обязано проверить соответствие вопроса (вопросов), предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 6 этого закона.

Пунктом 10 статьи 11 Областного закона от 15 июля 2003 года № 184-23-ОЗ предусмотрено, что в случае признания областным Собранием депутатов вопроса не отвечающим требованиям статьи 6 названного закона избирательная комиссия области отказывает в регистрации инициативной группе по проведению референдума.

Изложенные правовые нормы приводят к выводу, что федеральным законодателем в рамках регулирования отношений по реализации права граждан на участие в референдуме были установлены условия организации и проведения референдума субъекта Российской Федерации, которые подлежат применению не сами по себе, а исключительно во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующего её законодательства как оказывающими непосредственное влияние на

определение допустимости вынесения того или иного вопроса на референдум субъекта Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что инициативной группой принято решение о проведении референдума по вопросу, урегулированному федеральным законодательством, при этом принятое на референдуме решение по предлагаемому инициативной группой вопросу повлечет за собой правовую неопределенность, поскольку не содержит требований, исходящих к органам государственной власти Архангельской области, не формулирует для них каких-либо обязанностей, запретов или позволений, не учитывает разграничения полномочий между органами местного самоуправления, установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не учитывает уже произведенное перераспределение полномочий в сфере градостроительной деятельности, установленное главой УП.6 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года № 259-внеоч.-03 «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления» в соответствии с механизмом перераспределения полномочий, предусмотренных федеральным законодательством.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Механизм перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации урегулирован Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ), а также Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрено: 1) законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и

органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Аналогичное положение содержится в части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Из анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ следует, что между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации полномочий в области градостроительной деятельности.

С 1 января 2019 года вступил в силу Областной закон от 19 ноября 2018 года № ЗО-З-ОЗ «О внесении изменения в Областной закон «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления» (далее - Областной закон от 19 ноября 2018 года № ЗО-З-ОЗ), которым дополнен главой VII.6 Закон Архангельской области от 23 сентября 2004 года № 259-внеоч.-03 «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления» (далее - Закон Архангельской области от 23 сентября 2004 года № 259-внеоч.-03).

Как следует из содержания главы VII.6 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года № 259-внеоч.-03, перераспределены отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления городских поселений, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов и органами государственной власти Архангельской области по:

подготовке, согласованию и утверждению генеральных планов городских и сельских поселений, городских округов Архангельской области, а также схем территориального планирования муниципальных районов Архангельской области;

подготовке, согласованию и утверждению правил землепользования и застройки городских и сельских поселений, городских округов Архангельской области, соответствующих межселенных территорий в границах муниципальных районов Архангельской области;

организации и проведению общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, по проектам, предусматривающим внесение изменений в утвержденные генеральные планы, правила землепользования и застройки.

Согласно статье 2 Областного закона от 19 ноября 2018 года № ЗО-З-ОЗ приведенные выше положения вступили в силу с 1 января 2019 года и действуют до 31 декабря 2023 года включительно.

Таким образом, вышеуказанными положениями нормативных правовых актов предусмотрена возможность и условия перераспределения отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и органов государственной власти Архангельской области, что свидетельствует об урегулировании выносимого на референдум вопроса федеральным законодательством и принятыми во исполнение федеральных норм положениями законодательства субъекта Российской Федерации.

С учетом приведенных выше выводов и обстоятельств, вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум Архангельской области, в нарушение требований пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ сформулирован таким образом, что допускает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку из него не следует, какие правовые последствия повлечет утвердительный или отрицательный ответ о возможности передачи перечисленных полномочий в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, на территории Архангельской области органам местного самоуправления.

Вместе с тем, требования пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 11 июня 2003 года № 10-П и от 21 марта 2007 года № 3-П, референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов публичной власти, будучи равноценными и дополняющими друг друга формами непосредственной демократии, в то же время имеют свои особенности, что обязывает законодателя при определении в контексте положений Конституции Российской Федерации возможностей их использования исходить из того, что референдум не может подменять органы народного представительства.

Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, однако референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8).

Таким образом, постановление Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года № 199 и постановление избирательной комиссии Архангельской области от 11 апреля 2019 года № 118/706-6, принятые в соответствии с требованиями статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, а также порядок их принятия, как правильно определено судом первой инстанции, являются законными.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Оснований для отмены решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административного истца при рассмотрении и разрешении административного дела в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Архангельского областного суда от 5 июня 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общественного объединения граждан - инициативной группы по проведению референдума Архангельской области в лице уполномоченного Козенкова АС. - без удовлетворения.