Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Абраменко Юлии Валерьевны, Абрамова Сергея Александровича, Барамыкиной Нины Васильевны, Бондаренко Надежды Андреевны, Бочатурова Станислава Викторовича, Варфоломеева Геннадия Михайловича, Викторовой Светланы Александровны, Виноградова Валерия Анатольевича, Гавриловой Ольги Ильиничны, Галомбы Михаила Васильевича, Догониной Елены Романовны, Ефимова Александра Геннадьевича, Ефимовой Валентины Николаевны, Залова Геннадия Алимовича, Калинина Алексея Юрьевича, Каялина Владимира Николаевича, Кузнецовой Веры Анатольевны, Лазика Александра Александровича, Лукиной Марины Николаевны, Макаровой Татьяны Алексеевны, Нечаевой Юлии Викторовны, Орловой Людмилы Ивановны, Павлова Ивана Михайловича, Павлова Михаила Ивановича, Тихомирова Владимира Анатольевича, Хаванского Юрия Дмитриевича, Шадриновой Натальи Васильевны, Шера Виктора Ильича, Эргардт Евгении Николаевны о признании недействующим распоряжения Правительства Ленинградской области от 9 ноября 2017 г. № 583-р «О переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения в Тосненском районе Ленинградской области»

по апелляционным жалобам Правительства Ленинградской области, Назарова Валерия Владимировича, Потапова Алексея Николаевича на решение

Ленинградского областного суда от 14 января 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова ОН., объяснения представителя Правительства Ленинградской области Вилаевой М.А., представителя Назарова ВВ. по доверенности Новиковой Ю.С., представителя Потапова А.Н. по доверенности Ивановой Е.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

гражданин Тихомиров В.А. обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим распоряжения Правительства Ленинградской области от 9 ноября 2017 г. № 583-р «О переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения в Тосненском районе Ленинградской области» (далее также - Распоряжение № 583-р), которым земельный участок с кадастровым номером <...>, площадью 270 679 кв. м (расположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир в районе д.<...>. Почтовый адрес ориентира: <...>) переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и иного специального назначения для разведки и добычи песков прочих на месторождении «Надино».

Административный истец требования мотивировал тем, что проживает в дер. <...>, расположенной в непосредственной близости к указанному земельному участку. Полагает Распоряжение № 583-р не соответствующим пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее также - Закон № 172-ФЗ), части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 19, 23 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», статье 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». В качестве самостоятельного основания для признания оспариваемого распоряжения недействующим указано на его неопубликование в установленном законом порядке.

Определением от 10 мая 2018 г. к участию в деле в качестве административных соистцов привлечены Абраменко Ю.В., Абрамов С.А., Барамыкина Н.В., Бондаренко Н.А., Бочатуров СВ., Варфоломеев Г.М., Викторова С. А., Виноградов В. А., Гаврилова О.И., Галомба М.В., Догонина Е.Р., Ефимов А.Г., Ефимова В.Н., Залов Г.А., Калинин А.Ю., Каялин В.Н., Кузнецова В.А., Лазик А.А., Лукина М.Н., Макарова Т.А., Нечаева Ю.В., Орлова Л.И., Павлов И.М., Павлов М.И., Хаванский Ю.Д., Шадринова Н.В., Шер В.И., Эргардт Е.Н.

Решением Ленинградского областного суда от 14 января 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: Распоряжение № 583-р признано не действующим со дня принятия.

В апелляционной жалобе Правительство Ленинградской области просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе удовлетворении требований. Ссылаясь на схему территориального планирования Ленинградской области, утвержденную постановлением Правительства Ленинградской области от 29 декабря 2012 г. № 460, которой предусмотрено размещение объекта регионального значения - участка недр «Надино», содержащего месторождение общераспространенных полезных ископаемых, не соглашается с выводом суда о том, что перевод земельного участка с кадастровым номером <...> из категории земель сельскохозяйственного назначения противоречит документам территориального планирования. Обращает внимание, что в материалы дела был представлен технический проект разработки карьера на месторождении песков прочих «Надино» в Тосненском районе Ленинградской области, содержащий положения о рекультивации земель, согласованный в установленном законом порядке. Составление отдельного проекта рекультивации нарушенных земель в соответствии действующим законодательством не требуется. По мнению Правительства Ленинградской области, оспариваемое Распоряжение № 583-р не является нормативным правовым актом, в связи с чем на него не распространяется требование об обязательном опубликовании. Также материалами дела не подтверждено нарушение прав административных истцов указанным распоряжением.

Заинтересованные лица Назаров ВВ. и Потапов А.Н. в апелляционных жалобах также не соглашаются с решением суда и просят его отменить. В обоснование приводят доводы, аналогичные приведенным в апелляционной жалобе Правительства Ленинградской области.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административными истцами представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

В силу подпункта 4 пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 2 статьи 26³ Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 35 Закона Ленинградской области от 27 октября 1994 г. № б-оз «Устав Ленинградской области» Правительство Ленинградской области является высшим исполнительным органом государственной власти Ленинградской области.

Статьей 3 Областного закона Ленинградской области от 22 июня 2005 г. № 51-оз «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в Ленинградской области» перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, находящихся в частной собственности или в муниципальной собственности, отнесен к полномочиям Правительства Ленинградской области.

С учетом приведенных норм федерального и регионального законодательства суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме, что не оспаривается в рамках настоящего дела.

При рассмотрении дела суд первой инстанции установил, что в закрепленные Областным законом Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. № 174-оз «О правовых актах Ленинградской области» (далее - Областной закон № 174-оз) сроки Распоряжение № 583-п официально опубликовано не было, в связи с чем пришел к выводу о несоблюдения порядка опубликования оспариваемого нормативного правого акта. Опубликование

Распоряжения № 583-р на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» суд расценил как не свидетельствующее о соблюдении указанного порядка, поскольку опубликование состоялось спустя более года с момента принятия этого распоряжения и в связи с его оспариванием в суде.

С указанным выводом Судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

Статьей 8 Областного закона № 174-оз установлено, что правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был опубликован в полном объеме в любом из официальных периодических печатных изданий Ленинградской области либо размещен (опубликован) в полном объеме на «Официальном интернет-портале правовой информации» (\у\у\у.ргауо.§оу.ги) или на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (\у\улу.1епоЪ1.ги).

Исходя из анализа пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому целью абстрактного нормоконтроля является прекращение действия оспариваемого нормативного правового акта, и принимая во внимание, что на день рассмотрения дела в суде первой инстанции Распоряжение № 583-р было официально опубликовано, само по себе нарушение срока опубликования основанием для лишения данного распоряжения юридической силы являться не может.

В обоснование требований о признании Распоряжения № 583-р недействующим административные истцы сослались на нарушение процедуры, предусмотренной статьей 7 Закона № 172-ФЗ.

Установив наличие указанных нарушений и несоответствие Распоряжения № 583-р нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административного искового заявления.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ основным принципом земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктами 1, 2 статьи 7 ЗК РФ установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо

охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Частью 1 статьи 2 Закона № 172-ФЗ предусмотрено, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. Требования к содержанию ходатайства устанавливаются уполномоченными органами государственной власти и определены также в части 3 указанной статьи.

Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую установлен статьей 3 Закона № 172-ФЗ, согласно части 4 которой по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Статьей 4 Закона № 172-ФЗ установлено, что перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в том числе в случаях: установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

При этом согласно части 1 статьи 7 Закона № 172-ФЗ перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допустим лишь в исключительных случаях, предусмотренных данным законом.

Основным принципом оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение их целевого использования (статья 78 ЗК РФ).

Статьей 79 ЗК РФ установлено, что сельскохозяйственными угодьями являются пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.), имеющие в составе земель сельскохозяйственного назначения приоритет в использовании и подлежащие особой охране.

Факт отнесения на момент издания оспариваемого нормативного правого акта принадлежащего административным истцам земельного участка с кадастровым номером <...> к сельскохозяйственным угодьям лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 7 Закона № 172-ФЗ перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в том числе связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Как верно указал суд первой инстанции, отсутствие в отношении земельного участка из числа сельскохозяйственных угодий проекта рекультивации, разработанного и согласованного в соответствии законодательством, действовавшим на момент издания оспариваемого нормативного правового акта, исключало возможность перевода такого участка в другую категорию.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, приложенный к ходатайству Назарова В.В. и Потапова А.Н. о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую проект разработки карьера на месторождении песков прочих «Надино» в Тосненском районе Ленинградской области, содержащий положения о рекультивации земель, не может быть расценен в качестве проекта рекультивации, наличие которого является необходимым условием для перевода.

Как правильно отметил суд первой инстанции, указанный в пункте 8 части 1 статьи 7 Закона № 172-ФЗ проект рекультивации земель в силу статей 19, 23 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» относятся к видам землеустроительной документации.

Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Действовавшими на момент рассмотрения ходатайства Назарова ВВ. и Потапова А.Н. о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 22 декабря 1995 г. № 525/67 (далее - Приказ № 525/67), принятым во исполнение пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», в Перечень материалов, представляемых при обращении за разрешением на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, предусмотрено включение схемы (проекта) рекультивации нарушенных земель, согласованного с местными органами Минприроды России и Роскомземом. Такой согласованный проект в распоряжении Правительства Ленинградской области на момент издания оспариваемого нормативного правого акта отсутствовал.

Признание на основании приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации № 683, Министерства экономического развития Российской Федерации № 729 от 25 декабря 2018 г. Приказа № 525/67

не подлежащим применению об ошибочности выводов суда первой инстанции не свидетельствует, так как на дату издания Распоряжения № 583-р указанный приказ утратившим силу признан не был и его положения подлежали применению в рассматриваемом случае, поскольку, как следует из материалов дела, запрошенный заявителями перевод земель из категории - земли сельскохозяйственного назначения в категорию - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения был необходим исключительно для осуществления работ по добыче полезных ископаемых (песка), связан с нарушением почвенного плодородного слоя, образованием песчаного карьера и осуществлением выемки песка в крупных размерах.

Проект разработки карьера на месторождении песков прочих «Надино» в Тосненском районе Ленинградской области, на который в своих жалобах ссылаются административный ответчик и заинтересованные лица, подготовлен во исполнение статьи 23² Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» и не является проектом рекультивации земель, требуемым в силу пункта 8 части 1 статьи 7 Закона № 172-ФЗ.

Таким образом, при установленных фактических обстоятельствах дела суд пришел к правильному выводу о несоответствии Распоряжения № 583-р нормам федерального законодательства, устанавливающим особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Доводы апелляционных жалоб относительно того, что Распоряжение № 583-р не является нормативным правовым актом, подлежат отклонению, поскольку указанное распоряжение, утвердившее изменение категории земельного участка, влечет последствия в виде изменения правового режима использования земель, связанного с их эксплуатацией, гражданским оборотом и охраной, то есть правила поведения (правовые нормы), обязательные для неопределенного круга лиц.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том что, оспариваемым нормативным правовым актом затрагивается право административных истцов на благоприятную окружающую среду.

Доводы апелляционных жалоб основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводов суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Ленинградского областного суда от 14 января 2019 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Ленинградской области, Назарова Валерия Владимировича, Потапова Алексея Николаевича - без удовлетворения.

Председательствующий
Судьи