Гражданский кодекс часть 1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Горшкова Владимира Индиевича, Шерстобитова Вадима Витальевича к Чайковской городской Думе Чайковского городского округа Пермского края о признании недействующим в части Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Чайковского - главы администрации города Чайковского, утверждённого решением Чайковской городской Думы от 8 октября 2018 года № 39 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Чайковского - главы администрации города Чайковского», по апелляционной жалобе административного истца Горшкова Владимира Индиевича на решение Пермского краевого суда от 7 февраля 2019 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Горшкова В. И., Шерстобитова ВВ. отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова ИВ., полагавшего решение суда подлежим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Чайковской городской Думы от 8 октября 2018 года № 39 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Чайковского - главы администрации города Чайковского» утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Чайковского - главы администрации города Чайковского (далее также - Положение о порядке проведения конкурса, Положение).

Решение Чайковской городской Думы от 8 октября 2018 года № 39 и утвержденное им Положение о порядке проведения конкурса опубликованы в официальном печатном средстве массовой информации - муниципальной газете «Огни Камы» 9 октября 2018 года № 195 (10450), а также размещено на официальном сайте администрации Чайковского муниципального района.

Положение о порядке проведения конкурса определяет порядок и условия проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Чайковского - главы администрации города Чайковского.

В силу пункта 2.1 Положения в конкурсе вправе принимать участие лицо, достигшее на день проведения конкурса возраста, установленного действующим избирательным законодательством.

Пунктом 4.3 Положения установлен перечень документов, которые кандидат на должность главы города Чайковского - главы администрации города Чайковского обязан представить в конкурсную комиссию, а также определена процедура представления этих документов в комиссию.

Так, кандидат обязан представить в конкурсную комиссию, в том числе:

-личное заявление на участие в конкурсе и согласие на проверку конкурсной комиссией представленных сведений и документов и получение информации от третьих лиц в рамках проверочных мероприятий по форме, согласно приложению 1 к данному Положению (подпункт 1);

-анкету по форме, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2005 года № 667-р (подпункт 3);

-документы об образовании (подпункт 6);

-свидетельство о постановке физического лица на учёт в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации (подпункт 7);

-документы воинского учёта - для граждан, пребывающих в запасе, и лиц, подлежащих призыву на военную службу (подпункт 8);

-сведения о своих доходах, доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, полученных за календарный год, предшествующий году подачи документов для участия в конкурсе, а также сведения о своём имуществе, имуществе супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера по состоянию на первое число месяца, предшествующего месяцу подачи документов для участия в конкурсе, по

форме, утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 года № 460 (подпункт 9);

-программу развития Чайковского городского округа (далее - Программа) в произвольной форме объёмом до 15 страниц машинописного текста (подпункт 10);

-справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям (подпункт 11).

По инициативе кандидата могут быть представлены документы о дополнительном профессиональном образовании, повышении квалификации, переподготовке, о присвоении учёной степени, учёного звания, характеристики, рекомендации и др.

Документы для участия в конкурсе представляются в конкурсную комиссию кандидатом лично либо его представителем по нотариально удостоверенной доверенности.

Пунктом 4.5 Положения установлены основания для отказа в допуске кандидата к участию в конкурсе, к которым относятся:

- несвоевременное или неполное представление необходимых для участия в конкурсе документов;

- недостоверность или неполнота представленных сведений;

- несоответствие кандидата требованиям, предусмотренным разделом 2 данного Положения.

По результатам проверки сведения о кандидате, представляемых в соответствии с подпунктом 9 пункта 4.3 данного Положения, при выявлении факта расхождения представленных сведений результатам проверки, соответствующая конкурсная комиссия не позднее, чем за три рабочих дня до дня заседания конкурсной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о допуске или отказе в допуске кандидата к конкурсу, извещает об этом кандидата. Не позднее, чем за один рабочий день до дня заседания конкурсной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о допуске или отказе в допуске кандидата к конкурсу, кандидат вправе представить письменные пояснения и соответствующие документы, в целях подтверждения данных в представленных сведениях.

Согласно пункту 4.6 Положения информация о допуске или об отказе в допуске кандидата к участию в конкурсе сообщается кандидату в письменной форме секретарём конкурсной комиссии не позднее трёх рабочих дней после дня принятия конкурсной комиссией указанного решения. В протоколе конкурсной комиссии и информации, направляемой кандидатам, об отказе в допуске кандидата к конкурсу, обязательно указываются причины отказа.

Пункт 5.1 Положения предусматривает, что для оценки профессиональных и личностных качеств кандидата на должность главы проводится конкурс. Конкурс проводится конкурсной комиссией в форме конкурса - испытания. Конкурс проводится при личном участии кандидата в форме изложения Программы, а также индивидуального собеседования.

Пунктом 5.2 Положения установлено, что критериями оценки кандидата на должность главы является определяемое на основе Программы кандидата видение перспектив развития Чайковского городского округа, понимание проблем хозяйства и путей их решения, а также личные профессиональные качества кандидата:

- наличие высшего образования;

- наличие стажа муниципальной службы (государственной службы) или стажа работы по специальности (в том числе наличие стажа работы на руководящей должности);

знание Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Пермского края, законов и иных нормативных правовых актов Пермского края, устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов;

навыки работы с персональным компьютером и другой организационной техникой.

Предпочтительными для кандидата на должность главы является: наличие высшего образования, наличие стажа муниципальной службы (государственной службы) не менее четырёх лет или стажа работы по специальности не менее пяти лет (в том числе наличие стажа работы на руководящей должности не менее трёх лет).

Под руководящей должностью понимается должность руководителя, заместителя руководителя органа государственной власти или государственного органа, органа местного самоуправления или муниципального органа, организации, а также должность руководителя (заместителя) их структурного подразделения.

В соответствии с пунктом 5.3 Положения конкурс проводится на заседании конкурсной комиссии. Изложение кандидатом тезисов Программы не может превышать 15 минут. После заслушивания кандидата с ним проводится индивидуальное собеседование.

Пункт 5.4 Положения устанавливает, что конкурсная комиссия в отсутствие кандидатов и иных лиц принимает открытым голосованием решение о представлении двух кандидатур из числа заслушанных кандидатов, получивших по результатам голосования большинство голосов от присутствующих на заседании членов конкурсной комиссии, на рассмотрение Чайковской городской Думой. Решение фиксируется в протоколе.

В случае равенства голосов решающим является голос председателя конкурсной комиссии.

В случае если один кандидат набрал абсолютное большинство голосов, а два и более кандидата набрали равное количество голосов от большинства присутствующих, то по кандидатам, набравшим равное количество голосов, проводится рейтинговое голосование.

Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных голосований по каждому из кандидатов.

По кандидату, набравшему абсолютное большинство голосов от числа присутствующих на заседании членов конкурсной комиссии, принимается фиксируемое в протоколе решение о представлении кандидатуры на рассмотрение Чайковской городской Думой.

По кандидату, набравшему по итогам рейтингового голосования наибольшее количество голосов, принимается фиксируемое в протоколе решение о представлении его кандидатуры на рассмотрение Чайковской городской Думой.

При этом для принятия решения по поставленному на рейтинговое голосование кандидату необходимо большинство голосов от присутствующих на заседании членов конкурсной комиссии.

Результаты голосования фиксируются в протоколе заседания конкурсной комиссии.

Административный истец Горшков В.И. обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в процессе судебного разбирательства, в котором просил признать недействующим с момента принятия Положение о порядке проведения конкурса, в части:

- пункта 2.1 как противоречащего федеральному законодательству ввиду наличия коррупциогенного фактора: юридико-лингвистической неопределённости при указании требований к возрасту гражданина, желающего принять участие в конкурсе;

- пункта 4.5 как не соответствующего абзацу второму части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), и предусматривающего дополнительные основания для отказа в регистрации кандидату, который не исполнил требования подпунктов 6-11 пункта 4.3 Положения в их взаимосвязи с пунктом 4.5;

- пункта 4.6 как не соответствующего статье 36 Федерального закона № 131-ФЗ, ввиду замены понятия: «отказ в регистрации» фразой: «отказ в допуске» кандидата к участию в конкурсе;

- пунктов 5.2, 5.3, 5.4 как противоречащих части 2.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ ввиду отказа от проведения конкурсных процедур и введения процедуры голосования;

- пункта 5.4 как противоречащего абзацу девятому части 2.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, содержащего коррупциогенный фактор - нормативную коллизию.

По мнению административного истца, нормативный правовой акт в оспариваемой части создает препятствия для реализации пассивного избирательного права и противоречит федеральному законодательству, так как не предусматривает обязательную процедуру регистрации кандидатов и ограничивает количество кандидатов, представляемых конкурсной комиссией для проведения выборов главы города.

Кроме того, оспариваемые положения содержат трудновыполнимое условие о предоставлении справки о наличии (отсутствии) судимости до истечения 30 дней со дня публикации объявления о проведении конкурса и неправомерно понуждают кандидата к предоставлению сведений о доходах, расходах и имуществе ранее дня его вступления в должность главы города.

На основании определения Пермского краевого суда от 29 января 2019 года, принятого в протокольной форме по ходатайствам Шерстобитова В.В., получившего на основании оспариваемого нормативного правового акта отказ в допуске к участию в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы города Чайковского вследствие недостоверности и неполноты представленных сведений о доходах супруги, и Богданова Н.М., допущенного к участию в конкурсе, но не вошедшего в число кандидатов, представленных на рассмотрение Чайковской городской Думой, в данное административное дело в качестве административного соистца вступил Шерстобитов В.В., в качестве заинтересованного лица Богданов Н.М.

Решением Пермского краевого суда от 7 февраля 2019 года отказано в удовлетворении административного искового заявления.

В апелляционной жалобе административный истец Горшков В.И. просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими пунктов 4.5, 4.6, 5.2, 5.3, 5.4 Положения о проведении конкурса, ввиду неправильного применения норм материального права, и принять по административному делу в указанной части новое решение о признании недействующими оспариваемых положений нормативного правового акта, повторяя свою правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции.

Считает, что оспариваемые положения нормативного правового акта содержат дополнительные ограничения для допуска к участию в конкурсном отборе, помимо предусмотренных федеральным законодательством ограничений пассивного избирательного права для выборных должностных лиц местного самоуправления.

Относительно доводов апелляционной жалобы Чайковской городской Думой и прокуратурой Пермского края представлены письменные возражения о законности и обоснованности судебного акта.

Лица, участвующие в деле своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,

выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В соответствии с частью 2.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

Условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования представляется не менее двух зарегистрированных конкурсной комиссией кандидатов (абзацы второй, седьмой - девятый части 2.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Таким образом, введение профессиональных требований к кандидату и дополнительных требований применительно к конкурсу на замещение

должности главы муниципального образования, являющегося высшим должностным лицом муниципального образования и возглавляющего местную администрацию, относится к компетенции представительного органа муниципального образования.

Законом Пермского края от 26 марта 2018 года № 212-ПК «О преобразовании Чайковского городского поселения в Чайковский городской округ» Чайковское городское поселение преобразовано в Чайковский городской округ со дня вступления в силу настоящего Закона.

Статьей 5 Закона Пермского края от 26 марта 2018 года № 212-ПК предусмотрено, что глава города Чайковского - глава администрации города Чайковского избирается Чайковской городской Думой в соответствии с Законом Пермского края от 26 ноября 2014 года № 401-ПК «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края» (далее - Закон Пермского края № 401-ПК).

Согласно части 4 статьи 3 Закона Пермского края № 401-ПК (в редакции, действовавшей на момент опубликования Положения о проведении конкурса) порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования.

В силу части 5 статьи 3 Закона Пермского края № 401-ПК (в редакции, действовавшей на момент опубликования Положения о проведении конкурса) к кандидатам на должность главы муниципального района, городского округа устанавливаются следующие требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления: наличие высшего образования; наличие стажа муниципальной службы (государственной службы) не менее четырех лет или стажа работы по специальности не менее пяти лет (в том числе наличие стажа работы на руководящей должности не менее трех лет).

Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Чайковского - главы администрации города Чайковского, в том числе порядок работы конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы города и условия конкурса, регулирует Положение о порядке проведения конкурса, утвержденное решением Чайковской городской Думы от 8 октября 2018 года № 39.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемый нормативный

правовой акт принят Чайковской городской Думой, являющейся постоянно действующим представительным органом Чайковского городского округа в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленной процедуры и порядка опубликования нормативного правового акта, и не противоречит федеральному законодательству, поскольку определение порядка и условий проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования отнесено федеральным законодателем к компетенции представительного органа муниципального образования.

При этом суд пришел к правильному выводу об отсутствии в оспариваемых положениях нормативного правового акта коррупциогенных факторов, предусмотренных пунктом 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.

Проанализировав положения Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», регламентирующие порядок реализации гражданином пассивного избирательного права, Закон Пермского края от 13 марта 2008 года № 208-ПК «О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермском крае», который в части 2 статьи 4 предусматривает право гражданина Российской Федерации, достигшего на день голосования 21 года, быть избранным должностным лицом, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о том, что пункт 2.1 Положения не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не содержит неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Суд первой инстанции обоснованно не усмотрел несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пунктов 4.5 и 4.6 Положения о порядке проведения конкурса, поскольку предусмотренные представительным органом муниципального образования предписания о предоставлении кандидатом документов, поименованных в пункте 4.3 Положения, и использование в тексте данных норм такого понятия как отказ в допуске кандидата, сами по себе заградительным барьером для допуска кандидатов к участию в данной процедуре не являются, и не относятся к дополнительным требованиям к кандидатам на должность главы муниципального образования.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельными утверждения административных истцов о том, что оспариваемые нормы содержат трудновыполнимое условие о предоставлении справки о наличии (отсутствии) судимости до истечения 30 дней со дня публикации объявления о проведении конкурса, и неправомерно понуждают кандидата к предоставлению сведений о доходах, расходах и имуществе ранее дня вступления в должность главы города, поскольку указанные нормы не противоречат федеральному законодательству в сфере избирательного права и

противодействия коррупции, соответствуют законодательству субъекта Российской Федерации и не содержат коррупциогенных факторов.

Вопреки доводам административных истцов о произвольном ограничении количества кандидатур, представляемых конкурсной комиссией для проведения выборов главы города, суд первой инстанции правильно указал, что представление двух кандидатов на рассмотрение Чайковской городской Думой не противоречит абзацу девятому части 2.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающему представление представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования не менее двух кандидатов.

Ссылки административных истцов относительно противоречия федеральному законодательству пунктов 5.2, 5.3, 5.4 Положения судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными, поскольку оспариваемые нормы регламентируют критерии оценки претендентов на должность главы города, которые направлены на объективную оценку их профессиональных характеристик и выявление соответствия либо несоответствия кандидатов требованиям, являющимся предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения; детально определяют порядок действий конкурсной комиссии по отбору кандидатов, что согласуется с положениями части 2.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Судом были проверены и обоснованно отклонены доводы административных истцов о нарушении оспариваемыми положениями их права быть избранным на должность главы города Чайковского - главы администрации города Чайковского, а также о наличии признаков нормативной коллизии в правовой конструкции оспариваемого пункта 5.4 Положения.

Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, подробно изложены в решении. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами суда первой инстанции согласна.

Принимая во внимание изложенное, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Учитывая изложенное выше, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием, выводы суда о законности оспоренных правовых положений мотивированны.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемых пунктов Положения, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Пермского краевого суда от 7 февраля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Горшкова Владимира Индиевича - без удовлетворения.

Председательствующий
Судьи