Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 27 сентября 2018 года, которым частично удовлетворен административный иск заместителя прокурора Забайкальского края об оспаривании отдельных положений Порядка предоставления из бюджета Забайкальского края государственной поддержки в виде субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям Забайкальского края на поддержку растениеводства, утвержденного постановлением правительства Забайкальского края от 16 февраля 2017 года № 64.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя правительства Забайкальского края Кулябина А.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением правительства Забайкальского края от 16 февраля 2017 года № 64, опубликованным в установленном порядке на официальном

интернет-портале правовой информации (пйр://\у\т.ргауо.§оу.ги) 21 февраля 2017 года, утвержден Порядок предоставления из бюджета Забайкальского края государственной поддержки в виде субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям Забайкальского края на поддержку отрасли растениеводства (далее также - Порядок).

Пунктом 4 Порядка (в редакции постановлений правительства Забайкальского края от 9 февраля 2018 года № 52, от 25 мая 2018 года № 214, опубликованных в установленном порядке на официальном интернет- портале правовой информации (пйр://\уду\у.ргауо.§оу.ги) 12 февраля 2018 года и 30 мая 2018 года) определено, что получателями субсидий в рамках настоящего Порядка являются сельскохозяйственные товаропроизводители, признаваемые таковыми в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство (далее - сельскохозяйственные товаропроизводители), и в соответствии с подпунктом 1 данного пункта, помимо прочих требований, зарегистрированные и осуществляющие свою деятельность на территории Забайкальского края.

Согласно пункту 10 Порядка расчет размера субсидий из краевого бюджета, в том числе за счет средств федерального бюджета, поступивших в бюджет Забайкальского края, на поддержку отрасли растениеводства осуществляется в соответствии с приложением № 1 к Порядку, при этом в случае предоставления субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям, зарегистрированным и осуществляющим деятельность на приграничных территориях Забайкальского края, размер субсидии увеличивается на коэффициент, равный 1,1.

Пунктами 1, 2 приложения № 1 к Порядку «Расчет размера субсидий за счет средств бюджета Забайкальского края, в том числе за счет средств федерального бюджета, поступивших в бюджет Забайкальского края, на поддержку отрасли растениеводства» предусмотрено применение в формулах расчета размера субсидий за счет средств федерального бюджета и бюджета Забайкальского края коэффициентов: Кспещ - коэффициент специализации для 1-го сельскохозяйственного товаропроизводителя, имеющего поголовье сельскохозяйственных животных по состоянию на 1 января текущего года; Кспоп - коэффициент сохранности поголовья сельскохозяйственных животных у 1-го сельскохозяйственного товаропроизводителя.

Указанные коэффициенты подлежат учету как при определении размера субсидии на оказание несвязанной поддержки в области растениеводства для 1-го сельскохозяйственного товаропроизводителя (Р1) за счет средств федерального бюджета и бюджета Забайкальского края, предусмотренных Соглашением о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, заключаемым между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год, в расчете на 1 гектар фактической

посевной площади предыдущего года, занятой зерновыми и зернобобовыми, кормовыми сельскохозяйственными культурами, а также овощами открытого грунта (пункт 1), так и при определении размера субсидии на оказание несвязанной поддержки в области растениеводства для 1-го сельскохозяйственного товаропроизводителя (Р1) за счет средств бюджета Забайкальского края, предусмотренных в бюджете Забайкальского края по мероприятию «оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства в целях выполнения показателей результативности», в расчете на 1 гектар фактической посевной площади предыдущего года, занятой зерновыми и зернобобовыми, кормовыми сельскохозяйственными культурами, картофелем и овощами открытого и защищенного грунта (пункт 2).

Размеры названных выше коэффициентов установлены Приложением № 4 (1) к Порядку «Коэффициенты для расчета субсидий на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства» в строках 2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3, 3, 3.1, 3.1.1, 3.1.2, 3.2 таблицы.

Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в суд с административным иском (с учетом уточнений и дополнений), предъявленным в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - сельскохозяйственных товаропроизводителей), о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу: подпункта 1 пункта 4, пункта 10 Порядка предоставления из бюджета Забайкальского края государственной поддержки в виде субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям Забайкальского края на поддержку растениеводства, утвержденного постановлением правительства Забайкальского края от 16 февраля 2017 года № 64, в части слов «зарегистрированные» и «зарегистрированным», соответственно; пунктов 1, 2 Приложения № 1 к Порядку в части применения в формуле расчетов размера субсидии повышающих коэффициентов Кспещ и Кспоп; строк 2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3, 3, 3.1, 3.1.1, 3.1.2, 3.2 таблицы Приложения № 4 (1) к Порядку.

В обоснование заявленных требований заместитель прокурора указал на то, что оспариваемые нормы не соответствуют положениям статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», статей 4 и 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717, поскольку устанавливают не предусмотренные федеральным законодательством ограничения в части предоставления мер государственной поддержки в виде субсидий как за счет федерального бюджета, так и за счет краевого бюджета на поддержку отрасли

растениеводства в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей, связанные с территориальным признаком регистрации или места нахождения товаропроизводителей, а также повышающие коэффициенты, не связанные с развитием растениеводства, что может привести к ограничению (недопущению, устранению) конкуренции и нарушает права неопределенного круга лиц - сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Решением Забайкальского краевого суда от 27 сентября 2018 года административный иск удовлетворен частично, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 1 пункта 4 Порядка предоставления из бюджета Забайкальского края государственной поддержки в виде субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям Забайкальского края на поддержку растениеводства, утвержденного постановлением правительства Забайкальского края от 16 февраля 2017 года № 64, в части слова «зарегистрированные», пункт 10 Порядка в части слова «зарегистрированным», пункт 1 Приложения № 1 к Порядку в части применения в формуле расчета размера субсидии на оказание несвязанной поддержки в области растениеводства для сельскохозяйственных товаропроизводителей повышающих коэффициентов - коэффициента специализации товаропроизводителя, имеющего поголовье сельскохозяйственных животных по состоянию на 1 января текущего года, коэффициента сохранности поголовья сельскохозяйственных животных у сельскохозяйственного товаропроизводителя.

В апелляционной жалобе правительство Забайкальского края просит решение суда первой инстанции отменить в части удовлетворения административного иска и принять по делу в данной части новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

Правовые основы реализации государственной социально- экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселен ных территорий установлены Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ, Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»), который регулирует отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами,

признанными на основании данного федерального закона сельскохозяйственными товаропроизводителями, иными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти в сфере развития сельского хозяйства (статья 1 названного федерального закона).

В целях Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ согласно части 1 его статьи 3 сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются организация, индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции при условии, что в доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее чем 70 % за календарный год.

Одним из основных направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляемая, в том числе, путем предоставления бюджетных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Средства федерального бюджета, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на поддержку развития сельского хозяйства предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (пункт 3 части 4 статьи 5, пункт 1 статьи 6, часть 2 статьи 7 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»).

Подпункт 9 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» поддержку сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами) относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В силу статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц -

производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, а также цели, условия и порядок предоставления субсидий (подпункты 1, 2 пункта 3 статьи 78).

Из анализа приведенных федеральных норм следует вывод о том, что субъекты Российской Федерации, участвуя в реализации на территории Российской Федерации государственной аграрной политики, вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере развития сельского хозяйства, определять в пределах своей компетенции категории и (или) критерии отбора лиц, которым предоставляются меры государственной поддержки за счет бюджетных средств, в том числе, поступающих в виде субсидий из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также цели, условия и порядок их предоставления. При этом такие законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статьи 72, 76 Конституции Российской Федерации), а равно принятым в их исполнение иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Реализуя предусмотренные пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 6 сентября 2016 года № 887 утвердило общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (далее - Общие требования), и постановлением от 14 июля 2012 года № 717 утвердило Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы (далее также - Государственная программа).

Согласно подпункту «г» пункта 3 Общих требований в целях определения общих положений о предоставлении субсидий указываются категории и (или) критерии отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий, отбираемых исходя из указанных критериев, в том числе по итогам конкурса, с указанием в правовом акте порядка проведения такого отбора (за исключением случаев, когда получатель субсидии определяется в соответствии с законом (решением) о бюджете). Пунктом 4 Общих требований определен состав информации, подлежащий указанию при определении условий и порядка предоставления субсидий.

Государственной программой определены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, в том числе в области растениеводства (приложение № 7), устанавливающие цели предоставления субсидий, критерии отбора субъектов Российской Федерации для

предоставления субсидий, условия предоставления и расходования субсидий, критерии, которым должны соответствовать сельскохозяйственные товаропроизводители для получения мер государственной поддержки, порядок расчета размера субсидий.

Соблюдение совокупности условий и критериев, установленных Правительством Российской Федерации в развитие положений бюджетного законодательства и Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», является основанием для предоставления из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации субсидий на возмещение части затрат на меры государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также основанием для получения сельскохозяйственными товаропроизводителями, в свою очередь, соответствующим определенным субъектом Российской Федерации категориям и (или) критериям отбора, таких мер за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств федерального бюджета (на условиях софинансирования).

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает правильными выводы суда первой инстанции о том, что предусмотренные Порядком предоставления из бюджета Забайкальского края государственной поддержки в виде субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям Забайкальского края на поддержку растениеводства, утвержденным постановлением правительства Забайкальского края от 16 февраля 2017 года № 64, ограничения по территориальному признаку и конкретным показателям хозяйственной деятельности по своему содержанию реализацией полномочий субъекта Российской Федерации по установлению критериев отбора сельскохозяйственных товаропроизводителей не являются. Подпункт 1 пункта 4 Порядка в части слова «зарегистрированные», пункт 10 Порядка в части слова «зарегистрированным», пункт 1 Приложения № 1 к Порядку в части применения в формуле расчета размера субсидий на Оказание несвязанной поддержки в области растениеводства для сельскохозяйственных товаропроизводителей повышающих коэффициентов - коэффициентов специализации товаропроизводителя и сохранности поголовья сельскохозяйственных животных у сельскохозяйственного товаропроизводителя не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы сельскохозяйственных товаропроизводителей, претендующих на получение мер государственной поддержки в сфере развития растениеводства.

Установленный в части 1 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ правовой статус сельскохозяйственного товаропроизводителя, позволяющий хозяйствующему субъекту претендовать на получение мер государственной поддержки одновременно как за счет средств бюджета Российской Федерации, так и за счет средств федерального бюджета является единым на всей территории Российской Федерации и не

содержит ограничений по территориальному признаку, в том числе что касается наличия либо отсутствия факта регистрации или постановки на налоговый учет на территории того или иного субъекта Российской Федерации или его части. Постановления Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717, от 6 сентября 2016 года № 887 также не содержат такого ограничения (по территориальному признаку) для сельскохозяйственных товаропроизводителей как получателей мер государственной поддержки.

Полномочий по установлению не предусмотренных федеральным законодательством ограничений, которые не соотносятся с конституционно значимыми принципами и целями, субъектам Российской Федерации не предоставлено.

Судебная коллегия соглашается также с суждением суда о том, что установление не предусмотренного федеральным законодательством ограничения при предоставлении оказываемых с привлечением средств федерального бюджета мер государственной поддержки в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей, не зарегистрированных на территории Забайкальского края, может расцениваться как государственные преференции иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим аналогичные виды деятельности, но имеющим регистрацию на территории данного субъекта Российской Федерации, которые предоставляются органами государственной власти Забайкальского края в нарушение требований пункта 7 части 1 статьи 15, статей 19, 20 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», и свидетельствовать о создании дискриминационных условий в указанной сфере (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 названного федерального закона).

Является верным и заключение суда первой инстанции о несоответствии пункта 1 Приложения № 1 к Порядку в части применения повышающих коэффициентов специализации товаропроизводителя, имеющего поголовье сельскохозяйственных животных по состоянию на 1 января текущего года, и сохранности поголовья сельскохозяйственных животных у сельскохозяйственного товаропроизводителя Государственной программе, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717.

Государственной программой развитие животноводства не включено в число целей и показателей ее результативности в области растениеводства и не предполагается в качестве повышающего коэффициента при расчете размера субсидии.

Не предусмотрены такие коэффициенты, как установлено судом и подтверждается материалами административного дела, и Соглашениями о предоставлении субсидий бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета от 19 января и 9 августа 2018 года, заключенными между Правительством Российской Федерации и правительством Забайкальского края. Согласно названным соглашениям предоставление

субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства для оказания несвязанной поддержки с целью сохранения и увеличения посевных площадей, занятых зерновыми, зернобобовыми и кормовыми сельскохозяйственными культурами, объема сбора овощей открытого грунта, приобретения дизельного топлива на проведение агротехнических работ осуществляется путем софинансирования из федерального бюджета (94 %) и бюджета Забайкальского края (6 %).

Таким образом, включение в расчет размера субсидии, предоставляемой сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства и софинансируемой из средств федерального бюджета, повышающих коэффициентов, напрямую не связанных с развитием растениеводства, обоснованно признано судом первой инстанции не соответствующим федеральному законодательству.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, о соответствии приведенных выше региональных положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, аналогичны позиции правительства Забайкальского края в суде первой инстанции, проверялись судом и получили правильную правовую оценку в обжалуемом решении, в связи с чем, не могут повлечь его отмену.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Забайкальского краевого суда от 27 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Забайкальского края - без удовлетворения.

Председательствующий
Судьи