Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в судебном заседании 30 марта 2005 г. гражданское дело по кассационной жалобе главы муниципального образования «Черноречен- ский сельский Совет» Митина А.Н. на решение Оренбургского областного суда от 16 декабря 2004 г., которым муниципальному образованию «Черно- реченский сельский Совет» отказано в удовлетворении заявления о призна- нии недействующим распоряжения Главы администрации Оренбургской области от 19 октября 2004 г. № 504-р «Об утверждении методики формирования областного бюджета и прогноза консолидированного бюджета области на 2005 год» в части утверждения Методики расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хар- ланова A.B., объяснения представителя Администрации Оренбургской области Пикалова В А., полагавшего решение суда законным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой ТА., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Муниципальное образование «Чернореченский сельский Совет» Оренбургского района Оренбургской области обратилось в суд с заявлением о признании недействующим распоряжения Главы администрации Оренбургской области от 19 октября 2004 г. № 504-р «Об утверждении методики формирования областного бюджета и прогноза консолидированного бюджета области на 2005 год», в части утверждения Методики расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований», полагая, что распоряжение в указанной части противоречит ст. 139 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой порядок предоставления и расчет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам определяется не распоряжением исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а законом субъекта Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Кроме того, заявитель указал, что в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований должно осуществляться в соответствии с фиксирован- ной формулой, учитывающий численность населения муниципального образования, долю дегей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенси- онного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душе- вой обеспеченности бюджетными средствами и другие факторы, а не просто путем сопоставления степени бюджетной обеспеченности муниципальных образований, что препятствует муниципальному образованию самостоя- тельно рассчитать свою долю в фонде финансовой поддержки муниципальных образований и нарушает права муниципального образования «Черноре- ченский сельский Совет» на получение средств из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Представители Администрации Оренбургской области и Финансового управления Оренбургской области с требованиями заявителя не согласились и пояснили, что оспариваемое распоряжение принято в пределах полномо- чий главы администрации Оренбургской области в соответствии с требова- ниями Бюджетного кодекса РФ и ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку подготовка проекта бюджета на очередной финансовый год и утверждение методики формирования областного бюджета, в том числе методики расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований входит в обязанности исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, эта работа является подготовительной, без которой невозможно принятие закона о бюджете на очередной год.

Решением Оренбургского областного суда от 16 декабря 2004 г. в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе Главы муниципального образования «Черно- реченский сельский Совет» поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии со ст.139 Бюджетного кодекса РФ оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюдже- ту может быть осуществлено в форме предоставления из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов. При этом в законе предусмотрено, что порядок предоставления и расчет финансовой помощи определяется законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. Аналогичные положе- ния содержаться в ст. 10 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126- ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Отказывая муниципальному образованию в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что принятие и утверждение методики формирования областного бюджета, в частности методики формирования расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований - не является принятием закона об областном бюджете или иного областного закона, а это лишь предварительная и необходимая работа органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации для принятия закона о бюджете на очередной финансовый год. После принятия такого закона будут выполнены требования Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» путем создания в бюджете области фонда финансовой поддержки муниципальных образований и определения доли каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда. Разработка и утверждение методики формирования областного бюджета путем издания распоряжения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации не означает, что порядок предоставления и расчет финансовой помощи муниципальных образований не будет предусмотрен в очередном законе субъекта Российской Федерации о бюджете.

В соответствии со статьями 152, 154 Бюджетного кодекса РФ органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации) являются участниками бюджетного процесса и на них возлага- ется обязанность по составлению проекта бюджета и внесению его с необ- ходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа.

Согласно ст. 169 Бюджетного кодекса РФ составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического раз- вития и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых ба- лансов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достиже- ния минимальных государственных социальных стандартов на основе нор- мативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (норматива- ми), установленными законодательством Российской Федерации, ее субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 171 Бюджетного кодекса РФ составление проектов бюджетов субъектов Российской Федерации -исключительная компетенция субъектов Российской Федерации.

Согласно ст.5 Закона Оренбургской области от 18 ноября 2000 г. № 723\212-03 «О бюджетом устройстве и бюджетом процессе в Оренбургской области» определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из областного бюджета местным бюджетам от- несено к ведению Оренбургской области.

Оказание финансовой помощи из областного бюджета местному бюд- жету может быть осуществлено в форме предоставления из фондов финансовой поддержки муниципальных образований, образуемых в областном бюджете, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов (ст.79 областного Закона); составление проекта областного бюджета - ис- ключительная прерогатива администрации Оренбургской области, которая непосредственно поручена финансовому управлению области (ст.95 Закона); проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год вносится на рассмотрение Законодательного Собрания области с прило- жением необходимых документов, в том числе с указание vi размера финансовой поддержки из областного бюджета местным бюджетам (ст. 106 Закона).

В соответствии со статьями 44, 48 Устава (Основного закона) Оренбургской области составление проекта бюджета области входит в компетен- цию администрации Оренбургской области.

Согласно ст.50 Устава (Основного закона) Оренбургской области и ст.9 Закона Оренбургской области «О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области» от 14 марта 2002 г. № 455\ 380-Н-ОЗ -глава администрации области в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Оренбургской области.

Руководствуясь указанными нормативными основами администрация Оренбургской области осуществляет подготовку проекта областного бюджета, куда входит и работа по утверждению методики формирования областного бюджета, в частности - методики расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Такая методика утверждается распоряжением Главы администрации области, является составной частью областного бюджета, а после принятия закона об областном бюджете будет содержаться в этом законе.

С учетом указанных обстоятельств доводы заявителя о том, что методика расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований незаконно утверждена распоряжением Главы администрации Оренбургской области, а не законом, признаны судом несо- стоятельными.

Оспариваемое распоряжение, как указал суд, принято с соблюдением требований части 3 ст. 10 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится в соответствии с фиксированной формулой с учетом различных факторов.

По мнению суда методика расчета и распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований не является проектом какого-либо документа, а носит нормативный характер.

Однако с выводом суда согласиться нельзя по следующим основани- ям.

Указав в решении, что методика формирования областного бюджета и прогноза консолидированного бюджета области на 2005 г. носит норматив- ный характер и не является проектом к Закону Оренбургской области «Об областном бюджете на 2005 год», суд в решении в подтверждение своего вывода сослался лишь на то, что она утверждена распоряжением Главы администрации Оренбургской области и опубликована в средствах массовой информации.

Однако суд не учел разъяснений содержащихся в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 2 от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в дей- ствие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».

В соответствии с п. 12 данного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязатель-ные для неопределенного круга лиц, расчитанные на неоднократное приме- нение и действующие независимо от того, возникли или прекратились кон- кретные правоотношения, предусмотренные актом.

В связи с этим суду следовало установить, в частности: кому адресо- вано оспариваемое распоряжение; содержит ли оно правовые нормы (прави- ла поведения), обязательные для неопределенного крута лиц, расчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные правовым актом, если содержит, то для каких лиц.

Суду необходимо было также установить, для кого создает права и обязанности оспариваемое распоряжение, не является ли оно внутренним документом, адресованным финансовому управлению Оренбургской области. Не является ли Методика составной (необходимой) частью (в частности, методика расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований) проекта к Закону Оренбургской области «Об областном бюджете на 2005 год» (либо к данному Закону Правительст- вом области приобщается другой проект) которая может быть как принята в качестве Приложения к данному Закону области, так и не утверждена.

Из содержания оспариваемой Методики в сопоставлении с Приложе- нием № 10 к Закону Оренбургской области «Об областном бюджете на 2005 год» от 31 декабря 2004 г. следует, что отдельные ее положения, в частности размер областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2005 г., законодателем в дальнейшем были изменены, то есть они не являлись обязательными для муниципальных образований и законодатель- ного органа, носили характер прогноза.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, обсудить вопрос о характере оспариваемого правового акта и в зависимости от установленных обстоятельств определить подсудность дела.

Руководствуясь ст.ст.361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Оренбургского областного суда от 16 декабря 2004 г. отме- нить, дело передать на новое рассмотрение в тот же суд.