Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Карталинского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к федеральному государственному казенному учреждению «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы», Министерству транспорта Российской Федерации о возложении обязанности

по кассационной жалобе федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» на решение Калининского районного суда г. Челябинска от 2 августа 2022 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 25 октября 2022 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Марьина А.Н., объяснения представителей федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» Худиной Т.П. и Исаковой Д.Д., действующих по доверенностям от 22 ноября 2022 г. № 228 и 19 декабря 2022 г. № 277 соответственно, представителя Министерства транспорта Российской Федерации Козикова Д.Д., действующего по доверенности от 9 января 2023 г. № ПД-38/8-ИС,

поддержавших доводы кассационной жалобы, мнение прокурора Генеральной

прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы,

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Карталинский транспортный прокурор обратился в суд с иском к федеральному государственному казенному учреждению «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» (далее - ФГКУ «Росгранстрой»), Министерству транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России) и, уточнив требования, просил возложить на ФГКУ «Росгранстрой» обязанность в срок не позднее двенадцати месяцев со дня вступления решения суда в законную силу оборудовать автомобильный грузопассажирский постоянный двухсторонний пункт пропуска через Государственную границу Российской Федерации «Мариинский», расположенный по адресу: Челябинская обл., Брединский р-н, п. Мариинский (далее - пункт пропуска «Мариинский»), системой инженерных средств охраны, контроля доступа и охранной сигнализации и системой часофиксации. При недостаточности денежных средств у ФГКУ Росгранстрой данные обязанности возложить на Минтранс России.

В обоснование требований прокурор ссылался на то, что в ходе проверки исполнения федерального законодательства при эксплуатации и техническом оснащении пункта пропуска «Мариинский» были выявлены нарушения, свидетельствующие, по мнению прокурора, о неисполнении ответчиками требований законодательства при функционировании (эксплуатации) и содержании пункта пропуска «Мариинский», что создает угрозу государственной безопасности Российской Федерации и нарушает права неопределенного круга лиц на обеспечение безопасности и охраны здоровья на территории Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Пограничное управление ФСБ России по Челябинской области.

Решением Калининского районного суда г. Челябинска от 2 августа 2022 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда

от 25 октября 2022 г., иск прокурора удовлетворен.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 г. решение и апелляционное определение оставлены без изменения.

В кассационной жалобе ФГКУ «Росгранстрой» ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, как незаконных.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Кротова М.В. от 26 июня 2023 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, отзыве и в возражениях на нее, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит кассационную жалобу подлежащей удовлетворению.

В соответствии со статьей 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения допущены судами при рассмотрении данного дела.

Судами установлено и из материалов дела следует, что по итогам проверки исполнения требований федерального законодательства при эксплуатации и техническом оснащении пункта пропуска «Мариинский» Карталинской транспортной прокуратурой выявлены нарушения действующего законодательства, а именно отсутствие системы инженерных средств охраны, контроля доступа и охранной сигнализации, а также системы часофикации.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 14 июля 2021 г.

Разрешая требования прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что выявленные в ходе проверки и отраженные в акте несоответствия пункта пропуска «Мариинский» нормативным требованиям свидетельствуют о ненадлежащем обеспечении деятельности государственных контролирующих органов и нарушают права неопределенного круга лиц на обеспечение

безопасности и охрану здоровья на территории Российской Федерации.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (далее - Закон № 4730-1), Общих требований к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению соответствующих зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 930, и положениями Типовых технических требований по комплексному оборудованию пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и оснащению их техническими средствами пограничного контроля, Типовых требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, Типовых требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного контроля в пунктах пропуска через российско-казахстанскую границу, утвержденных приказами ФСБ России от 25 октября 2001 г., от 8 мая 2008 г. и от 5 декабря 2011 г. соответственно, удовлетворил требования прокурора, возложив на ФГКУ Росгранстрой обязанность по приведению в соответствие с требованиями действующего законодательства указанного пункта пропуска путем оборудования его системой инженерных средств охраны, контроля доступа и охранной сигнализации, системой часофикации, а при недостаточности денежных средств возложить такую обязанность на Минтранс России.

С данными выводами суда первой инстанции согласились суды апелляционной и кассационной инстанций.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что обжалуемые судебные постановления приняты с существенными нарушениями норм права и согласиться с ними нельзя по следующим основаниям.

Статьей 63 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» регулируются требования прокурора о проведении

контрольного (надзорного) мероприятия.

Согласно части 2 указанной статьи порядок направления прокурором требования о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям устанавливается Законом Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре).

В соответствии со статьей 1 названного закона прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

В силу статьи 21 Закона о прокуратуре предметом надзора органов прокуратуры являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в этом пункте (пункт 1).

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2).

При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (абзац четвертый пункта 3 статьи 22 этого же закона).

В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации,

изложенной в определении от 24 февраля 2005 г. № 84-0, при осуществлении

надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, при этом само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностные лица устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона № 4730-1 пропуск через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных производится в установленных и открытых в соответствии со статьей 12 данного закона пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и заключается в признании законности пересечения Государственной границы Российской Федерации лицами, транспортными средствами, прибывшими на территорию Российской Федерации, перемещения через Государственную границу Российской Федерации грузов, товаров, животных на территорию Российской Федерации либо в разрешении на пересечение Государственной границы Российской Федерации лицами, транспортными средствами, убывающими из пределов Российской Федерации, перемещение через Государственную границу грузов, товаров, животных за пределы Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 12 Закона № 4730-1 открытие пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации осуществляется после строительства (реконструкции), оборудования и принятия в эксплуатацию заинтересованным федеральным органом исполнительной власти соответствующих зданий, помещений, сооружений по проектам, согласованным с пограничными органами, а также таможенными и другими органами, участвующими в контроле в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации. При разработке указанных проектов должны предусматриваться помещения и сооружения, необходимые для организации пограничного и иных видов контроля.

Проектирование, строительство (реконструкция) и оборудование

помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного,

таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, осуществляются за счет средств федерального бюджета и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации (при условии передачи на безвозмездной основе помещений и сооружений для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации).

Частью 4 статьи 12 Закона № 4730-1 предусмотрено, что порядок установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также общие требования к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению соответствующих зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации постановлением от 25 декабря 2007 г. № 930 утверждены общие требования к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а постановлением от 26 июня 2008 г. № 482 - правила установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации (далее - Правила № 482).

В соответствии с пунктом 3(1) Правил № 482 проектирование, строительство (реконструкция) и оборудование зданий, помещений, сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска, осуществляются за счет средств федерального бюджета и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации (при условии передачи на безвозмездной основе зданий, помещений и сооружений для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска).

Оборудование пунктов пропуска и их техническое оснащение осуществляются в соответствии с проектной документацией до момента их

открытия после строительства либо реконструкции, по окончании которых

осуществляется проверка соответствия пункта пропуска как единого объекта установленным требованиям (разделы 4 и 7 названных правил).

Согласно пункту 29 Правил № 482 под реконструкцией пункта пропуска, в том числе его участка (терминала), понимается реконструкция имеющихся, строительство новых зданий, помещений и сооружений, установка модульных (мобильных) комплексов, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска, а также проведение иных работ, направленных на изменение классификации, специализации, пропускной способности и (или) пределов пункта пропуска.

Таким образом, приведенные в названных правилах требования к пунктам пропуска через Государственную границу Российской Федерации и к их техническому оснащению установлены для использования при подготовке технических заданий и проектно-сметной документации при проектировании новых и реконструкции действующих пунктов пропуска.

При этом осуществлению мероприятий по строительству или реконструкции пунктов пропуска через Государственную границу предшествуют процедуры по внесению предложения о строительстве или реконструкции, признанию целесообразности данного предложения и принятию нормативно-правового акта о строительстве или реконструкции пункта пропуска, предусмотренного указанными правилами, а также по выделению соответствующих бюджетных средств в рамках федеральной программы, что не было учтено судом первой инстанции.

Между тем в федеральную целевую программу «Государственная граница Российской Федерации (2021-2024 годы)» и государственную программу Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 1596, мероприятия по реконструкции пункта пропуска «Мариинский» не включены, при этом сам указанный пункт пропуска является действующим и в материалах дела отсутствуют данные о проведении его реконструкции после утверждения Правил № 482.

Невыяснение указанных обстоятельств привело к ошибке в определении требований, предъявляемых к пунктам пропуска через Государственную границу Российской Федерации, что в свою очередь привело к неправильному применению судом первой инстанции норм материального права.

Допущенные судом первой инстанции нарушения норм права судами

апелляционной и кассационной инстанций не исправлены.

Исходя из изложенного, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что при рассмотрении настоящего дела судами существенно нарушены нормы права, данные нарушения являются непреодолимыми и могут быть устранены только путем отмены состоявшихся по делу судебных постановлений и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 390¹⁴-390¹⁶ Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Калининского районного суда г. Челябинска от 2 августа 2022 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 25 октября 2022 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи