Гражданский кодекс часть 1

Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров СБ., рассмотрев жалобу ФИО1 на вступившие в законную силу постановление заместителя главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 19 февраля 2019 г. № 271/04/2018, решение главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 30 июля 2019 г. № 271/04/2018, решение судьи Лефортовского районного суда г. Москвы от 6 ноября 2019 г., решение судьи Московского городского суда от 20 декабря 2019 г. и постановление судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 4 августа 2020 г., вынесенные в отношении директора акционерного общества «Недвижимость и Инвестиции» (далее - АО «Недвижимость и инвестиции», общество) ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

установил:

постановлением заместителя главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 19 февраля 2019 г. № 271/04/2018 (далее также постановление должностного лица от 19 февраля 2019 г. № 271/04/2018) директор АО «Недвижимость и Инвестиции» ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением

административного наказания в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей.

Решением главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 30 июля 2019 г. № 271/04/2018, оставленным без изменения решением судьи Лефортовского районного суда г. Москвы от 6 ноября 2019 г., решением судьи Московского городского суда от 20 декабря 2019 г. и постановлением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 4 августа 2020 г., постановление должностного лица от 19 февраля 2019 г. № 271/04/2018 изменено, с применением положений частей 2.2, 2.3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях размер административного штрафа снижен до 150 000 рублей, в остальной части указанный акт оставлен без изменения.

В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, ФИО1 ставит вопрос об отмене актов, состоявшихся в отношении его по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.

В соответствии с частью 2 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме.

Изучив с учетом положений указанной нормы материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы, прихожу к следующим выводам.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1, пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на указанные в пункте 1 статьи 7 названного кодекса категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В силу статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. № 540 (далее также классификатор видов разрешенного использования).

В соответствии с частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование земельного участка не по

целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Из материалов дела следует, что 20 июня 2018 г. на основании задания заместителя руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) по Москве от 1 июня 2018 г. должностным лицом указанного органа проведено административное обследование земельного участка с кадастровым номером 77:04:0001019:40 площадью 16 078 м², расположенного по адресу: <...>, результаты которого зафиксированы в акте административного обследования объекта земельных отношений от 20 июня 2018 г. № 116.

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости указанный земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования - для эксплуатации зданий, строений и предоставлен АО «Недвижимость и инвестиции» в пользование для целей эксплуатации зданий, строений на основании договора аренды земельного участка от 14 августа 2015 г. № М-04-047539.

В ходе административного обследования установлено, что данный земельный участок фактически используется АО «Недвижимость и инвестиции», директором которого является ФИО1, не только для эксплуатации зданий и строений, а также для размещения шиномонтажа, автомойки и магазина.

Приведенные обстоятельства послужили основанием для вывода об использовании обществом в нарушение статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации земельного участка не в соответствии с его целевым назначением с учетом того, что вид разрешенного использования «для эксплуатации зданий и строений» в соответствии с названным выше классификатором соответствует виду «производственная деятельность» (код 6.0), который не предусматривает размещение на земельном участке автомойки, шиномонтажа, магазина.

административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановлением должностного лица указанного органа, с выводами которого согласились вышестоящее должностное лицо и судебные инстанции, директор АО «Недвижимость и инвестиции» ФИО1 привлечен к административной ответственности, установленной данной нормой.

Вместе с тем имеются основания для отмены решения вышестоящего должностного лица и судебных актов ввиду следующего.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 2020 г. № 42-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки ФИО2» данная норма признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 36 (часть 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), постольку, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Данным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации установлено, что впредь до внесения в законодательство необходимых изменений - принимая во внимание, что в демократическом правовом государстве, высшей ценностью которого являются человек, его права и свободы (статья 2 Конституции Российской Федерации), неустранимые сомнения в правовом регулировании публичных (административных) отношений, сопряженные с возможностью привлечения к ответственности за его нарушение частных лиц, не предполагают, по общему правилу, допустимость расширительного толкования юридических обязанностей таких лиц (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2018 г. № 14-П), - собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования.

Статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и

планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

Согласно пункту 7, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации территориальными зонами являются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты, в которых, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны установлены виды разрешенного использования земельных участков.

В силу пунктов 2, 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительные регламенты территориальных зон определяют основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 1 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки города Москвы утверждены постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. № 120-ПП (далее - Правила землепользования и застройки, положения правил приведены в редакции, действовавшей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении).

Согласно подпунктам 1, 2 пункта 3.2.1 Правил землепользования и застройки в целях градостроительного зонирования территории г. Москвы в составе указанных правил устанавливаются и указываются на картах

градостроительного зонирования: буквенные обозначения территориальных зон и подзон территориальных зон сохраняемого землепользования (индекс «Ф»), а также территорий, для которых градостроительный регламент не устанавливается (индекс «Н»); числовые обозначения кодов видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, указанных в таблице 1.

В абзацах первом и втором пункта 3.2.2 Правил землепользования и застройки определено, что виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, указанные в названных правилах, приведены в таблице 1. Указанные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства сформированы на основании приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», а также с учетом постановления Правительства Москвы от 21 мая 2015 г. № 306- ПП «О функциональном назначении объектов капитального строительства в городе Москве».

Во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс «Ф») в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются виды разрешенного использования упомянутых земельных участков и объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (пункт 3.3.2 Правил землепользования и застройки).

При этом в силу пункта 3.3.4 Правил землепользования и застройки вспомогательными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для всех территориальных зон, за исключением территориальных зон, указанных в пункте 3.3.6 означенных правил, являются виды разрешенного использования, в том числе с кодами 4.4.0 ( № 30), 4.9.1.4 ( № 67), если иное не установлено требованиями нормативов градостроительного проектирования, технических регламентов, иными обязательными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Перечнем видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (таблица 1 Правил землепользования и застройки) вид разрешенного использования с кодом 4.9.1.3 предусмотрен для размещения автомобильных моек и прачечных для автомобильных принадлежностей ( № 66); с кодом 4.9.1.4 - для размещения мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей, и прочих объектов придорожного сервиса ( № 67).

Согласно информации, представленной департаментом городского имущества г. Москвы (письмо от 3 августа 2018 г. № ДГИ-1 -59290/18-1), земельному участку с кадастровым номером 77:04:0001019:40 установлен вид разрешенного использования - для эксплуатации зданий, строений. Полное наименование указанного вида разрешенного использования - земельные

участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, производственного снабжения, сбыта и заготовок. Земельный участок расположен в границах территориальной зоны сохраняемого землепользования с индексом «Ф».

В этом письме, иных материалах дела и обжалуемых актах указано, что по названному выше классификатору данный вид разрешенного использования соответствует виду «производственная деятельность» (код 6.0), в рамках которого предусмотрено размещение объектов капитального строительства в целях добычи недр, их переработки, изготовления вещей промышленным способом.

Равным образом согласно Правилам землепользования и застройки данному коду соответствует вид разрешенного использования «промышленно- производственная деятельность», допускающий размещение перечисленных объектов.

Размещение на указанном земельном участке автомойки, шиномонтажа и магазина (шаурма, выпечка) в соответствии с названным классификатором отнесено к иному виду разрешенного использования с кодом 4.9.1 «объекты придорожного сервиса», предусматривающему размещение, в том числе магазинов сопутствующей торговли, зданий для организации общественного питания в качестве объектов придорожного сервиса, автомобильных моек, мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей.

Как указано выше, в соответствии с Правилами землепользования и застройки код 4.9.1.3 предусматривает размещение автомобильных моек и прачечных для автомобильных принадлежностей, код 4.9.1.4 - размещение мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей, и прочих объектов придорожного сервиса.

Должностные лица и судебные инстанции сделали вывод о том, что земельный участок используется обществом, директором которого является ФИО1, не только по целевому назначению для эксплуатации зданий и строений, но и для размещения автомойки, шиномонтажа и магазина, что не соответствует заявленному виду разрешенного использования земельного участка, сведения о котором содержатся в Едином государственном реестре недвижимости, и образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем при рассмотрении дела и жалоб на постановление о назначении административного наказания не исследованы и не получили оценку имеющие правовое значение обстоятельства, связанные с тем, применимы ли к данной правовой ситуации нормативные положения Правил землепользования и застройки (в частности, пункты 3.3.4 и 3.3.6), а также соблюдены ли в рассматриваемом случае условия, при наличии которых применение вспомогательных видов разрешенного использования являлось бы допустимым (пункт 3.3.5).

Такое разрешение дела и жалоб на постановление о назначении административного наказания нельзя признать отвечающим установленным статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачам производства по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных данным кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При таких обстоятельствах решение главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 30 июля 2019 г. № 271/04/2018, решение судьи Лефортовского районного суда г. Москвы от 6 ноября 2019 г., решение судьи Московского городского суда от 20 декабря 2019 г. и постановление судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 4 августа 2020 г., вынесенные в отношении директора общества ФИО1 по настоящему делу об административном правонарушении, подлежат отмене, а дело - возвращению на новое рассмотрение в Управление Росреестра по Москве главному государственному инспектору в г. Москве по использованию и охране земель.

При новом рассмотрении вышестоящему должностному лицу необходимо учесть изложенное в настоящем постановлении, оценить приведенные доводы и материалы дела по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности в порядке статьи 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и, правильно применив нормы материального и процессуального права, вынести законное и обоснованное решение.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации

постановил:

решение главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 30 июля 2019 г. № 271/04/2018, решение судьи Лефортовского районного суда г. Москвы от 6 ноября 2019 г., решение судьи Московского городского суда от 20 декабря 2019 г. и постановление судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 4 августа 2020 г., вынесенные в отношении директора АО «Недвижимость и инвестиции»

Розинкина В.Г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Дело об административном правонарушении возвратить на новое рассмотрение в Управление Росреестра по Москве главному государственному инспектору в г. Москве по использованию и охране земель.

Судья Верховного Суда

Российской Федерации СБ. Никифоров