Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "РегионЭнергоСеть" об оспаривании абзаца двадцать первого пункта 12, абзацев восьмого, девятого пункта 34(2), абзацев первого, тринадцатого, двадцать пятого пункта 34(3) Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178,

по апелляционной жалобе общества на решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2025 г. по делу N АКПИ25-215, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца Т. и У., поддержавших апелляционную жалобу, возражения представителя административного ответчика А. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178, опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 23 января 2012 г., N 4, утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2024 г. N 1581 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178" (далее - Постановление N 1581), размещенным 19 ноября 2024 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и опубликованным 25 ноября 2024 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 48, в Основы ценообразования внесены изменения, в частности пункт 12 дополнен абзацем двадцать первым, пункт 34(2) - абзацами восьмым и девятым, абзац первый пункта 34(3) изложен в новой редакции, а также пункт 34(3) дополнен новыми абзацами, в том числе тринадцатым и двадцать пятым.

Абзац двадцать первый пункта 12 Основ ценообразования закрепляет, что уровень потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям территориальной сетевой организации пересматривается в случае изменения суммарной величины отпуска электрической энергии в электрические сети такой организации на 20 и более процентов величины, учтенной при установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на первый год долгосрочного периода регулирования или на очередной год долгосрочного периода регулирования после пересмотра уровня потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям в соответствии с этим абзацем.

Общество с ограниченной ответственностью "РегионЭнергоСеть" (далее также - Общество), являющееся территориальной сетевой организацией, осуществляющей деятельность на территории Пермского края, оспорило в Верховном Суде Российской Федерации абзац двадцать первый пункта 12, абзацы восьмой, девятый пункта 34(2), абзацы первый, тринадцатый, двадцать пятый пункта 34(3) Основ ценообразования по мотивам противоречия статье 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), части 8 статьи 25 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об энергосбережении), пункту 2 статьи 58 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что в соответствии со Стратегией развития электросетевого комплекса Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. N 511-р, и с ужесточением критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2015 г. N 184, Общество в 2023 и 2024 годах дважды было реорганизовано в форме присоединения к нему других территориальных сетевых организаций, в результате чего произошло изменение суммарной величины отпуска Обществом электрической энергии в электрические сети более чем на 20 процентов величины, учтенной при установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на первый год долгосрочного периода регулирования с 1 января 2023 г. по 31 декабря 2027 г. При корректировке регулируемых цен (тарифов) и необходимой валовой выручки на 2025 год постановлением Министерства тарифного регулирования и энергетики Пермского края от 30 ноября 2024 г. N 16-э "О внесении изменений в приложение 2 к постановлению Министерства тарифного регулирования и энергетики Пермского края от 28.11.2022 N 25-э "О долгосрочных индивидуальных тарифах на услуги по передаче электрической энергии по сетям общества с ограниченной ответственностью "РегионЭнергоСеть" уровень потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям Общества был пересмотрен.

По мнению административного истца, установление нового уровня потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям в соответствии с абзацем двадцать первым пункта 12 Основ ценообразования нивелирует для территориальной сетевой организации положительные экономические эффекты от реализации ею и ее правопредшественником (территориальной сетевой организацией, присоединенной к данной территориальной сетевой организации) мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, нарушает принцип законных ожиданий субъектов рынка услуг по передаче электрической энергии (ожиданий от государства соблюдения гарантий сохранения объема потерь электрической энергии при ее передаче, учитываемых при государственном регулировании тарифов), принцип обеспечения недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики, делает невозможным реализацию территориальной сетевой организацией тех прав и исполнение тех обязанностей (например, исполнение мероприятий инвестиционной программы), которые были у ее правопредшественника и которые связаны с сохранением в распоряжении организации средств в размере экономии расходов на оплату потерь электрической энергии, достигнутой организацией при осуществлении деятельности по оказанию услуг по передаче электрической энергии в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов (прав и обязанностей, которые перешли территориальной сетевой организации в порядке универсального правопреемства при реорганизации юридического лица). Как указал административный истец, он лишается приобретенных его правопредшественником на основании закона прав на включение в необходимую валовую выручку денежных средств в размере экономии расходов на оплату потерь электрической энергии, полученной в предыдущем долгосрочном периоде регулирования, подлежащем включению в необходимую валовую выручку сетевой организации до истечения 10 лет с начала периода регулирования, следующего за периодом, в котором данная экономия была достигнута.

Общество ссылалось также на то, что отсутствие корреляции (при решении вопроса о необходимости пересмотра уровня потерь электрической энергии) между объемом увеличения электрохозяйства и объемом увеличения суммарной величины отпуска электрической энергии в электрические сети сетевой организации нарушает гарантированные законом права на сохранение объема потерь энергетических ресурсов при их передаче, учитываемых при государственном регулировании цен (тарифов) на услуги по передаче энергетических ресурсов, на уровне, соответствующем уровню, имевшемуся до проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что Основы ценообразования изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, в оспариваемой части соответствуют актам большей юридической силы и прав Общества не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2025 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Общество просит данное решение отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Выражая несогласие с выводами суда первой инстанции, административный истец полагает, что Основы ценообразования в оспариваемой части выходят за рамки дискреционных полномочий Правительства Российской Федерации, не соответствуют части 8 статьи 25 Закона об энергосбережении, а также не учитывают положения пункта 2 статьи 58 Гражданского кодекса Российской Федерации, лишают территориальные сетевые организации (после пересмотра уровня потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям таких организаций в соответствии с абзацем двадцать первым пункта 12 Основ ценообразования) гарантий сохранения экономии, получаемой от сокращения издержек, которые обеспечивают сохранение этой экономии в распоряжении регулируемой организации в целях стимулирования дальнейшего роста эффективности. Считает неоднозначным положение о том, что указанное в абзаце двадцать первом пункта 12 Основ ценообразования значение изменения суммарной величины отпуска электрической энергии в электрические сети (20 и более процентов) объективно влияет на величину технологических потерь в сетях. Ссылается на то, что предусмотренное названным абзацем изменение суммарной величины отпуска электрической энергии в электрические сети само по себе (без каких-либо дополнительных условий) влечет пересмотр уровня потерь, что противоречит статье 6 Закона об электроэнергетике, поскольку создает отдельным территориальным сетевым организациям необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности. По мнению Общества, экономия, полученная реорганизованными территориальными сетевыми организациями от сокращения издержек, должна учитываться в необходимой валовой выручке территориальной сетевой организации-правопреемника в полном объеме и вне зависимости от того, пересмотрен ли уровень потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям в соответствии с абзацем двадцать первым пункта 12 Основ ценообразования.

В возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации, не соглашаясь с ее доводами, просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания оспариваемых положений недействующими отсутствует.

Закон об электроэнергетике, устанавливающий правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяющий полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии, в пункте 1 статьи 23 закрепляет, что государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Пункт 1 статьи 24 названного закона предусматривает, что Правительство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике утверждает основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, определяющие принципы и методы расчета цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе критерии оценки экономической обоснованности затрат, включаемых в указанные цены (тарифы), и определения уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), порядок учета результатов деятельности субъектов электроэнергетики по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов), порядок определения, распределения и учета величины перекрестного субсидирования между потребителями (покупателями) на розничных рынках электрической энергии, особенности определения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям в технологически изолированных территориальных энергетических системах.

Вывод суда первой инстанции о наличии у Правительства Российской Федерации компетенции по принятию Основ ценообразования и внесению в них изменений согласуется с приведенными законоположениями, а также со статьей 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", статьей 5 действующего с 6 ноября 2020 г. одноименного Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ. Несоблюдения требований к процедуре принятия, правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта и Постановления N 1581 не установлено. Данные обстоятельства также подтверждаются вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2022 г. N АКПИ22-92, от 5 июля 2022 г. N АКПИ22-353, от 16 апреля 2024 г. N АКПИ24-133 и другими.

Закрепляя общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики, пункт 1 статьи 6 Закона об электроэнергетике относит к ним обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики; соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии; использование рыночных отношений и конкуренции в качестве одного из основных инструментов формирования устойчивой системы удовлетворения спроса на электрическую энергию при условии обеспечения надлежащего качества и минимизации стоимости электрической энергии (абзацы второй, четвертый, шестой, седьмой).

Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2019 г. N 216, среди рисков в области энергетической безопасности, связанных с внутренними вызовами и угрозами энергетической безопасности, выделяет высокий уровень износа основных производственных фондов организаций топливно-энергетического комплекса, низкую эффективность использования и недостаточные темпы обновления этих фондов (подпункт "ж" пункта 17) и предусматривает, что реализация данной доктрины осуществляется субъектами энергетической безопасности в рамках государственной энергетической политики Российской Федерации, цели, основные направления, задачи и ключевые меры которой определяются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (пункт 31).

Утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. N 511-р Стратегией развития электросетевого комплекса Российской Федерации установлены основные задачи и ориентиры развития электросетевого комплекса Российской Федерации на период до 2030 года, согласно которым в том числе предусмотрена консолидация территориальных сетевых организаций под воздействием экономических стимулов, заключающаяся в поэтапном сокращении количества хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по передаче электрической энергии и технологическому присоединению к сети новых потребителей, формировании единого центра ответственности за обеспечение надежного и качественного энергоснабжения и организации эффективной и соответствующей мировым стандартам технологической инфраструктуры.

В обжалуемом решении правильно указано, что Правительство Российской Федерации в целях решения вопросов, возникающих в результате консолидации, а также исключения злоупотребления со стороны отдельных территориальных сетевых организаций, приводящего к сокращению возможности консолидации сетевых активов, приняло Постановление N 1581, которым Основы ценообразования дополнены положениями об обязательном пересмотре уровня потерь электрической энергии территориальной сетевой организации в случае увеличения на 20 и более процентов величины отпуска электрической энергии в ее электрические сети в результате консолидации; о раздельном определении расходов на оплату потерь электрической энергии и экономии указанных расходов в собственных и в консолидированных сетях исходя из нормативных потерь до окончания текущего долгосрочного периода регулирования (в случаях, когда уровень потерь электрической энергии не пересматривается в результате консолидации), так как при консолидации отдельных объектов электросетевого хозяйства экономия в таких объектах отдельно не рассчитывается, а также положениями о том, что при консолидации электросетевых активов в течение периода регулирования, которые не учтены при установлении индивидуальных тарифов для взаиморасчетов между территориальными сетевыми организациями на этот период регулирования, территориальная сетевая организация-консолидатор не вправе требовать оплату от территориальной сетевой организации-плательщика за услуги, оказанные с использованием такого имущества до момента включения их в цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии.

Данные положения отражены в том числе в оспариваемых административным истцом абзаце двадцать первом пункта 12, абзацах восьмом, девятом пункта 34(2), абзацах первом, тринадцатом, двадцать пятом пункта 34(3) Основ ценообразования.

Оснований считать, на чем настаивает Общество в апелляционной жалобе, что при осуществлении оспариваемого нормативного правового регулирования Правительство Российской Федерации превысило предоставленные ему федеральным законодателем полномочия и оспариваемые нормы противоречат части 8 статьи 25 Закона об энергосбережении, статье 6 Закона об электроэнергетике, не имеется.

Как обоснованно указано в решении суда, обязательный пересмотр уровня потерь электрической энергии в случае роста величины ее отпуска в сеть в результате консолидации на 20 и более процентов позволяет исключить оплату потребителями электрической энергии в составе тарифов на услуги по передаче электрической энергии необоснованных доходов территориальной сетевой организации при приобретении (аренде) электросетевых активов, уровень потерь в которых существенно ниже, чем в сетях сетевой организации-покупателя.

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе основания не согласиться с выводом суда о том, что указанное в абзаце двадцать первом пункта 12 Основ ценообразования значение изменения суммарной величины отпуска электрической энергии в электрические сети (20 и более процентов) объективно влияет на величину технологических потерь в сетях, отсутствуют.

Пересмотр уровня потерь в связи с изменением суммарной величины отпуска электроэнергии не связан напрямую с оценкой эффективности мероприятий по энергосбережению, проведенных до такого изменения.

Установление нового уровня потерь исходя из текущих условий функционирования консолидированной территориальной сетевой организации, отражающего объективно возможный уровень потерь при передаче возросшего объема электрической энергии по измененной конфигурации сетей, согласуется с принципом соблюдения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (абзац шестой пункта 1 статьи 6 Закона об электроэнергетике).

Отвергая довод Общества о противоречии оспариваемых норм статье 58 Гражданского кодекса Российской Федерации о правопреемстве при реорганизации юридических лиц, суд первой инстанции верно исходил из того, что он основан на ошибочном толковании норм материального права, поскольку данное законоположение не регулирует отношения, связанные с определением основных принципов и методов регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике. Такие отношения урегулированы Законом об электроэнергетике, Основами ценообразования и Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178.

Как следует из содержания апелляционной жалобы и объяснений представителей административного истца в заседании суда апелляционной инстанции, Общество, по сути, ставит вопрос о необходимости изменения правового регулирования в рассматриваемой сфере. Однако вопросы принятия нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Установив, что Основы ценообразования, изданные полномочным государственным органом исполнительной власти, в оспариваемой части нормативным правовым актам большей юридической силы не противоречат, суд первой инстанции правильно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Предусмотренные статьей 310 названного кодекса основания для отмены обжалуемого решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "РегионЭнергоСеть" - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю.ЗАЙЦЕВ

Члены коллегии

Д.Э.САБУРОВ

А.А.ЯКИМОВ