Решение Верховного Суда РФ от 14.04.2016 N АКПИ16-67 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта 7 пункта 9 и частично подпункта 6 пункта 10 Положения о Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике, утв. Приказом Минприроды России от 29.10.2015 N 452"

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре П.К.,

с участием прокурора Степановой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" о признании недействующими подпункта 7 пункта 9 и частично подпункта 6 пункта 10 Положения о Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 октября 2015 г. N 452,

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 октября 2015 г. N 452 утверждено Положение о Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике (далее - Положение). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 24 ноября 2015 г., N 39812, опубликован 25 ноября 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 11 января 2016 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

В разделе II Положения "Задачи заказника" содержится пункт 9, состоящий из 7 подпунктов и включающий перечень задач, для выполнения которых образован заказник. Согласно подпункту 7 пункта 9 Положения одной из таких задач является создание условий для развития туризма и отдыха.

Пункт 10, состоящий из 20 подпунктов и расположенный в разделе III Положения "Режим особой охраны территории заказника", предусматривает перечень видов деятельности, запрещенных на территории заказника. Подпунктом 6 данного пункта на территории заказника запрещается строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередач и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных жилых объектов, за исключением объектов туристской индустрии, музеев, информационных центров, объектов, связанных с функционированием заказника.

Отделение международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" (далее - Организация) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпункта 7 пункта 9 и подпункта 6 пункта 10 Положения в части, допускающей на территории заказника строительство объектов туристской индустрии, музеев, информационных центров, ссылаясь на то, что они противоречат Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ), который содержит закрытый перечень профилей государственных природных заказников и не предусматривает возможность включения в цели и задачи государственных природных комплексных (ландшафтных) заказников, к которым относится Сочинский общереспубликанский государственный природный заказник (далее - Заказник), создание условий для развития туризма и отдыха, а также запрещает или ограничивает на территориях государственных природных заказников постоянно или временно любую деятельность, если она противоречит целям их создания, причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что целью деятельности Организации в соответствии с пунктом 2.1 ее устава является содействие охране окружающей среды и оздоровлению экологии планеты, культурно-просветительская деятельность. В рамках реализации полномочий, предоставленных статьей 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) общественным объединениям и некоммерческим организациям в области охраны окружающей среды, в период проводимого Министерством природных ресурсов и экологи Российской Федерации (далее - Минприроды России) общественного обсуждения проекта Положения письмом от 14 августа 2015 г. Организация направила аргументированные предложения по его изменению в связи с тем, что предлагавшаяся редакция Положения противоречит требованиям законодательства и ее утверждение может привести к причинению вреда окружающей среде. Однако предложения при утверждении Положения не были учтены.

В судебном заседании представители Организации Б. и П.М. поддержали заявленные требования.

Минприроды России и Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменных возражениях указали, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в установленном порядке и в пределах полномочий Минприроды России, оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель Минприроды России И. и представитель Минюста России М. просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав стороны, проверив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Пунктом 2 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ установлено, что положение о государственном природном заказнике федерального значения утверждается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 (далее - Положение о Минприроды России), действовавшим на момент принятия оспариваемого акта, было предусмотрено, что Минприроды России самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе положения о государственных природных заказниках (пункт 5.2.35).

В соответствии с предоставленными полномочиями приказом Минприроды России от 29 октября 2015 г. N 452 утверждено Положение, которое прошло государственную регистрацию в Минюсте России и опубликовано в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

Таким образом, Положение утверждено Минприроды России в пределах полномочий и в соответствии с правилами введения нормативных правовых актов в действие.

Согласно пункту 4 статьи 22 Федерального закона N 33-ФЗ государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть комплексными (ландшафтными) заказниками (подпункт "а" пункта 4 статьи 22).

Пунктом 2 Положения определено, что Заказник имеет профиль комплексного (ландшафтного), что соответствует приведенной норме закона.

Федеральный закон N 33-ФЗ не определяет задачи государственных природных заказников, что является одним из основных отличий режима особой охраны территорий государственных природных заказников от режима особой охраны государственных природных заповедников и национальных парков, задачи которых определены данным законом (статьи 7, 13).

Пунктом 2 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ предусмотрено, что задачи конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2010 г. N 58-р "Об отнесении к ведению Минприроды России ряда федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Минсельхоза России" Заказник отнесен к ведению Минприроды России, которое осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения (пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404).

Пункт 1 Положения о Минприроды России, действовавшего на дату утверждения оспариваемого нормативного правового акта, устанавливал, что Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере особо охраняемых природных территорий.

Следовательно, определение задач конкретного государственного природного заказника отнесено к полномочиям Минприроды России при утверждении положения о нем, в связи с чем включение в перечень задач Заказника создание условий для развития туризма и отдыха произведено в рамках предоставленных Минприроды России полномочий.

Федеральный закон N 33-ФЗ запрета на включение в задачи государственного природного заказника указанной выше задачи не содержит.

Более того, в качестве одной из задач особо охраняемых природных территорий названный закон определяет развитие туризма. В частности, согласно пункту "г" статьи 13 Закона одной из задач национального парка является создание условий для регулируемого туризма и отдыха. При этом следует учитывать, что земли национальных парков имеют более высокий уровень охраны, чем земли государственных природных заказников, на что указано в решении Верховного Суда Российской Федерации от 22 января 2004 г. N ГКПИ 03-1225. Задачей государственного природного заповедника является развитие познавательного туризма. При этом следует учитывать, что земли государственных природных заповедников имеют максимально высокий уровень охраны (пункт "г" статьи 7 Федерального закона N 33-ФЗ).

Из приведенных законоположений следует, что, несмотря на более высокий по сравнению с государственным природным заказником уровень особой охраны, и государственные природные заповедники, и национальные парки включают в свои задачи развитие туризма.

Организация познавательного туризма на особо охраняемых природных территориях допускается Концепцией развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 2322-р (подраздел 10 раздела IV).

Исходя из изложенного государственный природный заказник, являясь особо охраняемой природной территорией, также как и национальный парк и/или государственный природный заповедник, в перечень своих задач может включать развитие туризма, в связи с чем не может быть признан состоятельным довод административного истца о том, что законом не предусмотрено включение в задачи государственного природного (ландшафтного) заказника создание условий для туризма и отдыха. Создание условий для развития туризма и отдыха является одной из задач Заказника, а не его целью, как ошибочно полагает административный истец.

Нельзя согласиться с утверждением административного истца о том, что подпункт 6 пункта 10 Положения не соответствует Федеральному закону N 33-ФЗ, а строительство объектов туристской индустрии противоречит целям создания Заказника и неминуемо приведет к разрушению среды обитания и путей миграции животного мира, причинит вред окружающей среде, в том числе природным комплексам и их компонентам.

Статья 24 Федерального закона N 33-ФЗ, определяющая режим особой охраны территорий государственных природных заказников, не содержит указания на конкретные виды деятельности, осуществление которых запрещено на территории государственного природного заказника, в том числе не содержит и запрета на осуществление деятельности по строительству объектов туристской индустрии на территории государственного природного заказника.

В силу пункта 1 данной нормы на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

При этом задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (под режимом особой охраны понимается в том числе ограничение прав лиц в границах особо охраняемой природной территории на совершение определенной деятельности) (пункт 2 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ).

Из указанного следует, что определение особенностей режима особой охраны заказника, в том числе видов деятельности, ведение которых либо запрещается, ограничивается, либо допускается на его территории, является компетенцией Минприроды России. Утверждая Положение, включающее подпункт 6 пункта 10 раздела III "Режим особой охраны территории заказника", запрещающий строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатацию хозяйственных и жилых объектов, за исключением объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров, объектов, связанных с функционированием заказника, Минприроды России действовало в пределах своих полномочий в полном соответствии с положениями Федерального закона N 33-ФЗ.

Пунктом 7.1 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ) закреплено, что проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня.

В пункте 14 Положения закреплено аналогичное положение, устанавливающее, что проектная документация объектов капитального строительства, строительство или реконструкция которых на территории заказника допускаются Положением, подлежит государственной экологической экспертизе федерального уровня.

Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы - документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта капстроительства (пункт 7 статьи 14 и статья 18 Федерального закона N 174-ФЗ).

Кроме того, в соответствии с пунктом 13 Положения на территории Заказника хозяйственная деятельность осуществляется с соблюдением Положения и Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. N 997 (далее - Требования), которые регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира в результате осуществления производственных процессов, в том числе содержат требования по обеспечению сохранения путей миграции животных в местах производства работ по устройству дорог, трубопроводов, транспортных магистралей и объектов, линий электропередач.

Соблюдение Требований и прохождение проектной документацией государственной экологической экспертизы федерального уровня обеспечивают сохранность животного мира, путей миграции животных и сохранность природных комплексов при осуществлении деятельности на территории заказника.

Если одной из задач особо охраняемой природной территории является развитие туризма, то включение в режим особой охраны возможности строительства объектов туристской индустрии на данной территории является допустимым и целесообразным способом решения данной задачи (при соблюдении природоохранного законодательства, обеспечивающего сохранность животного мира и природных комплексов). На территории национальных парков, имеющих более высокий уровень особой охраны, Федеральным законом N 33-ФЗ допускается строительство при соблюдении требований природоохранного законодательства (статья 15).

Поскольку оспариваемые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" о признании недействующими подпункта 7 пункта 9 и частично подпункта 6 пункта 10 Положения о Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 октября 2015 г. N 452, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.