Статья 97 ЗК РФ. Земли природоохранного назначения.

Комментарий к статье 97

1. В первоначальной редакции данной статьи Земельного кодекса к числу земель природоохранного назначения относились также земли водоохранных зон рек и водоемов, земли противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений. Вывод этих земель за пределы данной категории является существенной потерей для земель природоохранного назначения, а точнее - для тех функций, которые эти земли осуществляют. Водоохранные зоны исключены также из состава земель водного фонда и, таким образом, в настоящее время могут принадлежать к любым другим категориям земель и представляют собой территорию действия ограничений в использовании земель и осуществлении хозяйственной деятельности, налагаемых Водным кодексом РФ на земельные участки, прилегающие к водным объектам. Исключение из состава земель природоохранного назначения противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений, защищающих сельскохозяйственные угодья, отчасти компенсируется нахождением в этой категории земель защитных лесов, но при этом те насаждения, которые не конституированы в качестве леса, юридически утратили свое природоохранное назначение, хотя фактически его выполняют.

Земли запретных и нерестоохранных полос, указанные в подп. 2 п. 1 комментируемой статьи, на момент принятия Земельного кодекса корреспондировали с запретными полосами лесов по берегам рек, озер, водохранилищ, других водных объектов и запретными полосами лесов, защищающими нерестилища ценных промысловых рыб, относимыми ныне не действующей ст. 56 Лесного кодекса 1997 г. к лесам первой группы. Действующий Лесной кодекс РФ не оперирует понятиями запретных и нерестоохранных полос. В новой терминологии запретные полосы поглощены понятием лесов, расположенных в водоохранных зонах. Нерестоохранные же полосы не имеют прямого аналога в лесном законодательстве, однако отсутствие указания на их лесопокрытый характер не препятствует тому, чтобы такие полосы отнести по целевому назначению к рыбоохранным зонам, а также соотнести их с прибрежными защитными полосами водоохранных зон водоемов, являющихся местами нереста. Ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере 200 м независимо от уклона прилегающих земель (п. 13 ст. 65 Водного кодекса РФ). Впрочем, отнесение таких участков водоохранных зон к землям природоохранного назначения не имеет принципиального значения, поскольку п. п. 2 и 4 настоящей статьи имеют большей частью отсылочный характер, в то время как правовой режим прибрежных защитных полос четко определен Водным кодексом.

Согласно Федеральному закону от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" рыбоохранные зоны устанавливаются на территориях, прилегающих к акваториям водных объектов рыбохозяйственного значения, в целях сохранения условий для воспроизводства водных биоресурсов. В рыбоохранных зонах вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности, устанавливается особый режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Порядок установления рыбоохранных зон определяется Правительством РФ. В настоящее время такой порядок еще не утвержден.

К землям природоохранного назначения относятся земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством, но за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях особо охраняемых территорий. Такова новая редакция подп. 3 п. 1 настоящей статьи, введенная в связи с принятием Лесного кодекса (Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ). Очевидно, что в количественном отношении площадь остающихся защитных лесов невелика. Косвенно об этом можно судить по данным Роснедвижимости: 16625,5 тыс. га, или 48,3% земель особо охраняемых территорий занято лесом и только 641,6 тыс. га, или 1,9%, занято лесными насаждениями, не входящими в лесной фонд.

Обращает на себя внимание технический недостаток в формулировке: законодатель отнес к природоохранным земли, занятые защитными лесами вне особо охраняемых территорий, в то время как сами природоохранные земли являются частью категории особо охраняемых территорий и, таким образом, в состав природоохранных земель включается то, что исключается. Поскольку такой вариант лишает норму смысла, очевидно, законодатель имел в виду либо защитные леса на землях особо охраняемых природных территорий, что более логично, либо иные (кроме природоохранных) земли особо охраняемых территорий. Из этого и следует исходить при выделении из определенного лесным законодательством круга защитных лесов тех, земли которых можно отнести к природоохранным.

Что касается исключения из состава земель природоохранного назначения земель, занятых защитными лесами, расположенными на землях лесного фонда, то непризнание их природоохранного значения не меняет их собственный особый режим использования и охраны, установленный лесным законодательством.

Лесным кодексом с учетом особенностей правового режима защитных лесов определяются следующие категории защитных лесов (ст. 102 ЛК РФ):

1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (к природоохранным не отнесены);

2) леса, расположенные в водоохранных зонах;

3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов: леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ; зеленые зоны, лесопарки; городские леса; леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

4) ценные леса: государственные защитные лесные полосы; противоэрозионные леса; леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах; леса, имеющие научное или историческое значение; орехово-промысловые зоны; лесные плодовые насаждения; ленточные боры.

Земли, занятые лесами, перечисленными в п. п. 2 - 4, относятся к природоохранным, если не учтены в составе земель лесного фонда. Как видно, даже после исключения водоохранных зон из данной подкатегории особо охраняемых земель лесопокрытые территории водоохранных зон по-прежнему относятся к землям природоохранного назначения.

Буквальное толкование подп. 3 п. 1 комментируемой статьи не оставляет места в подкатегории земель природоохранного назначения особо защитным участкам лесов, которые могут выделяться как в защитных, так и в эксплуатационных лесах. И если особо защитные участки защитных лесов автоматически следуют природоохранному назначению земель защитных лесов, то этого нельзя сказать об особо защитных участках эксплуатационных лесов, несмотря на то что такие участки, как берегозащитные, почвозащитные, расположенные вдоль водных объектов, склонов оврагов, участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений, места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами, фактически имеют природоохранное значение. Отнесение особо защитных участков эксплуатационных лесов к землям природоохранного назначения путем расширительного толкования понятия "защитные леса" было бы некорректно ввиду того, что эксплуатационные леса, в отличие от защитных, всегда входят в лесной фонд, а принадлежность к лесному фонду исключает (в конструкции данной нормы) отнесение земель к природоохранным.

Перечень земель природоохранного назначения не закрыт, что потенциально может быть использовано субъектами РФ для распространения режима особой охраны на те виды земель, которые выполняют природоохранные функции в конкретном регионе с учетом его природных, географических, климатических особенностей.

2 - 4. Два основных положения характеризуют правовой режим земель природоохранного назначения. Во-первых, на землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Во-вторых, в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Однако эти положения настоящего Кодекса не получили своего развития. Виды, условия и порядок разрешения ограниченной хозяйственной деятельности, ограничиваемые и запрещаемые виды деятельности не установлены, вследствие чего особый правовой режим использования таких земель фактически отсутствует, а реально действующим на землях природоохранного назначения является исходный, или собственный, правовой режим земель, отнесенных к природоохранным. Это соответственно режим рыбоохранных зон, прибрежных защитных полос и защитных лесов. Впрочем, установление специального режима не является критически важным, поскольку к землям природоохранного назначения отнесены земли с уже установленными либо проектируемыми особыми правовыми режимами, учитывающими цели использования именно этих земель, и введение неких общих, рассчитанных на любые виды таких земель, а потому неизбежно абстрактных, требований вряд ли дополнит действующие правовые режимы по существу. Другая правовая ситуация складывается в случае отнесения к данной категории "иных земель, выполняющих природоохранные функции" (подп. 5 п. 1 настоящей статьи), если эти иные земли не имеют какого-либо предустановленного природоохранного режима. Очевидно, режим таких земель должен определяться актом об отнесении их к категории природоохранного назначения. Однако порядок включения иных земель в состав данной категории, или порядок придания природоохранного назначения землям, Кодексом не определен.

Наиболее общее требование к охране защитных лесов: в защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (ст. 102 ЛК РФ). В лесах, расположенных в водоохранных зонах, Лесной кодекс запрещает проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. В лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, и случаев установления правового режима зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса. В ценных лесах запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, когда выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений. Во всех этих лесах запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры.

Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов (утв. Приказом Минприроды России от 22 января 2008 г. N 13), включают ряд дополнительных элементов правового режима таких лесов.

Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов инфраструктуры в защитных лесах, расположенных в границах туристско-рекреационной особой экономической зоны, допускаются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются, в случае если в плане обустройства и материально-технического оснащения туристско-рекреационной особой экономической зоны определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов инфраструктуры (п. 2.3 ст. 10 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации").

Юридические лица, в интересах которых выделяются земельные участки с особыми условиями использования, обязаны обозначить их границы специальными информационными знаками.

Земельные участки в пределах земель природоохранного назначения не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Таким образом, отсутствует какой-либо иной (специальный) субъект прав на земли природоохранного назначения, что в совокупности с вышесказанным позволяет характеризовать земли природоохранного назначения скорее не как самостоятельную подкатегорию земель, а как территорию действия публично-правовых ограничений в использовании земель и осуществлении хозяйственной деятельности. Возможные убытки правообладателей земельных участков в порядке ст. 57 ЗК РФ не компенсируются.

5. Земельный кодекс относит территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ к землям особо охраняемых природных территорий (п. 1 ст. 95) и одновременно настоящей статьей - к землям природоохранного назначения, что создает несколько противоречивую правовую ситуацию. Возможно, двойной охранный режим был установлен ввиду неоднозначности признаков, по которым определялась нуждаемость этих территорий в особой охране. Помимо экологической значимости территорий очевидна их не меньшая социальная и экономическая роль, в связи с чем более обоснованным было бы выделение этих территорий в отдельную подкатегорию в рамках категории особо охраняемых земель. Такое предположение основывается на анализе специального Федерального закона от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ (с изм.) "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Так, целью названного Закона (и, соответственно, целью создания территорий традиционного природопользования) являются: защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; сохранение и развитие самобытной культуры малочисленных народов; сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия. Как видно, только сохранение биоразнообразия несет в себе природоохранную составляющую. Аналогичный вывод следует и из порядка определения размеров территорий традиционного природопользования, которое производится с учетом: поддержания достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных; возможности осуществления лицами, относящимися к малочисленным народам, различных видов традиционного природопользования; сохранения исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам; сохранения целостности объектов историко-культурного наследия.

Образование территорий традиционного природопользования федерального значения осуществляется решениями Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Образование территорий регионального значения осуществляется решениями органов исполнительной власти субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Территории местного значения образуются решениями органов местного самоуправления на основании обращений тех же лиц. Границы территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается индивидуальными положениями о территориях традиционного природопользования.

На территориях традиционного природопользования могут выделяться участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений.

Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ. В случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием. Использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ, а также обычаями малочисленных народов. Пользование природными ресурсами, находящимися на территориях традиционного природопользования, гражданами и юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности допускается, если указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. На земельных участках, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться сервитуты в соответствии с законодательством, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.