<Письмо> Минэкономразвития России от 23.08.2021 N 27750-ТИ/Д04и "О разработке методики оценки"

Настоящие Информационные материалы подготовлены в соответствии с подпунктом 60 пункта 5 Комплекса мер по обеспечению поэтапного доступа негосударственных организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2021 - 2024 годы, утвержденного поручением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2020 г. N 11826п-П44.

Помимо этого, мероприятия по доступу негосударственных организаций на рынок услуг в социальной сфере в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" предусмотрены в рамках реализации целей национальных проектов, в том числе в рамках национального проекта "Демография".

Оценка доступа негосударственных поставщиков на рынок услуг в социальной сфере на региональном уровне (далее - оценка) необходима, чтобы установить, насколько применяемые меры региональной государственной поддержки (финансовой, имущественной, информационной) способствуют расширению конкуренции на рынке услуг в социальной сфере и решению социальных проблем, а также выявить наличие барьеров для оказания негосударственными организациями услуг и принять меры по их устранению.

Указанные информационные материалы содержат комплексный последовательный подход к тому, как в ретроспективе оценить доступ негосударственных организаций в отраслях социальной сферы исходя из потребности населения в услугах в социальной сфере, формирования соответствующих показателей и целевых индикаторов, интерпретации полученных результатов.

Информационные материалы носят рекомендательный характер и могут быть использованы при разработке комплексных планов субъектов Российской Федерации по обеспечению поэтапного доступа негосударственных организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление населению услуг в социальной сфере.

1. Определение потребности в оказании услуг в социальной сфере

При планировании оценки в первую очередь необходимо определить те услуги в социальной сфере, потребность населения в которых может быть удовлетворена негосударственными организациями.

Так, потребность населения в оказании услуг негосударственными организациями может быть вызвана недостаточным охватом населения соответствующими услугами несмотря на значительное присутствие в нем государственного сектора.

Например, рост численности граждан пожилого возраста может повлечь за собой возникновение очередности на получение социальных услуг в форме социального обслуживания на дому если существующие организации социального обслуживания не смогут обеспечить всех нуждающихся граждан старшего поколения указанными услугами.

Подобная проблема может возникать и в сфере дошкольного образования. Так, в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского Федерального округа, наблюдается низкая обеспеченность местами в организациях дошкольного образования: в среднем по Северо-Кавказскому Федеральному округу на 1000 детей дошкольного возраста в 2019 году приходилось 411 мест в организациях, осуществляющих деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми <1>. При этом даже в Северо-Западном Федеральном округе - округе с наибольшей средней обеспеченностью местами в дошкольных учреждениях, аналогичный показатель составил 763 на 1000 детей.

--------------------------------

<1> Интернет-портал Росстата (http://www.gks.ru)\Официальная статистика\Регионы России. Социально-экономические показатели\Образование\Охват дошкольным образованием (Обеспеченность детей дошкольного возраста местами в организациях, осуществляющих деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми, приходится мест на 1000 детей, человек.

В целом, из всех субъектов Российской Федерации только в Чукотском автономном округе наблюдается превышение числа мест в дошкольных образованиях над количеством детей дошкольного возраста. Исходя из этого можно сделать вывод, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации имеется потенциал к предоставлению услуг негосударственными организациями в сфере дошкольного образования, в особенности в регионах, в которых наблюдается высокая рождаемость (входящие в состав Северо-Кавказского Федерального округа) или стремительный прирост населения из-за внутренней миграции (например, г. Москва, г. Санкт-Петербург, Московская область, Ленинградская область, Краснодарский край).

Помимо перечисленного, потенциал для более широкого вовлечения негосударственных поставщиков на рынок услуг в социальной сфере обусловлен растущим запросом населения на уникальные услуги.

Как пример, рост цифровизации обеспечивает востребованность услуг в сфере дополнительного образования детей и взрослых, предполагающих вариативность и индивидуализацию образования, гибкость и мобильность образовательных программ.

Также наблюдается запрос граждан на комплексные услуги в социальной сфере, которые не входят в базовые отраслевые перечни услуг и работ и предоставление которых не гарантируется государством.

Определение потребности позволит оценить и те сферы, где на данный момент потенциал роста негосударственных поставщиков относительно невысок.

Как пример, по сравнению с оказанием услуг в сфере дошкольного образования и дополнительного образования детей в сфере школьного образования для негосударственных организаций имеется меньший потенциал роста, поскольку школьное образование гарантируется государством (каждый ребенок обеспечен местом в школе) и предоставляется государством бесплатно. Но и в этой сфере благодаря цифровизации (как следствие - снижению издержек) и индивидуализации образования возможен рост спроса со стороны населения на предоставление школьного образования негосударственными организациями.

2. Формирование показателей и целевых индикаторов

Для измерения доступа негосударственных поставщиков к предоставлению услуг в социальной сфере необходимо разработать соответствующие показатели.

Поскольку рынок услуг в социальной сферы представлен соответствующими поставщиками услуг различных форм собственности (негосударственной и государственной) и получателями услуг, рекомендуется, чтобы сформированные показатели рассчитывали долю негосударственных организаций в общем количестве организаций всех форм собственности, предоставляющих определенный вид услуг, а также долю получателей определенного вида услуг в негосударственных организациях в общем количестве получателей соответствующих услуг в организациях всех форм собственности <2>.

--------------------------------

<2> Не рекомендуется использовать показатели, измеряющие темп роста, потому что при расчете таких показателей может проявиться эффект базы (стартовое значение показателя настолько мало, что даже его незначительное увеличение оказывает значительное влияние на темп роста, или, наоборот, изначально значение показателя настолько велико, что при значительном его увеличении темп роста минимален).

Показатели должны быть измеримы - иметь четкий объект измерения, понятные формулу и методику расчета, единицы измерения, мониторинг наблюдения и иметь релевантные источники данных (например, Росстат, данные, опубликованные на сайтах органов государственной власти или хранящиеся в автоматизированных информационных системах органов государственной власти).

Важно учитывать, что подсчет количества получателей в определенных видах услуг в социальной сфере имеет свою специфику. Например, в сфере дополнительного образования необходимо учитывать возможность посещения одним ребенком нескольких организаций, осуществляющих деятельность в сфере дополнительного образования детей и (или) несколько дополнительных образовательных программ в одной организации. В сфере социального обслуживания также возможно получение социальных услуг в нескольких организациях социального обслуживания или нескольких видов услуг социального обслуживания в рамках одной организации. Поэтому следует поделить общее количество получателей по данным услугам на среднее количество видов услуг, предоставляемых одному получателю.

В свою очередь, определить среднее количество видов занятий, посещаемых одним ребенком в возрасте от 5 до 18 лет, а также среднее количество видов услуг, предоставляемых в сфере социального обслуживания <3> одному получателю услуг, возможно по результатам опроса по форме N 1-качество услуг (утверждена Приказом Росстата от 9 апреля 2019 г. N 202 "Об утверждении формы федерального статистического наблюдения и указаний по подготовке и проведению выборочного наблюдения качества и доступности услуг в сферах образования, здравоохранения и социального обслуживания, содействия занятости населения") <4>.

--------------------------------

<3> Виды социальных услуг перечислены в статье 20 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" и включают социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-трудовые, социально-правовые, услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов, а также срочные социальные услуги.

<4> Указанный подход используется при расчете охвата детей в возрасте от 5 до 18 лет дополнительным образованием в соответствии с Приказом Минпросвещения России от 15 апреля 2019 г. N 170 "Об утверждении методики расчета показателя национального проекта "Образование" "Доля детей в возрасте от 5 до 18 лет, охваченных дополнительным образованием".

Следующим шагом следует определить целевые индикаторы доступа негосударственных поставщиков на рынок услуг в социальной сфере - показатели, характеризующие удовлетворенность потребности населения в соответствующих услугах. Целевые значения целесообразно установить исходя из целей государственных программ Российской Федерации или национальных проектов.

Например, в сфере дошкольного образования за основу можно взять целевые значения государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" (Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2017 г. N "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие образования"), в которой поставлена цель достижения охвата дошкольным образованием в размере 100%, а в сфере дополнительного образования детей - к 2024 году увеличить долю детей в возрасте от 5 до 18 лет, охваченных дополнительным образованием, до 80%, что предусмотрено федеральным проектом "Успех каждого ребенка" национального проекта "Образование".

С предлагаемыми к использованию показателями, целевыми индикаторами, методикой расчета можно ознакомиться в Приложении.

3. Описание и интерпретация полученных результатов

Важно отметить, что описание и интерпретация полученных значений показателей доступа негосударственных поставщиков на рынок услуг в социальной сфере возможен в ретроспективе и за продолжительный период времени (от 3 лет).

Прежде всего, следует оценить динамику доступа негосударственных поставщиков на рынок услуг в социальной сфере.

О росте доступа негосударственных поставщиков свидетельствует одновременное увеличение доли негосударственных организаций в общем количестве организаций всех форм собственности, предоставляющих услуги, а также доли получателей услуг в негосударственных организациях в общем количестве получателей услуг в организациях всех форм собственности.

При этом с течением времени рост доступа негосударственных поставщиков в отраслях социальной сферы может замедляться и останавливаться. Это может происходить, с одной стороны, из-за наличия барьеров для оказания соответствующих услуг в социальной сфере и нехватки инфраструктуры для оказания услуг негосударственными организациями, а с другой - из-за насыщения спроса на услугу.

Например, замедление и остановка роста доли граждан, обслуживаемых негосударственными организациями в сфере социального обслуживания, может свидетельствовать о том, что негосударственные организации не увеличивают число получателей услуг в виду недостатка мощностей, или нуждающиеся в социальном обслуживании предпочитают обращаться в государственные организации социального обслуживания, или не информированы о наличии негосударственных поставщиков, предоставляющих конкретную услугу, или же из-за фактического распределения рынка между государственными или частными организациями и прекращения роста нуждающихся в социальном обслуживании.

Также возможна положительная динамика показателей доступа негосударственных поставщиков в отношении услуги в социальной сфере с одновременным снижением охвата населения из-за более высокого темпа роста спроса на соответствующую услугу в социальной сфере. Например, увеличение доли негосударственных поставщиков в сфере дошкольного образования и обучающихся в них детей (относительно организаций всех форм собственности) при снижении доступности дошкольного образования в целом в регионе может свидетельствовать о малых мощностях негосударственных организаций: негосударственные организации не успевают удовлетворять спрос (в том числе из-за резкого увеличения численности детей дошкольного возраста).

Таким образом, динамику доступа негосударственных поставщиков на рынок услуг в социальной сфере важно соотносить с динамикой охвата (удовлетворенности потребности) населения, поскольку вовлечение негосударственных организаций в оказание услуг в социальной сфере не всегда сопровождается аналогичным ростом охвата населения из-за наличия барьеров или удовлетворения спроса на соответствующую услугу.

Следовательно, необходимо установить, как изменилась доля граждан, получивших услугу в социальной сфере в общем числе граждан, в ней нуждающихся. Если динамика охвата населения услугой в социальной сфере не достигает целевого значения, то потенциал роста оказания негосударственными организациями социальной услуги имеется, поэтому необходимо выявить и устранить барьеры по оказанию услуги негосударственными организациями, а также разработать соответствующие меры государственной поддержки (например, предоставлять финансовую и имущественную поддержку, размещать в открытом доступе информацию о действующих мерах поддержки, содействовать в размещении социальной рекламы в целях повышения информированности граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, родителей детей дошкольного возраста).

Важно отметить, что доступ негосударственных поставщиков в отраслях социальной сферы можно анализировать и по типам поселения (сельской и городской местностях). Таким образом, можно установить функции негосударственных частных образовательных организаций в субъекте Российской Федерации.

Например, если рост численности обучающихся (воспитанников) в частных организациях происходит в сельских поселениях, где более низкий рыночный спрос на образовательные услуги по сравнению с городом, то частные организации выполняют социальную функцию по обеспечению доступа к образовательным услугам. В то же время если наблюдается рост численности обучающихся (воспитанников) в частных организациях в городской местности, то частные организации удовлетворяют рыночный спрос, восполняя нехватку мест в государственных дошкольных образовательных организаций.

В Информационных материалах на примере социального обслуживания, дошкольного образования, дополнительного образования детей была показана предложенная к использованию методика оценки доступа негосударственных организаций в отраслях социальной сферы на региональном уровне.

Методикой предполагается, что оценка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере включает в себя конкретные последовательные стадии.

Прежде всего, необходимо определить четкий перечень услуг в отраслях социальной сферы, для которых будет оцениваться доступ негосударственных поставщиков. При этом важно учитывать потенциал негосударственных поставщиков в удовлетворении потребности населения в той или иной услуге, установить перечень задач и проблем, решению которых могут способствовать негосударственные поставщики.

Также следует определить перечень показателей, с помощью которых будет измерен доступ негосударственных поставщиков для каждой отдельной услуги в социальной сфере, а также целевые индикаторы, разработать методику расчета и определить источники данных.

Далее в ретроспективе (по прошествии 3 и более лет) следует проанализировать значения показателей и целевых индикаторов и, исходя из полученных результатов, разработать меры по совершенствованию доступа негосударственных поставщиков к оказанию услуг в социальной сфере, включая устранение барьеров по оказанию услуги негосударственными организациями, а также выработки соответствующих мер государственной поддержки.