Гражданский кодекс часть 1

Департамент дорожного хозяйства Ивановской области (далее – заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительными пунктов 3, 7, 11 представления Службы государственного финансового контроля Ивановской области (далее – ответчик, Служба, орган финансового контроля) от 30.04.2015 № 01-18-8.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 14.10.2016 заявленные требования удовлетворены, оспариваемые пункты представления от 30.04.2015 № 01-18-8 признаны недействительными.

Служба с принятым решением суда не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению заявителя жалобы, обжалуемое решение суда первой инстанции основано на несоответствии изложенных в нем выводов фактическим обстоятельствам дела, а также неправильном применении норм материального и процессуального права. В апелляционной жалобе Служба выражает несогласие с выводами суда первой инстанции о незаконности пунктов 3, 7, 11 представления от 30.04.2015 № 01-18-8 и, настаивая на обратном, а также ссылаясь на положения действующего законодательства и обстоятельства дела, опровергает их.

Более подробно доводы органа финансового контроля изложены в апелляционной жалобе и дополнении к ней.

Департамент в отзыве на апелляционную жалобу опровергает приведенные в ней доводы, находит обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а жалобу – без удовлетворения.

Судебное заседание, назначенное на 25.01.2017, в порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) было отложено на 22.02.2017.

Служба своих представителей в судебное заседание после отложения не направила, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей ответчика.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в период с 26.02.2015 по 14.04.2015 в соответствии с планом контрольной деятельности, утвержденным распоряжением от 23.12.2014 № 68, Службой в отношении Департамента проведена проверка правомерности, эффективности и целевого использования средств на реализацию мероприятий подпрограммы «Содержание автомобильных дорог общего пользования Ивановской области регионального и межмуниципального значения» за 2014 год, в ходе которой выявлены, в числе прочего, следующие нарушения Департаментом бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а именно:

- в нарушение статей 72, 154, 158, 161, 160.2-1, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктов 3, 3.5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), пункта 9.3 государственного контракта от 27.08.2014 № 2014.235826/157 при строительстве мостового перехода через р. Уводь на автомобильной дороге Авдотьино-Беляницы - Курьяново в Ивановской области в связи с оплатой работ при замене материала «Песок для строительных работ природный» на материал «Смесь песчано-гравийная природная» на общую сумму 4957,9 тыс. рублей, а также осуществление замены видов работ на общую сумму 3266,0 тыс. рублей (отпадающие работы - 1633,0 тыс. рублей, дополнительные работы - 1633,0 тыс. рублей) (пункт 3);

- в нарушение статей 72, 154, 158, 161, 160.2-1, 162 БК РФ, пунктов 3, 3.5 статьи 49 ГрК РФ, статьи 95 Закона № 44-ФЗ, пункта 9.3 государственного контракта от 06.05.2013 № АШ-05/116 при строительстве мостового перехода через реку Ячменка на автомобильной дороге Кинешма - Юрьевец - Пучеж - Пурех (экспл. км 121+450) в Пучежском районе Ивановской области произведена замена материала «Щебень из природного камня для строительных работ марка 800, фракция 40-70 мм» на материал «Щебень из доменного шпака марка 800, фракция 40-70 мм», материала «Полиэфирная решетка Armatex 35/35» на материал «Геосетка «Славрос СД-40» (размер ячейки 40*40 мм)», на общую сумму 16889,0 тыс. рублей, а также осуществлена замена видов работ на общую сумму 813,8 тыс. рублей (отпадающие работы - 406,9 тыс. рублей, дополнительные работы - 406,9 тыс. рублей) (пункт 7);

- в нарушение статей 72, 154, 158, 161, 160.2-1, 162 БК РФ, пунктов 3, 3.5 статьи 49 ГрК РФ, статьи 95 Закона № 44-ФЗ, пункта 9.3 государственного контракта от 11.09.2013 № 2013.156137/225 при реконструкции автомобильной дороги Иваново-Кохма осуществлена замена видов работ на общую сумму 5070,5 тыс. рублей, в том числе, виды работ, исключаемые из сметы (отпадающие работы), на сумму 3094,6 тыс. рублей, дополнительные виды работ, включенные в смету, на сумму 1975,9 тыс. рублей (пункт 11).

Результаты проверки зафиксированы в акте контрольного мероприятия от 14.04.2015 (т.1 л.д.22-104).

30.04.2015 по результатам проверки Департаменту выдано представление № 1-18-8 с требованиями о принятии мер по устранению выявленных в ходе проверки нарушений, а также устранению причин и условий таких нарушений (т.1 л.д.1-5).

Полагая, что пункты 3, 7, 11 выданного Службой представления не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя, Департамент обратился в Арбитражный суд Ивановской области с соответствующим заявлением (т.1 л.д.4-10).

Придя к выводу о правомерности заявленных требований, суд первой инстанции удовлетворил их, признав представление от 30.04.2015 № 01-18-8 в оспариваемой части недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, дополнения к апелляционной жалобе, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

При этом частью 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1 статьи 71 АПК РФ).

Согласно статье 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В силу статьи 270.2 БК РФ (здесь и далее нормы права в редакциях, действовавших на момент возникновения спорных правоотношений) в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (часть 1).

Частью 2 указанной статьи определено, что представление органа государственного (муниципального) финансового контроля представляет собой документ, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения, информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Таким образом, орган государственного финансового контроля вправе выдать субъекту бюджетных правоотношений представление лишь в случае установления в его действиях (бездействии) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

1. Оценивая законность пункта 3 представления Службы от 30.04.2015 № 01-18-8 суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Названным пунктом представления Департаменту вменяется в вину нарушение статей 72, 154, 158, 161, 160.2-1, 162 БК РФ, пунктов 3, 3.5 статьи 49 ГрК РФ, статьи 95 Закона № 44-ФЗ, пункта 9.3 государственного контракта от 27.08.2014 № 2014.235826/157 при строительстве мостового перехода через р. Уводь на автомобильной дороге Авдотьино-Беляницы - Курьяново в Ивановской области в связи с оплатой работ при замене материала «Песок для строительных работ природный» на материал «Смесь песчано-гравийная природная» на общую сумму 4957,9 тыс. рублей, а также осуществление замены видов работ на общую сумму 3266,0 тыс. рублей (отпадающие работы - 1633,0 тыс. рублей, дополнительные работы - 1633,0 тыс. рублей).

Как правомерно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, положения статей 72, 154, 158, 161, 160.2-1, 162 БК РФ носят общий характер, перечисляют функции и полномочия получателя бюджетных средств, особенности правового положения казённых учреждений и не содержат конкретных требований об обоснованности расходования бюджетных средств.

Указание Службой в упомянутом пункте представления от 30.04.2015 № 01-18-8 на нарушение Департаментом требований пунктов 3, 3.5 статьи 49 ГрК РФ обоснованно не принято судом первой инстанции в связи с недоказанность факта нарушения Департаментом требований градостроительного законодательства.

В соответствии с пунктом 3 статьи 49 ГрК РФ экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы или негосударственной экспертизы и применяемой повторно (далее - типовая проектная документация), или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства, либо в случае, если при строительстве или реконструкции линейных объектов применяется модификация получившей положительное заключение экспертизы проектной документации (в том числе отдельных разделов проектной документации), не снижающая конструктивных и других характеристик надежности и безопасности линейных объектов и не изменяющая их качественных и функциональных характеристик, при условии, что указанная модификация проектной документации не приводит к увеличению сметы на строительство, реконструкцию линейных объектов.

Согласно письму Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ 03.10.2014 № 21302-СТ/06, обоснованное решение о влиянии изменений на конструктивную надежность и безопасность объекта принимает застройщик (технический заказчик) по предоставлению (согласованию) лица, осуществляющего подготовку проектной документации, которое в соответствии с пунктом 5 статьи 48 ГрК РФ несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов.

Законодательство о градостроительной деятельности предусматривает возможность внесения заказчиком изменений в проектную документацию капитального ремонта объектов капитального строительства при наличии соответствующей необходимости, не меняющих характера работ. При этом в случае внесения в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, изменений, не затрагивающих конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта капитального строительства, проведения государственной экспертизы проектной документации не требуется.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что внесенные изменения в проектную документацию на строительство мостового перехода через р.Уводь на автомобильной дороге Авдотьино-Беляницы-Курьяново в Ивановской области (государственный контракт от 27.08.2014 № 2014.235826/157) не требуют прохождения повторной экспертизы, так как вносимые изменения не затрагивают конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта капитального строительства (пункт 3 статьи 49 ГрК РФ).

Отсутствие необходимости проведения повторной экспертизы в рассматриваемой ситуации подтверждается и представленным в материалы дела приказом № 083-15 от 02.10.2015 Службы государственного строительного надзора Ивановской области (т. 5 л.д.54) утвердившим заключение от 02.10.2015 № 083-1-15 (т.5 л.д.55-56), которым установлено соответствие построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативно правовых актов и проектной документации по объекту капитального строительства «Строительство мостового перехода через реку Уводь на автомобильной дороге Авдотьино-Беляницы-Курьяново в Ивановской области», на основании проведённой проверки по окончанию строительства (акт проверки по окончанию строительства от 02.10.2015 № 515).

Кроме того, пунктом 3.2.1 заключенного Департаментом с Агентством капитального строительства Ивановской области (далее - Агентство) договора от 01.09.2014 № 161/2014/08-18/2-44 на осуществление строительного контроля предусмотрена обязанность Агентства осуществлять контроль за соответствием выполненных работ по проектно (сметной) документации, СНиП и иным нормативным и техническим документам, предусмотренным государственным контрактом, а приложением № 3 к государственному контракту от 27.08.2014 № 2014.235826/157 в перечне нормативно-технических документов указан и ГрК РФ.

При этом претензий по данному объекту строительства со стороны Агентства не было (обратное не доказано). Данное обстоятельство подтверждает вывод арбитражного суда о том, что внесённые изменения в проектную документацию не затрагивают конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта капитального строительства.

Кроме того, в соответствии со статьей 4 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения).

Из вышеизложенного усматривается, что спорные правоотношения, урегулированные градостроительным законодательством, не относятся к бюджетным правоотношениям, в рамках которого может осуществляться государственный финансовый контроль.

Следовательно, учитывая, что градостроительное законодательство не регулирует бюджетные правоотношения, Служба не вправе выдавать Департаменту представление об устранении нарушений градостроительного законодательства.

Относительно вменяемого Департаменту пунктом 3 представления от 30.04.2015 № 01-18-8 нарушения требований пункта 9.3 государственного контракта № 2014.235826/157 при строительстве мостового перехода через р. Уводь на автомобильной дороге Авдотьино-Беляницы-Курьяново в Ивановской суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о недоказанности данного нарушения на основании следующего.

В соответствии с названным пунктом государственного контракта № 2014.235826/157 сторонам предоставлено право изменять условия контрактов, если это предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации. При этом внесение изменений в государственные контракты при их исполнении предусмотрено также гражданским законодательством и частью 7 статьи 95 Закона № 44-ФЗ.

Из материалов дела следует, что 27.08.2014 Департаментом (заказчик) с ООО «ДСУ-1» (подрядчик) заключен государственный контракт № 2014.235826/157 (т.4 л.д.1-6) на выполнение подрядных работ для обеспечения государственных нужд Ивановской области. Объект закупки: Строительство мостового перехода через р. Уводь на автомобильной дороге Авдотьино-Беляницы-Курьяново в Ивановской области.

В процессе выполнения работ установлено отсутствие необходимости в выполнении отдельных видов работ и наоборот, была установлена необходимость выполнение дополнительных видов работ улучшающих качество строящегося объекта.

25.09.2014 комиссией в составе представителя заказчика, подрядчика и автора проекта, осуществляющего авторский строительный надзор, составлен комиссионный акт № 1 (т.4 л.д.105-106). Данным актом установлены отпадающие и дополнительные работы, выполнение которых позволит продолжать строительство, при этом комиссия постановила выполнить возникшие в ходе строительства дополнительные работы в счет отпадающих работ в пределах сметной стоимости объекта без увеличения цены государственного контракта.

В соответствии с указанным актом составлены сравнительные ведомости и сметы на дополнительные и отпадающие работы. Данные документы подписаны Департаментом, проектной организацией ООО «Ивановодорпроект» и подрядной организацией ООО «ДСУ-1» (т. 4 л.д. 83-103).

Письмом № 337 от 22.09.2014 подрядная организации ООО «ДСУ-1» обратилась в адрес Департамента с просьбой о замене песчаного грунта на песчаногравийную смесь в целях улучшения качества выполняемых работ по устройству земляного полотна (т. 4 л.д. 68).

Департамент с данным вопросом обратился в адрес разработчика проекта - ООО «Ивановодорпроект» (письмо от 25.09.2014 № 02-09; т. 4 л.д. 67).

Письмом от 25.09.2014 № 64/1 (т. 4 л.д.66) ООО «Ивановодорпроект» согласовало применение песчано-гравийной смеси взамен песчаного грунта при возведении земляного полотна на подходах к мосту через р. Уводь на автомобильной дороге Авдотьино-Беляницы-Курьяново в Ивановской области.

Условия включения изменений в государственные контракты при их исполнении соблюдены, что подтверждается представленными в материалы дела доказательствами: перепиской между заказчиком и подрядчиком по государственным контрактам, фактическим исполнением подрядчиком данных государственных контрактов, подписанием дополнительных документов по внесению изменений в государственные контракты и т.д.

Согласно части 7 статьи 95 Закона № 44-ФЗ при исполнении контракта по согласованию заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) допускается поставка товара, выполнение работы или оказание услуги, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которых являются улучшенными по сравнению с качеством и соответствующими техническими и функциональными характеристиками, указанными в контракте.

Поскольку критерии определения улучшенных технических характеристик и функциональных (потребительских свойств) поставки товара, выполнении работ, оказания услуг Законом № 44-ФЗ не установлены, Заказчик самостоятельно определяет такие критерии и согласовывает поставку (подрядчику, исполнителю) изменение предусмотренных контрактом характеристик поставки товара, выполнения работ или оказания услуг.

При определении требований к исполнению контракта приоритет имеют потребности заказчика.

В соответствии со статьями 716 и 754 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) подрядчик обязан немедленно предупредить заказчика и до получения от него указаний приостановить работу при обнаружении непригодности или недоброкачественности предоставленной заказчиком технической документации, а заказчик обязан заменить техническую документацию либо изменить указания о способе выполнения работы; заказчик вправе вносить изменения в техническую документацию при условии, если вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают десяти процентов в указанной в смете общей стоимости строительства и не меняют характера предусмотренных в договоре строительного подряда работ.

Статьей 34 БК РФ закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Как обоснованно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, следует учесть и тот факт, что выполнение работ по государственному контракту от 27.08.2014№ 2014.23586/157 было осуществлено не только без превышения лимитов денежных средств, но со значительной экономией бюджетных денежных средств.

В соответствии с пунктом 3.1 названного государственного контракта на выполнение подрядных работ для обеспечения государственных нужд Ивановской области по объекту «Строительство мостового перехода через р. Уводь на автомобильной дороге Авдотьино-Беляницы-Курьяново в Ивановской области» цена контракта составляла 104 317 220 руб.

По итогам сдачи объекта в эксплуатацию стороны 17.11.2015 заключили соглашение № АШ-05/492 о расторжении государственного контракта от 27.08.2014 № 2014.235826/157 (т.5 л.д.57-58), согласно пункту 2 которого стоимость выполненных работ по объекту составила 102 465 120 руб. 43 коп., а экономия составила 1 852 099руб. 57 коп.

При этом нельзя упускать из внимания и то обстоятельство, что 01.09.2014 для осуществления контроля за объектом строительства Департаментом с Агентством был заключен договор № 161/2014 на осуществление строительного контроля за строящимся объектом (т.4 л.д. 75-79).

Пунктом 3.2.1 данного договора предусмотрено, что Агентство обязано осуществлять строительный проверку соответствия объёмов и качества фактически выполненных работ условиям государственного контракта, актам о приёмке выполненных работ по форме КС-2 и проектной (сметной) документации, в том числе: контроль за соответствием выполненных работ по проектно (сметной) документации требованиям СНиП и иным нормативно-техническим документам, предусмотренным государственным контрактом; контроль за соответствием применяемых материалов, изделий, конструкций государственным стандартам, техническим условиям и других нормативно-техническим документам, предусмотренным государственным контрактам, с использованием лабораторного оборудования; проверку качества выполненных работ и контроль за правильностью и полнотой ведения исполнительной технической документации, указанной в государственном контракте.

Факт надлежащего выполнения Департаментом всех работ по данному объекту, соблюдения Департаментом всех требований нормативных актов при строительстве объекта подтверждается подписанием ежемесячно Агентством всех актов выполненных работ (КС-2) и справок о стоимости выполненных работ (КС-3) по данному объекту (пункт 3.2.9 договора), претензий со стороны Агентства не было.

Также для осуществления авторского надзора над данным объектом Департаментом с разработчиком проектной (сметной) документации ООО «Ивановодорпроект», был заключен государственных контакт от 26.09.2014 № АЛ-05/173 (т. 4 л.д. 69-73), предметом которого являлся авторский надзор за объектом капитального строительства «Строительство мостового перехода через р. Уводь на автомобильной дороге Авдотьино-Белянинцы-Курьяново в Ивановской области» (п. 1.2 госконтракта). Претензий со стороны ООО «Ивановодорпроект» в отношении строительств объекта не было.

02.10.2015 Службой государственного строительного надзора Ивановской области был издан приказ № 083-15 (т.5 л.д.54), которым утверждено заключение № 083-1-15 о соответствии построенного реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации (т.5 л.д.55-56).

Названное заключение содержит выводы о том, что построенный объект капитального строительства «Строительство мостового перехода через реку Уводь на автомобильной дороге Авдотьино-Беляницы-Курьяново в Ивановской области» соответствует требованиям технических регламентов, проектной документации, разработанной ООО «Ивановодорпроект».

2. Пункт 7 представления Службы от 30.04.2015 № 01-18-8 содержит указание на нарушение Департаментом статей 72, 154, 158, 161, 160.2-1, 162 БК РФ, пунктов 3, 3.5 статьи 49 ГрК РФ, статьи 95 Закона № 44-ФЗ, пункта 9.3 государственного контракта от 06.05.2013 № АШ-05/116, которое выразилось в том, что при строительстве мостового перехода через реку Ячменка на автомобильной дороге Кинешма - Юрьевец - Пучеж - Пурех (экспл. км 121+450) в Пучежском районе Ивановской области произведена замена материала «Щебень из природного камня для строительных работ марка 800, фракция 40-70 мм» на материал «Щебень из доменного шпака марка 800, фракция 40-70 мм», материала «Полиэфирная решетка Armatex 35/35» на материал «Геосетка «Славрос СД-40» (размер ячейки 40*40 мм)», на общую сумму 16889,0 тыс. рублей, а также осуществлена замена видов работ на общую сумму 813,8 тыс. рублей (отпадающие работы - 406,9 тыс. рублей, дополнительные работы - 406,9 тыс. рублей).

Оценивая законность данного пункта представления, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Как уже отмечалось выше, положения статей 72, 154, 158, 161, 160.2-1, 162 БК РФ носят общий характер, перечисляют функции и полномочия получателя бюджетных средств, особенности правового положения казённых учреждений и не содержат конкретных требований об обоснованности расходования бюджетных средств.

Относительно вменения в вину Департамента нарушения требований пунктов 3, 3.5 статьи 49 ГрК РФ суд апелляционной инстанции, по аналогии с пунктом 3 оспариваемого представления, отмечает, что, учитывая, что градостроительное законодательство не регулирует бюджетные правоотношения, Служба не вправе выдавать Департаменту представление об устранении нарушений указанного законодательства.

Кроме того, Службой не доказан факт нарушения Департаментом требований градостроительного законодательства. Исходя из фактических обстоятельств рассматриваемого дела, следует согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что внесенные изменения в проектную документацию при строительстве мостового перехода через реку Ячменка на автомобильной дороге Кинешма - Юрьевец - Пучеж - Пурех (экспл. км 121+450) в Пучежском районе Ивановской области (государственный контракт от 06.05.2013 № АШ-05/116) не требуют проведения повторной экспертизы, так как вносимые изменения не затрагивают конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта капитального строительства (пункт 3 статьи 49 ГрК РФ).

Более подробно позиция в упомянутой части приведена выше при проверке законности пункта 3 оспариваемого представления.

Вменение в вину Департамента нарушения пункта 9.3 государственного контракта от 06.05.2013 № АШ-05/116 суд апелляционной инстанции находит необоснованным, поскольку ответчиком не доказан факт названного нарушения.

Как следует из материалов дела, 06.05.2013 Департаментом (заказчик) с ОАО «Дормострой» (подрядчик) заключен государственный контракт № АШ-05/116 (т.3 л.д.5-14) на выполнение подрядных работ для обеспечения государственных нужд Ивановской области. Объект закупки: Строительство мостового перехода через р. Ячменка на автомобильной дороге Кинешма - Юрьевец - Пучеж - Пурех (экспл. км 121+450) в Пучежском районе Ивановской области.

Письмом от 06.05.2014 № 122 подрядная организация ОАО «Дормострой» обратилась в адрес Департамента с просьбой о замене георешетки ARMATEX 35/35 на георешетку «Славрос-СД» СД-40 без изменения стоимости строительства (т.5 л.д.8).

По данному вопросу Департамент обратился в адрес разработчика проекта (ООО «Ивановодорпроект») о согласовании замены (письмо от 08.05.2014 № 02- 09/1558; т.5 л.д.7).

Письмом от 16.05.2014 № 312 ООО «Ивановодорпроект» согласовало замену георешетки ARMATEX 35/35 на георешетку «Славрос-СД» СД-40 без увеличения сметной стоимости строительства объекта «Строительство мостового перехода через р. Ячменка на автомобильной дороге Кинешма - Юрьевец - Пучеж - Пурех (экспл. км 121+450) в Пучежском районе Ивановской области» (т.5 л.д.6).

Письмом от 19.05.2014 № 129 подрядчик (ОАО «Дормострой») обратился в адрес Департамента и разработчика проекта (ООО «Ивановодорпроект») с разъяснениями по вопросу целесообразности монтажа водосточных трубок Д=150 мм и подвесных лотков по всей длине моста при устройстве систем внутреннего водоотвода, и необходимости устройства дополнительных отверстий для лучшего отвода воды с проезжей части моста (т.5 л.д.10).

Разработчика проекта (ООО «Ивановодорпроект») письмом от 26.05.2014 № 332 согласовал изменения водоотвода части моста и устройство дополнительных отверстий для улучшения водоотвода с проезжей части моста (т.5 л.д.9).

Письмом от 30.01.2014 № 390 ОАО «Дормострой» обратилось в адрес Департамента с просьбой произвести замену устройства основания из щебня фракции 40-80 мм на устройство основания из доменного шлака фракции 40-70 мм М800 без изменения сметной стоимости строительства (т.5 л.д.12). В обоснование необходимости названной замены было указано, что заложенный в Проекте организации строительства на объекте щебень ООО «Фурмановская земельная компания» фракции 40-70 М800 не может быть отгружен в связи с ремонтными работами на данном предприятии, что подтверждается ответом ООО «Фурмановская земельная компания» от 22.01.2014 № 38 (т.5 л.д.20) на обращение ОАО «Дормострой» от 14.01.2014 № 24 (т.5 л.д.21).

В адрес заказчика строительства подрядчиком были предоставлены документы, подтверждающие улучшенные качества щебня из доменного шлака фракции 40-70 мм. М800, а именно: заключение о химическом составе щебня из доменного шлака для дорожного строительства, свидетельство радиационного качества от 16.01.2012 № 103.Q.33.006.01.12, результаты испытаний продукции от 11-16 января 2012 года (т.5 л.д.13-19).

После обращения в адрес ООО «Ивановодорпроект» было получено письмо от 04.02.2014 № 124 о согласовании использования щебня из доменного шлака фракции 40-70 согласно представленного сертификата № 4458 при строительстве мостового перехода через р. Ячменка на автомобильной дороге Кинешма-Юрьевец-Пучеж-Пурех в Пучежском районе Ивановской области, без увеличения сметной стоимости строительства (т.5 л.д.11).

Письмом от 06.02.2014 № 02-09/327, направленным в адрес ОАО «Дормострой» (т.3 л.д.58), Департамент согласовал замену щебня при строительстве основания подъездов к мосту и указал подрядчику на необходимость предоставления сравнительной сметы с приложением калькуляции стоимости 1 куб.м. щебня из шлака в ценах 01.01.2009 в составе сметной цены (отпускная цена + транспортные расходы) и заготовительно-складских расходов (2% от сметной стоимости) (т.3 л.д.58).

ООО «Ивановодорпроект» как автор проекта соответственно внесло изменения в проектную документацию, что подтверждается представленным в материалы дела разрешением на внесение изменений (т.5 л.д.23). Департаментом, ООО «Ивановодорпроект» и ОАО «Дормострой» были составлены сравнительные сметы № 1 и № 2 (т.5 л.д.24-31).

Письмом № 314 от 11.09.2014 подрядчик строительства (ОАО «Дормостой») направил изменения, внесённые в проектную документацию, в адрес Службы государственного строительного надзора Ивановской области (т.5 л.д.22). При этом замечаний и возражений на внесение изменений в проектную документацию со стороны Службы государственного строительного надзора Ивановской области ни в адрес Департамента, ни в адрес разработчика проекта, ни в адрес подрядчика не поступало.

С учетом изложенного, как обоснованно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении, условия включения изменений в государственные контракты при их исполнении соблюдены, что подтверждается совокупностью представленных в материалы дела доказательств (перепиской между заказчиком и подрядчиком по государственным контрактам, фактическим исполнением подрядчиком данных государственных контрактов, подписанием дополнительных документов по внесению изменений в государственные контракты и т.д.).

Необходимо также принимать во внимание и то, что частью 7 статьи 95 Закона о контрактной системе регламентировано, что при исполнении контракта по согласованию заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) допускается поставка товара, выполнение работы или оказание услуги, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которых являются улучшенными по сравнению с качеством и соответствующими техническими и функциональными характеристиками, указанными в контракте.

Поскольку критерии определения улучшенных технических характеристик и функциональных (потребительских свойств) поставки товара, выполнении работ, оказания услуг Законом № 44-ФЗ не установлены, заказчик вправе самостоятельно определить такие критерии и согласовывать поставку (подрядчику, исполнителю) изменение предусмотренных контрактом характеристик поставки товара, выполнения работ или оказания услуг.

При выполнении государственных контрактов Департамент исходил из принципа эффективности использования бюджетных денежных средств. Выполнение работ по государственному контракту от 06.05.2013 № АШ-05/116 было осуществлено без превышения лимитов денежных средств.

Соответствие выполненных работ по проектно-сметной документации требованиям СНиП и иным нормативно-техническим документам, предусмотренным государственным контрактом, подтверждено актами выполненных работ (КС-2) и справками о стоимости выполненных работ (КС-3) по данному объекту, подписанными Агентством (договор от 15.05.2013 № 48/2013/08-18/2-14 на осуществление строительного контроля за строящимся объектом; т.5 л.д.1-5).

В целях осуществления авторского надзора над объектом капитального строительства «Строительство мостового перехода через р. Ячменка на автомобильной дороге Кинешма - Юрьевец - Пучеж - Пурех (экспл. км 121+450) в Пучежском районе Ивановской области» 08.06.2013 Департаментом с ООО «Ивановодорпроект» был заключен государственный контакт № АШ-05/149.

При этом претензий со стороны ООО «Ивановодорпроект» в отношении строительств объекта не было.

Также необходимо отметить, что приказом 11.09.2014 № 78-14 (т.5 л.48) Службой государственного строительного надзора Ивановской области утверждено заключение за № 78-1-14 о соответствии построенного реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации (т.5 л.д.49-50). Данное заключение содержит выводы о том, что построенный объект капитального строительства «Строительство мостового перехода через реку Ячменка на автомобильной дороге Кинешма-Юрьевец-Пучеж-Пурех (экспл. км 121+450)» соответствует требованиям технических регламентов, проектной документации.

3. В пункте 11 представления Службы от 30.04.2015 № 01-18-8 указано, что в нарушение требований статей 72, 154, 158, 161, 160.2-1, 162 БК РФ, пунктов 3, 3.5 статьи 49 ГрК РФ, статьи 95 Закона № 44-ФЗ, пункта 9.3 государственного контракта от 11.09.2013 № 2013.156137/225 при реконструкции автомобильной дороги Иваново-Кохма осуществлена замена видов работ на общую сумму 5070,5 тыс. рублей, в том числе, виды работ, исключаемые из сметы (отпадающие работы), на сумму 3094,6 тыс. рублей, дополнительные виды работ, включенные в смету, на сумму 1975,9 тыс. рублей.

Суд апелляционной инстанции находит обоснованным выводы суда первой инстанции и Департамента о том, что внесенные изменения в проектную документацию по реконструкции автомобильной дороги Иваново-Кохма касались не видов работ, а объёмов выполненных работ.

В связи с тем, что данные изменения не затрагивают конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта капитального строительства, то они в силу пункта 3 статьи 49 ГрК РФ не требуют проведения повторной экспертизы.

Отсутствие такой необходимости подтверждается совокупностью представленных в материалы дела доказательств, в частности: приказом Службы государственного строительного надзора Ивановской области от 27.08.2014 № 70-14, утвердившим заключение от 27.08.2014 № 70-1-14, которым установлено соответствие построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации по объекту автомобильная дорога Иваново-Кохма, на основании проведённой проверки по окончанию строительства (акт проверки по окончанию строительства от 14.08.2014 № 407, акт проверки от 27.08.2014 № 102).

27.08.2014 Департаментом (заказчик) с ОАО «Дормострой» (подрядчик) заключен государственный контракт № 2013.156137/225 на выполнение подрядных работ для обеспечения государственных нужд Ивановской области. Объект закупки: Реконструкция автомобильной дороги Иваново-Кохма.

При этом в выполнения государственного контракта замены видов работ не было, а было уменьшение объемов работ или их увеличение в рамках сметной стоимости, причем данные изменения не затрагивают конструктивных и других характеристик надёжности и безопасности объекта капитального строительства, а также улучшают эго характеристики. Все изменения согласованы с автором проекта ООО «Ивановодорпроект».

Письмом от 16.06.2014 подрядчик строительства обратился в Департамент с просьбой увеличить объем засева трав на ремонтном участке с досыпкой растительного грунта (т.4 л.д.121).

В связи с названным обращением письмом от 18.06.2014 № 02-09 Департамент обратился в адрес ООО «Ивановодорпроект» с просьбой рассмотреть вопрос с последующим информированием Департамента о результатах его рассмотрения (т.4 л.д.120).

Письмом от 25.06.2014 ООО «Ивановодорпроект» указало на необходимость учесть поставленный подрядчиком вопрос (т.4 л.д.119).

Письмом от 09.06.2014 ОАО «Дормострой» проинформировало Департамент о необходимости увеличения заложенных в проекте объёмов работ по ремонту съездов при реконструкции дороги Иваново-Кохма (т.4 л.д.115).

На обращение Департамента от 09.06.2014 № 02-09 (т.4 л.д.116-117), направленное в адрес ООО «Ивановодорпроект», был получен ответ от 10.07.2014 № 448, в котором ООО «Ивановодорпроект» согласовало увеличение объёмов работ по ремонту съездов в пределах проектно-сметной документации (т.4 л.д.118).

Письмом от 29.08.2014 ОАО «Дормострой» обратилось в адрес Департамента с просьбой согласовать замену устройства петли на газопроводе среднего давления на устройство резервного футляра, замену освещения тротуара отдельной линией на освещение тротуара от существующей опоры контактной сети троллейбусной линии и увеличение длины трубы ливневой канализации с 5 на 7,5 метра (т.4 л.д.122). Данное обращение было перенаправлено в ООО «Ивановодорпроект».

Письмами от 02.09.2014 (т.4 л.д.124-125) ООО «Ивановодорпроект» согласовало упомянутые изменения. Письмом от 02.09.2014 № 02-09 Департамент согласовал изменения с ООО «Дормострой» (т.4 л.д.123).

Письмом от 09.06.2014 № 178 ООО «Дормострой» обратилось в Департамент, в котором указало на необходимость производства работ по нанесению дорожной разметки не краской, а термопластиком, без изменения сметной стоимости работ по реконструкции (т.4 л.д.126).

Письмом от 23.06.2014 № 02-09/2240 Департамент обратился в ООО «Ивановодорпроект» с просьбой рассмотреть данное обращение (т.4 л.д.127), которое письмом от 10.07.2014 № 449 согласовало устройство горизонтальной дорожной разметки термопластиком без изменения сметной стоимости работ по объекту (т.4 л.д.128).

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что условия включения изменений в государственный контракт при его исполнении соблюдены, работы по вновь согласованным условиям были выполнены надлежащим образом, претензий стороны друг другу не направляли.

Департаментом в материалы дела представлены доказательства того, что выполнение работ по контракту было осуществлено не только без превышения лимитов денежных средств, но со значительной экономией бюджетных денежных средств.

Согласно пункту 3.1 государственного контракта на выполнение подрядных работ для обеспечения государственных нужд Ивановской области по объекту «Автомобильная дорога Иваново-Кохма» цена контракта составляла 70 387 740 руб., в то время как по итогам сдачи объекта в эксплуатацию стоимость выполненных работ по объекту составила 67 218 573 руб. (экономия 3 169 167 руб.).

20.09.2013 для осуществления строительного контроля за строящимся объектом Департамент заключил с Агентством договор № 257/2013 (т.4 л.д.110-114).

Факт надлежащего выполнения Департаментом всех работ по данному объекту, соблюдения Департаментом всех требований нормативных актов при строительстве объекта подтверждается подписанием ежемесячно Агентством капитального строительства Ивановской области всех актов выполненных работ (КС-2) и справок о стоимости выполненных работ (КС-3) по данному объекту.

Приказом от 27.08.2014 № 70-14 (т.5 л.д.51) Службой государственного строительного надзора Ивановской области утверждено заключение за № 70-1-14 (номер дела 98-13) о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации (т.5 л.д.52-53), которое содержит выводы о том, что построенный объект капитального строительства «Автомобильная дорога Иваново-Кохма» соответствует требованиям технических регламентов, проектной документации, разработанной ООО «Ивановодорпроект».

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что Службой не представлено надлежащих доказательств нецелевого использования денежных средств, обязательности проведения государственной экспертизы дополнительных видов работ или замены работ на иные, производимых в связи с необходимостью выполнения работ при строительстве объектов.

При этом следует обратить внимание на то, что, исходя из позиции Службы, проведение экспертиз связанных с вышеуказанными видами работ повлекло бы за собой расходование денежных средств на проведение экспертизы, приостановление работ, нарушение сроков исполнения контрактов.

Позиция суда апелляционной инстанции относительно вменяемых пунктом 11 оспариваемого представления нарушений требований статей 72, 154, 158, 161, 160.2-1, 162 БК РФ, пунктов 3, 3.5 статьи 49 ГрК РФ изложена выше при оценке законности пунктов 3, 7 представления от 30.04.2015 № 01-18-8, содержащих указание на нарушение Департаментом аналогичных норм.

На основании всего вышеизложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что пункты 3, 7, 11 представления Службы от 30.04.2015 № 01-18-8 не соответствуют положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем в данном случае имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания их недействительными, о чем правомерно и обоснованно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно и обоснованно удовлетворил заявленные Департаментом требований.

Доводы и аргументы органа финансового контроля об обратном подлежат отклонению, поскольку, с учетом изложенного, основаны на ошибочном толковании норм права и неверной оценке фактических обстоятельств дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, однако они не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо должным образом опровергали выводы суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела,фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Таким образом, решение Арбитражного суда Ивановской области от 14.10.2016 по делу № А17-6720/2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Служба освобождена от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 14.10.2016 по делу № А17-6720/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Службы государственного финансового контроля Ивановской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Судьи

П.И. Кононов

О.Б. Великоредчанин

Е.В. Минаева