Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 11.11.2015 по делу № А17-4804/2015, принятое судом в составе судьи Тимошкина К.А.,

по заявлению Акционерного общества «Кинешемская прядильно-ткацкая фабрика» (ОГРН: <***>; ИНН: <***>)

к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

акционерное общество «Кинешемская прядильно-ткацкая фабрика» (далее - ЗАО «КПТФ», Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением об оспаривании постановления Центрального Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор, Управление, административный орган, ответчик) от 09.07.2015 № 10.2-Пс/243-0309вн-2015, согласно которому Общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 11.11.2015 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, которым оставить оспариваемое постановление без изменения.

По мнению административного органа, нарушения требований промышленной безопасности, указанные в оспариваемом постановлении, не аналогичны нарушениям, которые указаны в пункте 1 предписания от 23.11.2012 № 13/358-2012, в соответствии с которым Общество должно было устранить нарушения требований промышленной безопасности, предусмотренных пунктом 5.9.7 и пунктом 5.9.8 Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 18.03.2003 № 9 (далее - ПБ 12-529-03). При этом требование о том, что автоматика безопасности при ее отключении или неисправности должна блокировать возможность подачи газа на газоиспользующую установку в ручном режиме; автоматика безопасности и регулирования должна обеспечивать нормативный процесс эксплуатации газоиспользующего оборудования в автоматическом режиме, исключая возможность вмешательства в этот процесс обслуживающего персонала, было установлено пунктом 5.9.11 ПБ 12-529-03.

Управление отмечает, что предписание от 23.11.2012 было выдано ЗАО «КПТФ» с целью устранения нарушений требований промышленной безопасности, связанных с оснащением горелки котлов стационарной запальной горелкой, а также необходимостью оборудования газопроводов котлов двумя предохранительными запорными клапанами, что само по себе не является автоматикой безопасности. Предохранительные запорные клапаны являются исполнительными механизмами, входящими в состав автоматики безопасности.

Таким образом, нарушение требований промышленной безопасности, содержащееся в пункте 78 Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 № 870 (далее – Технический регламент), выразившееся в том, что автоматика безопасности газоиспользующего оборудования не блокирует возможность подачи газа в ручном режиме, Управлением в 2012 году не выявлялось.

В письме от 07.05.2015 № 10-16/2632 Управлением было указано на то, что нарушения, указанные в пункте 1 предписания от 23.11.2012, должны быть устранены в установленные предписанием сроки, поскольку в настоящий момент требования, аналогичные требованиям промышленной безопасности, указанным в пунктах 5.9.7 и 5.9.8 ПБ 12-529-03, содержатся в п.4.2.14 ГОСТ 21204-97 «Горелки газовые промышленные. Общие технические требования», что в свою очередь, не отменяет обязанность соблюдения Обществом требований, установленных пунктом 78 Технического регламента.

Кроме того, ответчик отмечает, что лицо, осуществляющее деятельность без лицензии в случаях, когда ее наличие предусмотрено законом, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока деятельность не прекращена или нарушение не устранено. Таким образом, обнаружение административного правонарушения в ходе проведения проверки не препятствует самостоятельному исчислению сроков по событию другого аналогичного правонарушения, обнаруженного при следующей проверке, если незаконная деятельность после первой проверки продолжается.

В подтверждение своих доводов административный орган ссылается на судебные акты по делам №А17-5592/2015и №А17-309/2012.

Общество представило письменный отзыв на жалобу, в котором опровергает заявленные в ней доводы, просит оставить решение без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Общество эксплуатирует опасный производственный объект – сеть газопотребления регистрационный № А16-03428-002, по адресу: 153015, <...>.

В соответствии с распоряжением от 11.06.2015 г. № И-309-пр в период с 22.06.2015 по 30.06.2015 административным органом была проведена внеплановая выездная проверка ЗАО «КПТФ» с целью определения возможности выполнения лицензиатом лицензионных требований при осуществлении деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности – сеть газопотребления, на основании заявления Общества о переоформлении лицензии от 25.05.2015 (вх. № 10-4553-л от 26.05.2015).

В ходе проверки выявлены следующие нарушения Обществом требований промышленной безопасности при эксплуатации упомянутого опасного производственного объекта: осуществляется эксплуатация опасного производственного объекта, без лицензии, что является нарушением требований части 1 статьи 9, части 1 статьи 6 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Закон № 116-ФЗ), пункта 12 части 1 статьи 12, части 4 статьи 22 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон №99-ФЗ); не блокирует возможность подачи газа в ручном режиме автоматика безопасности газоиспользующего оборудования (котел ДЕ-10/14 рег. № 12650 зав. № 41162, котел ДКВР-4/13 рег. № 12647 зав. № 1035, котел ДКВР-4/13 рег. № 12648 зав. № 6660, котел ДКВР-4/13 рег. № 12649 зав. № 3473) опасного производственного объекта, что является нарушением подпунктов «в», «ж» пункта 4 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10.06.2013 № 492 (далее – Положение № 492), статьи 9 Закона № 116-ФЗ, пункта 4 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления», утвержденных Приказом Ростехнадзора от 15.11.2013 № 542 (далее - ФНиП), пункта 78 Технического регламента.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 30.06.2015.

30.06.2015 по факту выявленных нарушений уполномоченным должностным лицом Управления в отношении Общества составлен протокол об административном правонарушении № 10.2-0309вн-Пр/243-2015, которым деяние заявителя квалифицировано по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ (л.д. 17-19 т.1).

09.07.2015 по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении уполномоченным должностным лицом административного органа в отношении ЗАО «КПТФ» вынесено постановление № 10.2-Пс/243-0309вн-2015, согласно которому Общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

Полагая, что вынесенное административным органом постановление является незаконным и подлежит отмене, Общество обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о неправильной квалификации вмененного правонарушения, выразившегося в эксплуатации взрывоопасного производственного объекта в отсутствие на то соответствующей лицензии, а также о пропуске административным органом срока для привлечения ЗАО «КПТФ» к административной ответственности за отсутствие у автоматики безопасности газоиспользующего оборудования (котлы ДЕ-10/14 и ДКВР-4/13) возможности блокировки подачи газа в ручном режиме.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения (часть 2 статьи 211 АПК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 6 Закона № 116-ФЗ к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности; подготовка и переподготовка работников опасного производственного объекта в необразовательных учреждениях. Отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности подлежат лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 9 Закона № 116-ФЗ установлены требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, в том числе обязанность организации иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, производственных объектов I, II и III классов опасности подлежит лицензированию.

В силу Положения № 492, эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов является лицензируемым видом деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

Таким образом, осуществление подлежащей лицензированию предпринимательской деятельности независимо от ее вида и сферы, в которой она осуществляется, посягает на отношения, возникающие в связи с лицензированием отдельных видов деятельности, регулируемые Законом № 99-ФЗ и принятыми на его основе иными нормативными правовыми актами. Соответственно осуществление лицом любого вида предпринимательской деятельности без лицензии образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного части 2 статьи 14.1 КоАП РФ. В этой связи осуществление лицом предпринимательской деятельности, связанной с эксплуатацией опасного производственного объекта, без лицензии на эксплуатацию такого объекта также следует квалифицировать по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Поскольку, как следует из материалов дела, Общество осуществляет деятельность по эксплуатации опасного производственного объекта и ему вменяется осуществление данной деятельности без соответствующей лицензии (пункт 1 оспариваемого постановления), в действиях заявителя усматривается событие административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. Объективную сторону данного административного правонарушения образуют действия (бездействие) лица, нарушающие требования промышленной безопасности, то есть требования, предъявляемые к самим эксплуатируемым опасным производственным объектам, к условиям их эксплуатации. Данные действия (бездействие) посягают на производственно-технологические отношения, возникающие в процессе эксплуатации опасных производственных объектов и регулируемые законодательством о промышленной безопасности, а не законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности. Отсутствие лицензии на эксплуатацию опасного производственного объекта нарушает не требования промышленной безопасности, а требования лицензионного законодательства, а именно Закона № 99-ФЗ. В этой связи осуществление лицом предпринимательской деятельности, связанной с эксплуатацией опасного производственного объекта, не может быть квалифицировано по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Данная позиция соответствует позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении Пленума от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Таким образом, в части нарушения, изложенного в пункте 1 оспариваемого постановления и выразившегося в осуществлении Обществом деятельности по эксплуатации опасного производственного объекта без соответствующей лицензии, отсутствует событие административного правонарушения, предусмотренного в части 1 статьи 9.1 КоАП РФ. Доводов опровергающих указанные выводы Управлением в апелляционной жалобе не заявлено.

Помимо вышеупомянутого нарушения (осуществление деятельности по эксплуатации опасного производственного объекта без лицензии) пунктами 2 - 5 оспариваемого постановления Обществу вменяется в вину то, что автоматика безопасности газоиспользующего оборудования (котел ДЕ-10/14 рег. № 12650 зав. № 41162, котел ДКВР-4/13 рег. № 12647 зав. № 1035, котел ДКВР-4/13 рег. № 12648 зав. № 6660, котел ДКВР-4/13 рег. № 12649 зав. № 3473) опасного производственного объекта не блокирует возможность подачи газа в ручном режиме.

Вместе с тем оспаривая постановление от 09.07.2015, Общество указало, что в период с 12.11.2012 по 23.11.2012 на основании распоряжения № 3014 от 22.10.2012 была проведена проверка в отношении ЗАО «КПТФ», результаты которой оформлены актом проверки № 13/355-2012 от 23.11.2012.

В ходе данной проверки в числе прочего было выявлено нарушение, выразившееся в необорудовании газопроводов котлов ДКВР-4/13, ДЕ-10/14-ГМ по ходу двумя, располагаемыми последовательно, предохранительными запорными клапанами (ПЗК), автоматическим отключающим устройством, установленным между ними, связанным с атмосферой, обеспечивающим автоматическую проверку герметичности затворов предохранительных запорных клапанов (ПЗК) перед запуском (розжигом) и регулирующим устройством перед горелкой, нарушение пункта 5.9.8 ПБ 12-529-03, предписанием от 23.11.2012 № 13/358-2012 Обществу установлен срок устранения данного нарушения – до 20.11.2015.

Согласно пункту 5.9.8 ПБ 12-529-03 газопроводы газоиспользующих установок с горелками единичной тепловой мощностью свыше 0,35 МВт до 1,2 МВт должны быть оборудованы по ходу газа двумя располагаемыми последовательно предохранительными запорными клапанами (ПЗК) и регулирующим устройством перед горелкой.

Газопроводы газоиспользующих установок с горелками единичной тепловой мощностью свыше 1,2 МВт должны быть оборудованы по ходу газа двумя располагаемыми последовательно предохранительными запорными клапанами (ПЗК), автоматическим отключающим устройством, установленным между ними, связанным с атмосферой, обеспечивающим автоматическую проверку герметичности затворов предохранительных запорных клапанов (ПЗК) перед запуском (розжигом) и регулирующим устройством перед горелкой.

В силу пункта 5.9.11 ПБ 12-529-03 каждая газоиспользующая установка должна быть оснащена блокировкой, исключающей подачу газа в топку при отсутствии факела на защитно-запальном устройстве (ЗЗУ).

Автоматика безопасности при ее отключении или неисправности должна блокировать возможность подачи газа на газоиспользующую установку в ручном режиме.

Автоматика безопасности и регулирования должна обеспечивать нормативный процесс эксплуатации газоиспользующего оборудования в автоматическом режиме, исключая возможность вмешательства в этот процесс обслуживающего персонала.

Постановление ФГПН от 18.03.2013 №9 «Об утверждении правил безопасности систем газораспределения и газопотребления» утратило силу в связи с изданием приказа Ростехнадзора от 15.11.2013 №542.

Пунктом 73 Технического регламента также установлено, что предохранительные запорные клапаны и предохранительные сбросные клапаны должны обеспечивать автоматическое и ручное прекращение подачи или сброс природного газа в атмосферу при изменении давления газа до значений, выходящих за пределы, установленные в проектной документации на предохранительные запорные клапаны и предохранительные сбросные клапаны.

В силу пункта 78 Технического регламента автоматика безопасности при ее отключении или неисправности должна блокировать возможность подачи природного газа на газоиспользующее оборудование в ручном режиме.

Вместе с тем, в материалы дела представлены письма Управления от 31.10.2014 № 10-15/7100 и от 07.05.2015 № 10-16/2631, в которых административный орган указывает на необходимость исполнения пункта 1 предписания от 23.11.2012 № 13/358-2012 в срок до 20.11.2015 со ссылкой на пункт 78 Технического регламента, требование которого может быть реализовано установкой по ходу газа двумя располагаемыми последовательно предохранительными запорными клапанами (ПЗК), автоматическим отключающим устройством, установленным между ними, связанным с атмосферой, обеспечивающим автоматическую проверку герметичности затворов предохранительных запорных клапанов (ПЗК) перед запуском (розжигом) и регулирующим устройством перед горелкой.

Таким образом, в случае если Общество выполнит требования предписания от 23.11.2012 № 13/358-2012, им будет исполнено требование пункта 78 Технического регламента, нарушение которого также вменено пунктами 2-5 оспариваемого постановления.

Доводы Управления о том, что предохранительные запорные клапаны являются исполнительными механизмами, входящими в состав автоматики безопасности, не опровергают выводов суда первой инстанции о том, что отсутствие на газопроводах котлов ДКВР-4/13, ДЕ-10/14-ГМ предохранительных запорных клапанов (ПЗК) и автоматического отключающего устройства в целом включает в себя установление отсутствия возможности блокировки подачи газа на газоиспользующую установку как в автоматическом, так и в ручном режиме.

Фактически административным органом при проведении проверки с 22.06.2015 по 30.06.2015 было выявлено неисполнение требования ранее выданного предписания от 23.11.2012 № 13/358-2012, срок исполнения которого на момент проверки не истек.

Согласно части 5 статьи 4.1. КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Привлечение к административной ответственности юридического лица или предпринимателя при наличии выданного предписания на устранение выявленных нарушений возможно при условии, что проверкой были выявлены новые нарушения, которые не были зафиксированы актом предыдущей проверки.

Доводы ответчика об установлении административным органом новых нарушений, послуживших основанием для привлечения заявителя к административной ответственности, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, материалами дела не подтверждаются. При сопоставлении нарушений, указанных в предписании от 23.11.2012 № 13/358-2012 и оспариваемом постановлении о привлечении к административной ответственности, следует вывод о предъявлении аналогичных требований к эксплуатации опасного производственного объекта.

С учетом названных обстоятельств у административного органа на момент вынесения оспариваемого постановления не имелось правовых оснований для привлечения заявителя к административной ответственности за нарушения пожарной безопасности, которые в соответствии с предписаниями от 23.11.2012 № 13/358-2012 должны быть устранены до 20.11.2015, что свидетельствует о недоказанности в действиях заявителя события административного правонарушения.

Отсутствие или недоказанность события административного правонарушения в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является самостоятельным обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Следовательно, суд первой инстанции правомерно признал незаконным и отменил постановление от 09.07.2015 № 10.2-Пс/243-0309вн-2015 о назначении заявителю административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Ссылка административного органа в подтверждение своей правовой позиции на судебные акты арбитражных судов не принимается апелляционным судом, поскольку указанные судебные акты не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора. Более того, выводы, изложенные в названных в апелляционной жалобе судебных актах, основаны на иных обстоятельствах, не являющихся идентичными с рассматриваемыми.

На основании вышеизложенного решение Арбитражного суда Ивановской области от 11.11.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Ростехнадзора - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 11.11.2015 по делу № А17-4804/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Судьи

Е.В. Минаева

П.И. Кононов

Г.Г. Ившина