Гражданский кодекс часть 1

представителя департамента развития предпринимательства и торговли Кировской области – ФИО2, действующей на основании доверенности от 24.07.2014, ФИО3 - руководителя департамента развития предпринимательства и торговли Кировской области,

представителей Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области – ФИО4, действующей на основании доверенности от 06.11.2014, ФИО5, действующей на основании доверенности от 15.05.2015,

представителя департамента финансов Кировской области – ФИО6, действующего на основании доверенности от 19.01.2015,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области и департамента развития предпринимательства и торговли Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 13.02.2015

по делу № А28-8417/2014, принятое судом в составе судьи Едоминой С.А.,

по заявлению департамента развития предпринимательства и торговли Кировской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>; место нахождения: 610019, <...>)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>; место нахождения: 610046, <...>),

третье лицо: департамент финансов Кировской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>; место нахождения: 610019, <...>),

о признании недействительными пунктов 1, 2, 4 (в части), 5 представления от 30.06.2014 № 40-01-19/1380,

установил:

департамент развития предпринимательства и торговли Кировской области (далее – заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Кировской области с уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) заявлением о признании недействительными пунктов 1, 2, 4 (в части), 5 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области (далее – ответчик, ТУ Росфиннадзора, надзорный орган) от 30.06.2014 № 40-01-19/1380, которым на заявителя возложена обязанность рассмотреть изложенную в нем информацию о нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и принять меры по устранению поименованных в нем нарушений, а также причин и условий, способствовавших совершению таких нарушений.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, был привлечен департамент финансов Кировской области (далее – третье лицо, Департамент финансов).

Решением суда от 13.02.2015 требования заявителя удовлетворены частично: признан недействительным пункт 1 оспариваемого представления надзорного органа; в удовлетворении остальной части заявленных требований было отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ТУ Росфиннадзора (в части удовлетворения требования о признании недействительным пункта 1 представления) и Департамент (в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными пунктов 2, 4 (в части), 5 представления) обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции в обжалуемой каждым из апеллянтов части отменить и принять в этой части по делу новый судебный акт.

Надзорный орган в своей апелляционной жалобе, оспаривая выводы суда о необходимости признания недействительным пункта 1 представления от 30.06.2014 № 40-01-19/1380, отмечает, что Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2009 № 178 (далее – Правила № 178), и заключенные в соответствии с данными Правилами соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Кировской области по смыслу статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) являются правовыми основаниями предоставления средств субсидии бюджету субъекта Российской Федерации, при этом субсидия предоставляется в целях софинансирования расходных обязательств Кировской области, возникающих при реализации только тех мероприятий по поддержке малого и среднего предпринимательства, которые предусмотрены областной целевой программой. Анализируя положения раздела 5 областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, ответчик указывает, что получателям государственной поддержки по данному программному мероприятию необходимо отвечать не только критериям, установленным Федеральным законом от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее – Закон № 209-ФЗ), но также и критериям, предусмотренным Федеральным законом от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» (далее – Закон № 7-ФЗ), то есть одновременно являться субъектом малого и среднего предпринимательства и организацией народных художественных промыслов. Обладание статусом такой организации дает ей право на получение поддержки со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации, за исключением тех организаций, перечень которых утвержден уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, и поддержка которым оказывается за счет средств федерального бюджета специально уполномоченным на то органом государственной власти (Министерством промышленности и торговли Российской Федерации). Финансовый орган субъекта Российской Федерации не вправе менять код целевой статьи при отражении субсидии в доходах областного бюджета, а также при осуществлении расходов областного бюджета на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства в рамках областной целевой программы; соблюдение Департаментом режима использования бюджетных средств в части применения целевой статьи (3450100) при расходовании средств субсидии не свидетельствует об отсутствии факта нецелевого использования таких средств. Расходных обязательств по поддержке организаций народных художественных промыслов, включенных в перечень, у Кировской области возникнуть не могло в силу запрета, установленного Законом № 7-ФЗ, Законом Кировской области от 28.12.2005 №395-ЗО «О культуре» и областной целевой программой; следовательно, средства субсидии не были рассчитаны на поддержку таких организаций, а мероприятия областной целевой программы рассчитаны на организации, которые не получают государственную поддержку напрямую за счет средств федерального бюджета, оказываемую специально уполномоченным на то органом государственной власти (Министерством промышленности и торговли Российской Федерации). Министерство экономического развития Российской Федерации не является органом, уполномоченным на оказание государственной поддержки организациям народных художественных промыслов, включенным в Перечень организаций народных художественных промыслов, поддержка которых осуществляется за счет средств федерального бюджета. Денежные средства субсидии, выделенные из федерального бюджета, с момента их зачисления в областной бюджет становятся доходами областного бюджета, и Кировская область осуществляет расходование этих средств в соответствии с условиями и целями, на которые они предоставлены. Для организаций народных художественных промыслов, включенных в перечень, установлен особый порядок предоставления субсидий на федеральном уровне за счет средств федерального бюджета (минуя бюджет области), который не предусмотрен для иных субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере народных художественных промыслов, что обуславливает изначальное наличие запрета в областной целевой программе на оказание государственной поддержки организациям народных художественных промыслов, включенным в перечень, субсидии которым предоставляет только Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, в то время как Министерству экономического развития Российской Федерации по целевой статье 3400500 денежные средства не выделялись. Вывод суда о возможности оказания государственной поддержки таким организациям по линии Министерства экономического развития Российской Федерации ТУ Росфиннадзора находит необоснованным.

Относительно имеющихся в деле судебных актов судов общей юрисдикции надзорный орган поясняет, что изложенные в них выводы касаются фактов нецелевого использования средств субсидии, выделенных Кировской области в 2013 году; при обосновании своих выводов суды руководствовались статьей 306.4 БК РФ, вступившей в действие с 04.08.2013; факты нецелевого использования средств субсидии, выделенных в 2012 году, не были предметом исследования, при этом до 04.08.2013 согласно статье 289 БК РФ (в действовавшей на тот момент редакции) понятие нецелевого использования бюджетных средств отличалось от аналогичного понятия, закрепленного в статье 306.4 БК РФ (в действующей с 04.08.2013 редакции).

В дополнении к апелляционной жалобе надзорный орган настаивает на том, что поддержка организаций народных художественных промыслов, включенных в перечень, отнесена к компетенции Министерства промышленности и торговли Российской Федерации и оказывается за счет средств федерального бюджета на уровне федерации, что исключает их поддержку из бюджета субъекта Российской Федерации; у Кировской области отсутствуют полномочия по принятию на себя расходных обязательств по оказанию таким организациям государственной поддержки в рамках областной целевой программы.

Департамент в своей апелляционной жалобе опровергает выводы суда об отсутствии оснований для признания недействительными пунктов 2, 4 (в части), 5 представления. По пункту 2 представления ссылается на то, что у администраций муниципальных образований не было оснований для требования возврата остатков денежных средств у некоммерческих организаций; положения статьи 242 БК РФ не подлежали применению к рассматриваемым правоотношениям; субсидии, полученные от заявителя администрациями муниципальных образований, являются межбюджетными трансфертами, а денежные средства, перечисляемые на расчетные счета некоммерческих организаций, таковыми не являются, так как представляют собой целевые средства государственной поддержки. При этом обращает внимание на письмо Министерства экономического развития Российской Федерации, из которого следует, что средства, находящиеся на счетах фондов, не должны возвращаться в федеральный бюджет. Касательно пункта 4 представления заявитель считает, что достижение показателей результативности по неизрасходованным денежным средствам объективно невозможно; отмечает, что показатели результативности, содержащиеся в соглашениях, всегда достигаются, но в течение следующего финансового года по мере расходования денежных средств; претензий со стороны Министерства экономического развития Российской Федерации к Департаменту в части достижения данных показателей не имеется. По пункту 5 оспариваемого представления считает, что суд дал неверное толкование части 1 статьи 17 Закона Кировской области от 01.12.2011 № 91-ЗО «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (далее - Закон Кировской области от 01.12.2011 № 91-ЗО) и части 1 статьи 16 Закона Кировской области от 05.12.2012 № 226-ЗО «Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (далее - Закон Кировской области от 05.12.2012 № 226-ЗО), а также не учел позицию Департамента финансов, ответственного за разработку проектов законов о бюджете. По мнению заявителя, названные нормы регулируют отношения, связанные с авансированием заключаемых государственных контрактов на выполнение работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству, а авансирование контрактов с иным предметом регулируется законодательством в сфере государственных закупок; при этом авансирование по таким закупкам допустимо в любом размере по усмотрению государственного заказчика.

Названные апелляционные жалобы ТУ Росфиннадзора и Департамента с учетом пункта 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.

Стороны представили письменные отзывы на апелляционные жалобы друг друга и дополнения к ним, в которых возражают против доводов противоположной стороны, настаивая на правомерности своих позиций.

В судебном заседании апелляционного суда, состоявшемся 05.05.2015, представители Департамента настаивали на доводах, изложенных в апелляционной жалобе заявителя, просили решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными пунктов 2, 4 (в части), 5 оспариваемого представления надзорного органа отменить; представители ТУ Росфиннадзора возражали против удовлетворения апелляционной жалобы Департамента и в то же время поддержали доводы и требования, изложенные в апелляционной жалобе ответчика. Протокольным определением от 05.05.2015 к материалам дела приобщено постановление Законодательного Собрания Кировской области пятого созыва от 30.04.2015 №46/85 «Об официальном толковании части 1 статьи 17 Закона Кировской области «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и части 1 статьи 16 Закона Кировской области «Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».

На основании части 5 статьи 158 АПК РФ судебное заседание откладывалось до 09.06.2015.

Явившиеся после отложения представители сторон поддержали занятые по делу позиции. Представитель третьего лица, Департамента финансов, поддержал позицию заявителя.

Протокольным определением от 09.06.2015 к материалам дела приобщены: запрос Правительства Кировской области от 03.04.2015 и письмо Министерства финансов Российской Федерации от 13.05.2015 №02-01-10/27391.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 23.04.2014 по 06.06.2014 сотрудниками надзорного органа на основании удостоверения на право проведения выездной проверки от 22.04.2014 № 45, выданного временно исполняющим обязанности руководителя ТУ Росфиннадзора, приказа руководителя ТУ Росфиннадзора от 16.05.2014 № 45-1/р «Об изменении состава проверочной группы и продлении срока проведения выездной проверки» в отношении Департамента проведена выездная проверка по вопросу целевого использования субсидий, предоставляемых в 2012-2013 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, за период с 01.01.2012 по 31.12.2013.

В ходе проверки выявлены факты нарушений требований действующего законодательства. В частности, установлено, что:

- в нарушение положений статьи 38 БК РФ, пункта 2 статьи 4 Закона № 7-ФЗ, раздела 5 областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, – «Механизм реализации Программы, включающий в себя механизм управления Программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков» – средства субсидии, выделенные из федерального бюджета бюджету Кировской области на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, израсходованы в рамках мероприятия Программы «Государственная поддержка и развитие сферы народных художественных промыслов и ремесел Кировской области» на субсидирование организаций народных художественных промыслов, включенных в Перечень организаций народных художественных промыслов, поддержка которых осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии со статьей 4 Закона № 7-ФЗ, на общую сумму 4 398 252 рублей 49 копеек, в том числе: в 2012 году – на сумму 1 705 774 рублей 49 копеек, в 2013 году – на сумму 2 692 478 рублей, что в соответствии со статьями 289 (действовавшей до 04.08.2013), 306.4 (действующей с 04.08.2013) БК РФ свидетельствует о нецелевом использовании бюджетных средств (пункт 1 представления от 30.06.2014);

- в нарушение положений пункта 5 статьи 242 БК РФ, части 7 статьи 23 Федерального закона от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», пункта 25(1) Правил № 178, пункта 5.2 Соглашения между Министерством экономического развития Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, от 12.09.2013 № 088-МБ-13, департаментом развития предпринимательства и торговли Кировской области как государственным заказчиком – координатором областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, не обеспечен возврат остатков средств, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, неиспользованных по состоянию на 1 января 2014 года, в сумме 51 772 297 рублей 82 копейки (по состоянию на 01.01.2014 в фондах поддержки малого и среднего предпринимательства числятся неиспользованные остатки средств субсидии, полученной на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства) (пункт 2 представления от 30.06.2014);

- в нарушение задачи 4 «Укрепление социального статуса, повышение престижа и этичности поведения субъектов предпринимательской деятельности», мероприятия «Сотрудничество со средствами массовой информации по вопросам поддержки и развития предпринимательства, формирования положительного имиджа малого бизнеса», задачи 6 «Развитие системы подготовки кадров, ориентированной на потребности сектора малого предпринимательства», мероприятия «Развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы малого предпринимательства», задачи 8 «Стимулирование деятельности органов местного самоуправления по поддержке и развитию малого предпринимательства», мероприятия «Оказание содействия органам местного самоуправления в развитии малого предпринимательства», задачи 9 «Разработка и внедрение механизмов, стимулирующих развитие малого инновационного предпринимательства», мероприятия «Государственная поддержка малого инновационного предпринимательства» Приложения к областной целевой программе «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, пункта 2.2.4 Соглашения между Министерством экономического развития Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, от 12.09.2013 № 088-МБ-13 средства субсидии, выделенные из федерального бюджета в сумме 126 978 880 рублей 50 копеек на софинансирование мероприятий областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы» использованы в 2013 году без достижения установленных показателей результативности предоставления субсидии, в части показателя «количество субъектов малого и среднего предпринимательства, которым оказана поддержка», что в соответствии со статей 34 БК РФ является неэффективным использованием бюджетных средств (пункт 4 представления от 30.06.2014);

- в нарушение статьи 17 Закона Кировской области от 01.12.2011 № 91-ЗО «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и статьи 16 Закона Кировской области от 05.12.2012 № 226-ЗО «Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», условий государственных контрактов и договоров на оказание услуг, заключенных Департаментом как государственным заказчиком в рамках реализации областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, и подписанных главой Департамента ФИО3, предусмотрены и произведены авансовые платежи в размере от 10 до 100 % за счет средств, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, оплаченные на общую сумму 8 878 387 рублей 64 копейки, в том числе в 2012 году на сумму 4 604 967 рублей 64 копейки, в 2013 году на сумму 4 273 420 рублей (пункт 5 представления от 30.06.2014).

Результаты данной проверки отражены проверяющими в акте от 18.06.2014.

По итогам проверки надзорным органом вынесено обязательное к рассмотрению представление от 30.06.2014 № 40-01-19/1380, которым на Департамент возложена обязанность рассмотреть изложенную в данном представлении информацию и принять соответствующие меры по устранению указанных в представлении нарушений (5 позиций), а также причин и условий совершения таких нарушений.

Не согласившись с представлением ТУ Росфиннадзора от 30.06.2014 № 40-01-19/1380 в части пунктов 1, 2, 4 (в части включения в общую сумму средств, признанных использованными без достижения показателей результативности (126 978 880 рублей 50 копеек), суммы в размере 115 978 880 рублей 50 копеек) и пункта 5, Департамент обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании представления в данной части недействительным.

После обращения в арбитражный суд с названным заявлением мировым судьей судебного участка № 66 Октябрьского судебного района города Кирова было вынесено постановление по делу об административном правонарушении от 29.08.2014 по делу № 5-887/2014, которым прекращено административное производство в отношении Департамента по статье 15.14 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Суд пришел к выводу, что предоставление субсидий организациям народных художественных промыслов (ЗАО «Вятский сувенир», ЗАО «Сувенир», ООО «Комтех», ООО «Центр народных промыслов и ремесел «Вятка») было осуществлено в соответствии с законами Кировской области об областном бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью главного распорядителя бюджетных средств – департамента развития предпринимательства и торговли Кировской области – и бюджетной сметой. Признаков совершения Департаментом расходования бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенных нормативными правовыми актами органов федеральной власти Российской Федерации и Правительства Кировской области, являвшимися основанием для получения бюджетных средств, установлено не было.

Решением Октябрьского районного суда города Кирова от 11.11.2014 постановление мирового судьи судебного участка № 66 Октябрьского судебного района города Кирова от 29.08.2014 было оставлено без изменения.

Решением Кировского областного суда от 03.09.2014 по делу № 7-547/14 прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП РФ, возбужденное в отношении заместителя главы департамента развития предпринимательства и торговли Кировской области ФИО7 по факту нецелевого использования средств федеральной субсидии, в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Постановлением Следственного отдела по Октябрьскому району города Кирова Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Кировской области от 28.07.2014 отказано в возбуждении уголовного дела в отношении ФИО3 и ФИО7 за отсутствием в их действиях состава преступления, предусмотренного частью 1 статьи 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Рассмотрев заявление Департамента, арбитражный суд указал, что положения Закона № 209-ФЗ и приказов Министерства экономического развития Российской Федерации от 23.04.2012 № 223 и от 24.04.2013 № 220 регламентируют, что государственную поддержку могут получить все субъекты малого и среднего предпринимательства, в том числе имеющие статус организаций народных художественных промыслов, при этом сфера народных художественных промыслов выделена как отдельная категория субъектов малого и среднего предпринимательства, которой может быть оказана государственная поддержка; установил, ЗАО «Сувенир», ООО «Комтех», ЗАО «Вятский сувенир», ООО «Центр народных промыслов и ремесел «Вятка», имеющие статус организаций народных художественных промыслов, могут получать государственную поддержку не только по линии Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, но также и по иным линиям государственной поддержки, в том числе по линии Министерства экономического развития Российской Федерации; в этой связи пришел к выводу о том, что расходование бюджетных средств в адрес субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе осуществляющих деятельность в сфере народных художественных промыслов, было произведено заявителем в полном соответствии с целями, определенными федеральными законами о бюджете на 2012 и 2013 годы, областными законами о бюджете на 2012 и 2013 годы, сводной бюджетной росписью областного бюджета, бюджетной росписью областного бюджета и бюджетной сметой Департамента. Вследствие изложенного пункт 1 оспариваемого представления ТУ Росфиннадзора был признан судом недействительным.

В то же время доводы заявителя по поводу необоснованности вменения нарушений, указанных в пунктах 2, 4 (в части), 5 представления были признаны судом первой инстанции основанными на неверном толковании норм действующего законодательства, позиция надзорного органа была судом поддержана, ввиду чего представление в части названных положений было признано законным и обоснованным, а в удовлетворении требований Департамента в этой части отказано.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, дополнений к жалобе надзорного органа, письменных отзывов и возражений на апелляционные жалобы и дополнений к ним, заслушав пояснения представителей сторон и третьего лица, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

В соответствии со статьями 265, 269.2, 270.2 БК РФ, Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 № 77, Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и его территориальные управления осуществляют контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, выносят обязательные для рассмотрения представления.

Бюджетные правоотношения являются административными правоотношениями, правовое регулирование которых не предполагает расширительное толкование нормативных документов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Пунктом 3 статьи 132 БК РФ установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Согласно пункту 54 Правил № 178 (действовали до 15.01.2015) субсидии предоставляются бюджету субъекта Российской Федерации на финансирование иных, не предусмотренных подпунктами «а» – «г» пункта 2 Правил мероприятий, осуществляемых субъектом Российской Федерации в соответствии с утвержденными государственной программой (подпрограммой) субъекта Российской Федерации и (или) муниципальной программой (подпрограммой), содержащими мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.

В силу пункта 55 Правил № 178 субсидии предоставляются при условии фактического направления в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации средств на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в соответствии с государственной программой (подпрограммой) субъекта Российской Федерации и (или) муниципальной программой (подпрограммой), содержащими мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства, и при соблюдении установленных Министерством экономического развития Российской Федерации конкурсных условий.

Постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259 утверждена областная целевая программа «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы» (действовала до 10.03.2014). Перечень программных мероприятий, осуществляемых в рамках данной Программы, указан в Приложении к программе.

Пунктом 16 Правил № 178 предусмотрено, что предоставление субсидии бюджету субъекта Российской Федерации осуществляется на основании соглашения.

На основании данной нормы между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Кировской области были заключены следующие соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства: от 15.08.2012 № 019-МБ-12, от 12.09.2013 № 088-МБ-13, от 10.10.2013 № 119-МБ-13.

В ходе проведенной в отношении Департамента проверки целевого использования субсидий, предоставленных в 2012-2013 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, за период с 01.01.2012 по 31.12.2013 надзорным органом был установлен факт нецелевого использования средств субсидии, выделенных из федерального бюджета бюджету Кировской области на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства.

Так, в пункте 1 оспариваемого представления ТУ Росфиннадзора от 30.06.2014 указано, что заявителем допущено нарушение положений статьи 38 БК РФ, пункта 2 статьи 4 Закона № 7-ФЗ, раздела 5 «Механизм реализации Программы, включающий в себя механизм управления Программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков» областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259.

Оценивая действия Департамента, выразившиеся, по мнению ответчика, в нецелевом расходовании средств федерального бюджета, на предмет их соответствия нормам бюджетного законодательства, суд апелляционной инстанции учитывает следующее.

В силу статьи 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета (статья 184.1 БК РФ).

В силу статьи 289 БК РФ (действовавшей до 03.08.2013) под нецелевым использованием бюджетных средств понималось направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Статья 306.4 БК РФ (вступившая в силу с 04.08.2013) предполагает, что нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

К полномочиям главных распорядителей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 БК РФ относится составление, утверждение и ведение бюджетной росписи, распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета, обеспечение соблюдения получателями субсидий и бюджетных инвестиций условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

В рамках областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, мероприятие «Государственная поддержка и развитие сферы народных художественных промыслов и ремесел Кировской области» в соответствии с задачей 10 предусматривает предоставление субсидий организациям народных художественных помыслов Кировской области, участвующих в региональных, межрегиональных и (или) международных ярмарках, выставках, конкурсах, фестивалях и иных подобных мероприятиях, проходящих за пределами Кировской области, на условиях и в порядке, установленных нормативными правовыми актами области (постановление Правительства Кировской области от 15.10.2012 № 175/625) (пункт 8 задачи 10).

Пунктом 10 предусмотрено предоставление организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность в сфере народных художественных промыслов и ремесел, иных видов субсидий на условиях и в порядке, которые установлены нормативными правовыми актами области (постановление Правительства Кировской области от 10.09.2013 №226/589, постановление Правительства Кировской области от 09.06.2012 №155/321).

Законом Кировской области от 01.12.2011 № 91-ЗО «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в приложении №11 «Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов на 2013 год» закреплено предоставление субсидий на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства.

Законом Кировской области от 05.12.2012 № 226-ЗО «Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» в приложении №10 «Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов на 2013 год» закреплено предоставление субсидий на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства.

Также в целях предоставления Департаментом субсидий сводной бюджетной росписью областного бюджета, бюджетной росписью главного распорядителя областных бюджетных средств, бюджетной сметой утвержден код бюджетной классификации (КБК) расходов: 820 0412 3450100 006 242.

Данный КБК содержит код целевой статьи (3450100 – Субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства), утвержденный Федеральным законом от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и Федеральным законом от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».

Сводная бюджетная роспись, бюджетная роспись, бюджетная смета и Соглашения о предоставлении субсидии от 15.08.2012 №019-МБ-12 и от 12.09.2013 № 088-МБ-13 содержали одну и ту же цель расходования федеральных денежных средств – государственная поддержка малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства.

Перечисление денежных средств конечным получателям – субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе осуществляющим деятельность в сфере народных художественных промыслов, осуществлялось Управлением Федерального Казначейства по Кировской области на основании заявок на кассовый расход, составленных Департаментом. В данных заявках в разделе «назначение платежа» указан КБК: 820 0412 3450100 006 242. Перечисление денежных средств иным субъектам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не осуществлялось.

С учетом изложенного следует признать, что при предоставлении субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства главный распорядитель бюджетных средств – Департамент – за рамки своих полномочий не выходил; выводы суда первой инстанции о соблюдении заявителем режима использования бюджетных средств следует признать правильными.

Государственная поддержка ЗАО «Сувенир», ООО «Комтех», ЗАО «Вятский сувенир», ООО «Центр народных промыслов и ремесел «Вятка» была оказана по одному из мероприятий областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, – «поддержка и развитие сферы народных художественных промыслов и ремесел» в рамках государственной поддержки малого и среднего предпринимательства.

При этом суд также обоснованно отметил, что исходя из содержания положений Закона № 209-ФЗ и приказов Министерства экономического развития Российской Федерации от 23.04.2012 № 223 и от 24.04.2013 № 220, учитывая включенное в перечень мероприятий заключенных между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Кировской области соглашений, на реализацию которых предоставлены субсидии из федерального бюджета, мероприятие «государственная поддержка и развитие сферы народных художественных промыслов и ремесел Кировской области», государственную поддержку могут получить все субъекты малого и среднего предпринимательства, в том числе имеющие статус организаций народных художественных промыслов. ЗАО «Сувенир», ООО «Комтех», ЗАО «Вятский сувенир», ООО «Центр народных промыслов и ремесел «Вятка», имеющие статус организаций народных художественных промыслов, могут получать государственную поддержку не только по линии Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, а также по иным линиям государственной поддержки. Предоставлять средства федерального бюджета на поддержку народных художественных промыслов может любой федеральный орган государственной власти.

Таким образом, факт расходования бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенных нормативно-правовыми актами органов федеральной власти Российской Федерации и Правительства Кировской области, явившимися основанием для получения бюджетных средств, со стороны Департамента ответчиком надлежащим образом не доказан, что свидетельствует о незаконности пункта 1 оспариваемого представления ТУ Росфиннадзора.

При этом доводы апелляционной жалобы надзорного органа относительно изменения статьей 306.4 БК РФ с 04.08.2013 понятия «нецелевого использования бюджетных средств», приведенного ранее в статье 289 БК РФ, не изменяют правовую квалификацию рассмотренных в данном деле действий применительно к обстоятельствам их совершения.

Согласно пункту 2 данного представления в нарушение пункта 5 статьи 242 БК РФ, части 7 статьи 23 Федерального закона от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», пункта 25(1) Правил № 178, пункта 5.2 Соглашения между Министерством экономического развития Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, от 12.09.2013 № 088-МБ-13 Департаментом как государственным заказчиком – координатором областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, не обеспечен возврат остатков средств, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, неиспользованных по состоянию на 01.01.2014, в сумме 51 772 297 рублей 82 копеек.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 3 статьи 78 БК РФ нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, должны определять порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий.

Согласно статье 12 БК РФ финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Согласно статье 242 БК РФ операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, указанных в пункте 2 настоящей статьи. Завершение операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году осуществляется в порядке, установленном финансовым органом в соответствии с требованиями настоящей статьи (пункт 1). Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря (пункт 3).

Пунктом 5 статьи 242 БК РФ (в редакции, действовавшей до 21.10.2014) было установлено, что не использованные в текущем финансовом году межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены.

Таким образом, нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий, должны определять: категории и критерии отбора субъектов, имеющих право на получение субсидии; цели, условия и порядок предоставления субсидии; порядок возврата субсидии и т.д.

Рассматриваемая в настоящем случае субсидия предоставлена бюджету Кировской области на софинансирование расходных обязательств, возникающих у Кировской области при осуществлении мероприятий областной целевой программы. Получатель бюджетных средств (Кировская область) обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 БК РФ).

Правилами № 178 в числе прочего установлен и порядок возврата субсидии.

Так, согласно пункту 25(1) названных Правил не использованный на 1 января текущего финансового года остаток субсидий подлежит возврату в федеральный бюджет органами государственной власти субъектов Российской Федерации (в бюджет субъекта Российской Федерации – органами местного самоуправления), за которыми в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами закреплены источники доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) по возврату остатков целевых средств, в соответствии с требованиями, установленными бюджетным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, возврату подлежат все неиспользованные на 1 января текущего финансового года остатки целевых средств.

В 2013 году администрациями муниципальных образований производилось перечисление средств, выделенных из федерального бюджета, фондам поддержки малого и среднего предпринимательства (далее - фонды) на льготное кредитование (микрокредитование) субъектов малого и среднего предпринимательства. Ответчиком на 01.01.2014 установлено наличие в фондах неиспользованных остатков средств субсидии, полученной на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства. Надзорный орган установил, что Департамент, как государственный заказчик - координатор областной целевой Программы, не обеспечил возврат остатков средств, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая КФХ, неиспользованных по состоянию на 01.01.2014.

Опровергая выводы суда первой инстанции в данной части, Департамент указывает, что положения статьи 242 БК РФ не подлежали применению к рассматриваемым правоотношениям; субсидии, полученные от заявителя администрациями муниципальных образований, являются межбюджетными трансфертами, а денежные средства, перечисляемые на расчетные счета некоммерческих организаций (фондов), таковыми не являются, так как представляют собой целевые средства государственной поддержки.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции не соглашается с позицией Департамента по данному вопросу в силу следующего.

Действительно, операции по перечислению в фонды субсидии не являются межбюджетным трансфертом, однако, в данном случае фонду перечислялась именно субсидия, что указано в соглашениях с фондами о предоставлении субсидии. Кроме того, в платежных поручениях в графе назначение платежа указано: «субсидия на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства».

Исходя из сложившейся схемы распределения полученных средств субсидии фонды (микрофинансовые, некоммерческие организации) не являются получателями государственной поддержки, а выступают в качестве посредников между Департаментом и конечными получателями государственной поддержки в виде льготных кредитов, грантов и т.д. Следовательно, средства субсидии не могут считаться «освоенными» после их зачисления на счета микрофинансовых организаций (фондов) и должны быть направлены на осуществление мероприятий, перечисленных в соглашениях о предоставлении субсидий некоммерческим организациям. Отсутствие в соглашениях о предоставлении субсидий фондам условий о возврате неиспользованных остатков целевых средств не свидетельствует об отсутствии такой обязанности.

Из материалов дела видно, что субсидия перечислена в фонды на реализацию мероприятий областной целевой программы, в том числе микрокредитование субъектов малого и среднего предпринимательства и предоставление гарантов начинающим субъектам малого и среднего предпринимательства. Однако не все средства субсидии были направлены на реализацию указанных выше мероприятий, поскольку по состоянию на 1 января 2014 финансового года на счетах фондов имелись неиспользованные остатки целевых средств межбюджетного трансферта (остатки субсидий), которые и подлежали возврату в доход соответствующего бюджета в соответствии с положениями статьи 242 БК РФ.

Данный вывод подтверждается также совместным письмом Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства от 27.12.2013 №02-02-006/58053 / № 42-7.4-05/5.3-875, согласно которому исключений из статьи 242 БК РФ Федеральным законом от 2.12.2013 № 349-Ф3 «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» не предусмотрено, таким образом, возврату в федеральный бюджет подлежат все остатки целевых средств, не использованные по состоянию на 01.01.2014.

Доводы Департамента о том, что целевые средства межбюджетного трансферта при перечислении их на счета некоммерческих организаций (фондов) теряют статус межбюджетного трансферта и становятся средствами государственной поддержки, на которые не распространяется особый правовой режим их использования, не могут быть приняты судом, поскольку некоммерческие организации (фонды) не являются получателями государственной поддержки, которым такая поддержка предоставляется, а выступают в качестве посредников. Кроме того, БК РФ не содержит положения, определяющего понятие «целевые средства государственной поддержки», и положения, которое позволило бы разграничить правовой режим использования целевых средств межбюджетных трансфертов и целевых средств государственной поддержки.

Таким образом, приведенные выше положения нормативных актов подлежат применению к рассматриваемой ситуации.

В данном случае в некоммерческие микрофинансовые организации (фонды поддержки малого и среднего предпринимательства) перечислялись именно субсидии, что также значится в платежных поручениях в графе назначение платежа. Довод заявителя о неприменимости положений статьи 242 БК РФ и статьи 23 Федерального закона от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» к неиспользованным остаткам средств субсидии, перечисленным в некоммерческие микрофинансовые организации для дальнейшего направления на осуществление мероприятий, перечисленных в соглашениях, основан на неверном толковании приведенных правовых норм.

Сказанное подтверждает вывод суда первой инстанции о том, что перечисление денежных средств в фонды поддержки малого и среднего предпринимательства не влечет за собой утрату статуса субсидии перечисленных федеральных денежных средств и целевого характера названных средств, при этом перечисление денежных средств названным фондам не свидетельствует о том, что субсидия дошла до конечных получателей государственной поддержки – субъектов малого и среднего предпринимательства, а значит, и о реализации в текущем финансовом году мероприятий областной целевой программы, на осуществление которых была выделена субсидия, и об ее полном освоении. При таких обстоятельствах аргументы заявителя об отсутствии в его действиях нарушения бюджетного законодательства, выразившегося в необеспечении возврата остатков средств, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, не использованных по состоянию на 01.01.2014, следует признать не основанными на нормах права; выводы суда о правомерности пункта 2 оспариваемого представления ТУ Росфиннадзора являются правильными.

Дополнительно представленное Департаментом в суд апелляционной инстанции письмо Министерства финансов Российской Федерации от 13.05.2015 №02-01-10/27391, направленное в ответ на обращение Правительства Кировской области от 03.04.2015, подписанное директором Департамента бюджетной методологии Министерства финансов Российской Федерации, не опровергает вышеприведенные выводы и не может являться основанием для отмены решения суда первой инстанции. В письме от 13.05.2015 указано на направление в бюджеты муниципальных образований для дальнейшего предоставления субсидий из местного бюджета фондам средств, предусмотренных на развитие микрофинансирования, в то время как имеющееся в рассматриваемом деле Соглашение от 12.09.2013 №088-МБ-13 предусматривает иную цель предоставления субсидии (государственная поддержка малого и среднего предпринимательства). Как указано выше, в рассматриваемом случае некоммерческие организации (фонды) не являются конечными получателями государственной поддержки. Более того, представленное письмо не является нормативно-правовым актом, обязательным для применения. Согласно пункту 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В ходе проверки надзорным органом в числе прочего было установлено, что Департаментом в нарушение задачи 4 «Укрепление социального статуса, повышение престижа и этичности поведения субъектов предпринимательской деятельности», мероприятия «Сотрудничество со средствами массовой информации по вопросам поддержки и развития предпринимательства, формирования положительного имиджа малого бизнеса», задачи 6 «Развитие системы подготовки кадров, ориентированной на потребности сектора малого предпринимательства», мероприятия «Развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы малого предпринимательства», задачи 8 «Стимулирование деятельности органов местного самоуправления по поддержке и развитию малого предпринимательства», мероприятия «Оказание содействия органам местного самоуправления в развитии малого предпринимательства», задачи 9 «Разработка и внедрение механизмов, стимулирующих развитие малого инновационного предпринимательства», мероприятия «Государственная поддержка малого инновационного предпринимательства» Приложения к областной целевой программе «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, пункта 2.2.4 Соглашения между Министерством экономического развития Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, от 12.09.2013 № 088-МБ-13 средства субсидии, выделенные из федерального бюджета в сумме 126 978 880 рублей 50 копеек на софинансирование мероприятий областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», использованы в 2013 году без достижения установленных показателей результативности предоставления субсидии в части показателя «количество субъектов малого и среднего предпринимательства, которым оказана поддержка», что в соответствии со статей 34 БК РФ признано ответчиком неэффективным использованием бюджетных средств. Указанное обстоятельство нашло свое отражение в пункте 4 представления от 30.06.2014. Данный пункт представления оспаривается Департаментом в части.

Как было указано выше, согласно статье 132 БК РФ федеральные законы и (или) принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации помимо прочего определяют цели и условия предоставления и расходования субсидий.

В соответствии с пунктом 16 Правил № 178 предоставление субсидии бюджету субъекта Российской Федерации осуществляется на основании соглашения, в котором в числе прочего предусматриваются значения показателей результативности предоставления субсидии, а также обязательства уполномоченного органа представлять отчетность об исполнении обязательств, вытекающих из соглашения, в том числе о достигнутых значениях показателей результативности предоставления субсидии.

Надзорным органом и судом первой инстанции установлено, что пунктом 2.2.4 Соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Кировской области от 12.09.2013 № 088-МБ-13, заключенного между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Кировской области, установлены показатели результативности предоставления субсидии по мероприятиям, реализуемым в соответствии с названным Соглашением.

В соответствии с Соглашением от 12.09.2013 № 088-МБ-13 субсидия Кировской области предоставлена на 2013 финансовый год, который заканчивается 31.12.2013. Срок действия Соглашения от 12.09.2013 № 088-МБ-13 установлен до 31.12.2013.

Пунктом 5.2 Соглашения предусмотрено, что ряд пунктов данного Соглашения действует до даты предоставления документов, подтверждающих полное расходование средств субсидии, либо до даты возврата или взыскания средств субсидии в федеральный бюджет.

Анализ положений названного Соглашения показывает, что предусмотренные показатели результативности должны были быть достигнуты Департаментом до момента полного расходования средств субсидии, но в рамках соответствующего финансового года (до 31.12.2013), либо до даты возврата неиспользованных остатков средств субсидии в соответствующем финансовом году.

В силу приведенных выше положений бюджетного законодательства, а также условий Соглашения от 12.09.2013 № 088-МБ-13, у Департамента отсутствовала возможность достигать показатели результативности, предусмотренные Соглашением, по мере расходования средств субсидии в следующем финансовом году. Иное толкование норм БК РФ является произвольным и не отвечает условиям предоставления и расходования субсидий. Отсутствие со стороны Министерства экономического развития Российской Федерации претензий к Департаменту в части достижения данных показателей не свидетельствует о том, что поведение заявителя отвечает требованиям нормативных правовых актов, регулирующих порядок действий в сложившейся ситуации.

При таких обстоятельствах установленный в ходе проведенной надзорным органом факт использования в 2013 году средств субсидии, выделенных из федерального бюджета на софинансирование мероприятий областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», без достижения установленных показателей результативности предоставления субсидии в части показателя «количество субъектов малого и среднего предпринимательства, которым оказана поддержка», обоснованно квалифицирован ответчиком в качестве неэффективного использования бюджетных средств, в связи с чем требования пункта 4 выданного представления (в оспариваемой части) не могут быть признаны безосновательными.

Согласно пункту 5 представления Департаменту предписано рассмотреть и принять соответствующие меры по устранению нарушения статьи 17 Закона Кировской области от 01.12.2011 № 91-ЗО и статьи 16 Закона Кировской области от 05.12.2012 № 226-ЗО. Данное требование явилось следствием выявленного в ходе проверки факта осуществления Департаментом авансирования в 2012 и 2013 годах за счет средств, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в размере до 100 % от стоимости государственных контрактов и договоров на оказание услуг (не относящихся к видам работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству) в рамках реализации областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, срок исполнения которых выходил за пределы финансового года.

Заявитель в своей апелляционной жалобе, опровергая выводы суда о правомерности пункта 5 представления, ссылается на то, что суд неверно истолковал положения части 1 статьи 17 Закона Кировской области от 01.12.2011 № 91-ЗО и части 1 статьи 16 Закона Кировской области от 05.12.2012 № 226-ЗО. По мнению заявителя, в подтверждение которого Департамент представил в суд апелляционной инстанции официальное толкование приведенных норм законов Кировской области, данное Законодательным собранием Кировской области (постановление от 30.04.2015 №46/85), названные нормы устанавливают ограничение авансирования в 20% только при размещении государственного заказа на выполнение работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству; при размещении иных государственных заказов допускается авансирование в любом размере.

Признавая обоснованным вывод суда первой инстанции о законности пункта 5 представления, суд апелляционной инстанции исходит из того, что закрепленный в статье 28 БК РФ принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает, в том числе единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы.

Частью 1 статьи 17 Закона Кировской области от 01.12.2011 № 91-30 установлено, что получатели средств областного бюджета - государственные заказчики при размещении государственного заказа на выполнение работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству на срок, не выходящий за пределы 2012 года, вправе предусматривать авансовые платежи в размере не более 20 процентов от цены государственного контракта (договора).

В случае размещения государственного заказа на выполнение работ по капитальному и текущему ремонту, реконструкции и строительству на срок, выходящий за пределы 2012 года, получатели средств областного бюджета вправе предусматривать авансовые платежи в размере не более 20 процентов от цены, предусмотренной государственным контрактом (договором) для оплаты в соответствующем финансовом году (без учета софинансирования из федерального бюджета).

Аналогичные положения содержатся в части 1 статьи 16 Закона Кировской области от 05.12.2012 № 226-30.

Суд первой инстанции, правильно истолковав приведенные положения, учитывая сферу регулируемых отношений, обоснованно указал, что названные нормы носят разрешительный характер в отношении авансирования (в том числе, размера авансирования) только в части определенного вида государственных контрактов – контрактов на выполнение работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству; при этом в отношении иных видов государственных контрактов (договоров) данные нормы возможность авансирования не предусматривают. Авансирование может быть разрешено только по данным видам работ и услуг и только при их выполнении в срок, не выходящий за пределы финансового года, либо в случае, если срок выполнения выходит за пределы финансового года, авансирование допускается только в пределах цены контракта, предусмотренной для оплаты в соответствующем финансовом году.

Каких-либо иных авансовых платежей (размера авансирования) при заключении государственных контрактов (договоров) в указанных Законах Кировской области не предусмотрено.

Бюджетные правоотношения являются по своей сути административными правоотношениями.

В силу статьи 5 БК РФ закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.

В соответствии с пунктом 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Согласно пункту 3 статьи 242 БК РФ бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.

Принятие бюджетных обязательств получателями средств осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год.

В соответствии с заключенным между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Кировской области Соглашением от 15.08.2012 № 019-МБ-12 субсидия Кировской области предоставлена на 2012 финансовый год. Согласно аналогичному Соглашению от 12.09.2013 № 088-МБ-13 субсидия предоставлена на 2013 финансовый год. Следовательно, и лимиты бюджетных обязательств доведены до Департамента по Соглашениям от 15.08.2012 № 019-МБ-12 и от 12.09.2013 № 088-МБ-13 на 2012 и 2013 годы соответственно.

Соответственно, и государственные контракты, расходные обязательства по которым осуществлялись за счет средств субсидии, должны быть исполнены до конца соответствующего финансового года.

Однако, ряд представленных в материалы дела контрактов, по которым произведено авансирование (от 10% до 100%) за счет субсидии, заключены со сроком исполнения, выходящим за пределы соответствующего финансового года, в котором доведены лимиты бюджетных обязательств.

Согласно статье 72 БК РФ государственные контракты (договоры) заключаются и оплачиваются в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, которые доводятся на соответствующий финансовый год. Получатель бюджетных средств вправе заключить государственный контракт (договор) на срок, выходящий за пределы финансового года, в соответствии с доведенными до него лимитами бюджетных обязательств.

С учетом приведенных норм федерального законодательства (Бюджетного кодекса Российской Федерации), имеющих приоритет перед принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации (статья 2 БК РФ), суд не может применить представленное Департаментом толкование части 1 статьи 17 Закона Кировской области от 01.12.2011 № 91-30 и части 1 статьи 16 Закона Кировской области от 05.12.2012 №226-ЗО к рассмотренным отношениям.

В рассматриваемой ситуации Департамент, авансируя государственные контракты (договоры), срок исполнения которых выходит за рамки финансового года, оплачивал расходные обязательства следующего финансового года – 2013 и 2014 года соответственно, в то время как лимиты бюджетных обязательств на следующий финансовый год – 2013 и 2014 – на момент заключения государственных контрактов (договоров) доведены не были.

Возможность осуществления авансовых платежей без ограничения размера (до 100 %), то есть финансирование за счет денежных средств, доведенных до получателя на нужды текущего финансового года, расходных обязательств следующего финансового года (срок исполнения работ (оказания услуг) по контрактам в следующем году), не основано на конкретных нормах права, разрешающих осуществление таких действий, и не соответствует основополагающим принципам бюджетного законодательства.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы Департамента о том, что авансирование государственных контрактов (помимо контрактов на выполнение работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству) регулируется законодательством в сфере государственных закупок, при этом бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит запрета на авансирование государственных контрактов (договоров), суд апелляционной инстанции обращает внимание заявителя на нормативные акты федерального уровня (по аналогии). Так, право получателей средств федерального бюджета предусматривать авансовые платежи установлено статьей 17 постановления Правительства Российской Федерации от 10.12.2012 № 1272 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Вместе с тем, указанная норма является ограничительной, не предполагающей расширительного толкования, и допускает возможность предусмотреть авансовые платежи в размере до 100 % от суммы государственного контракта (договора) в строго определенных случаях в зависимости от предмета государственного контракта (договора). Конкретный перечень таких случаев установлен и для авансовых платежей в ином размере (60 %, 50 %, 30 % и т.д.).

В этой связи позиция Департамента, что в соответствии с законами Кировской области допускается авансирование государственных контрактов (договоров) в размере до 100 % от стоимости контрактов во всех случаях, для которых данными законами не предусмотрена возможность авансирования в ином размере (в частности, в размере 20 %), при том, что контракты заключены со сроком исполнения, выходящим за пределы соответствующего финансового года, в котором доведены лимиты бюджетных обязательств, отклоняется.

Повторно изучив обстоятельства данного спора и исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае следует считать подтвержденными факты нарушений, указанных в пунктах 2, 4 (в части), 5 представления ТУ Росфиннадзора от 30.06.2014 № 40-01-19/1380; при этом наличие нарушения, поименованного в пункте 1 оспариваемого представления, надзорным органом надлежащим образом не доказано.

Представление ответчика в части пунктов 2, 4 (в части), 5 является законным и обоснованным, возложение на Департамент обязанности по рассмотрению информации об указанных в представлении нарушениях, устранению данных нарушений, а также причин и условий таких нарушений соответствует целям и задачам бюджетного процесса. Оснований для удовлетворения требований заявителя в этой части у суда первой инстанции не имелось.

Апелляционным судом исследованы все доводы апелляционных жалоб Департамента и ТУ Росфиннадзора, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

В этой связи решение Арбитражного суда Кировской области от 13.02.2015 по делу № А28-8417/2014 следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы сторон – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамента и надзорный орган освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос о ее взыскании за рассмотрение апелляционных жалоб не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Кировской области от 13.02.2015 по делу №А28-8417/2014 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области и департамента развития предпринимательства и торговли Кировской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

ФИО8

ФИО1