Гражданский кодекс часть 1

представителя третьего лица, МБУ городского округа город Рыбинск "Специализированная служба по вопросам похоронного дела", Прокофьевой Т.А., действующей на основании доверенности от 05.03.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы администрации городского округа город Рыбинск и муниципального бюджетного учреждения городского округа город Рыбинск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела»

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.07.2013 по делу №А82-545/2013, принятое судом в составе судьи Глызиной А.В.,

по заявлению администрации городского округа город Рыбинск (ИНН: 7610070153, ОГРН: 1067610046459, адрес местонахождения: 152900, Ярославская область, г. Рыбинск, ул. Рабочая, д. 1)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154, адрес местонахождения: 150000, г. Ярославль, ул. Свободы, д. 46),

третьи лица: муниципальное бюджетное учреждение городского округа город Рыбинск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» (адрес местонахождения: 152919, Ярославская область, г. Рыбинск, ул. Софийская, д. 69), индивидуальный предприниматель Савинов Алексей Евгеньевич (адрес: 152900, Ярославская область, г. Рыбинск),

о признании недействительными решения и предписания от 14.11.2012 по делу № 06-03/22-12,

установил:

администрация городского округа город Рыбинск (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее – ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 14.11.2012 по делу № 06-03/22-12, в соответствии с которым Администрация была признана нарушившей пункты 2, 5, 8 части 1 статьи 15 и часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), а также выданного на основании данного решения обязательного для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Определением суда от 23.01.2013 в участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) привлечены муниципальное бюджетное учреждение городского округа город Рыбинск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» (далее – МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», Учреждение) и индивидуальный предприниматель Савинов Алексей Евгеньевич (далее – ИП Савинов А.Е.).

Решением Арбитражного суда Ярославской области в удовлетворении заявленных требований было отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация и МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Администрация считает решение суда необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права. Отмечает, что суд формально подошел к рассмотрению дела, не дав оценку каждому вмененному ответчиком составу правонарушения, посчитав действия, которые признаны противоречащими пунктам 2, 5, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, не влияющими на итоговый вывод о правомерности оспариваемого решения УФАС. Вместе с тем оценка данных действий имела бы значение для установления границ исполнения предписания. Кроме того, полагает, что судом неправомерно не были приняты во внимание и оценены судебные акты, имеющие преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела (решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.09.2007 по делу №А82-2853/2007 и решение Ярославского областного суда от 03.06.2013 по делу № 30-2-154/2013), в которых были выяснены обстоятельства, касающиеся отсутствия нарушений в содержании отдельных пунктов рассматриваемого антимонопольным органом Положения об организации похоронного дела в городском округе город Рыбинск, правилах работы и порядке содержания муниципальных кладбищ, утвержденного постановлением администрации городского округа город Рыбинск от 19.04.2012 № 1460 «О внесении изменений в постановление главы городского округа город Рыбинск от 27.10.2006 № 695». Названное Положение принято в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». По мнению Администрации, создание органом местного самоуправления специализированной службы по вопросам похоронного дела и закрепление за ней права на оказание ритуальных услуг (пункт 2.3 Положения об организации похоронного дела) согласуется с требованиями статей 9, 25 Закона № 8-ФЗ, не ограничивает конкуренцию на рынке оказания ритуальных услуг и не ущемляет интересы хозяйствующих субъектов; действия по выдаче разрешений на захоронение, регистрации и перерегистрации захоронений, ведению книги учета и регистрации захоронений (пункты 3.2, 3.4, 3.28 Положения об организации похоронного дела) не выступают товаром на рынке ритуальных услуг, выполняются на безвозмездной основе, являются публичной услугой, следовательно, их осуществление не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта и как действия, создающие дискриминационные условия деятельности для иных потенциальных участников рынка.

Вывод суда о том, что общественные кладбища не могут быть переданы в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, заявитель жалобы считает противоречащим нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и земельного законодательства.

Также Администрация считает, что оспариваемое предписание является неопределенным, что обуславливает его фактическую неисполнимость; статья 23 Закона № 135-ФЗ не содержит полномочий УФАС по требованию принять нормативный правовой акт и меры организационно-распорядительного характера в возможной (не ясно какой) ситуации. Кроме того, отмечает, что антимонопольный орган безосновательно отклонил заявленные ходатайства об отложении дела о нарушении антимонопольного законодательства, чем были нарушены права и законные интересы Администрации и МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела».

Учреждение в своей апелляционной жалобе повторяет позицию Администрации в части безосновательности отклонения ответчиком ходатайства об отложении рассмотрения дела, неопределенности предписания; также опровергает вывод суда о том, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб, и другие хозяйствующие субъекты лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг; действия по выдаче разрешений на захоронение, регистрации и перерегистрации захоронений, ведению книги учета и регистрации захоронений не выступают товаром на рынке ритуальных услуг; наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела соответствующими функциями не может расцениваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта. Также третье лицо не согласно с выводом суда о том, что общественные кладбища не могут быть переданы в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта; считает, что функции, которые Управление посчитало организационно-распорядительными, не отнесены Законом № 8-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела; то обстоятельство, что практическое применение Положения № 695 нарушает антимонопольного законодательство, ответчиком не доказано.

Названные апелляционные жалобы Администрации и МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» с учетом пункта 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.

Антимонопольный орган и ИП Савинов А.Е. в письменных отзывах опровергли доводы заявителей апелляционных жалоб, указывали на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта. Учреждение в своем отзыве поддержало позицию Администрации, просило решение суда первой инстанции отменить.

Доводы апелляционных жалоб поддержаны представителями Администрации и Учреждения в судебном заседании апелляционного суда 22.10.2013, проведенном при использовании систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ярославской области, в полном объеме. Антимонопольный орган и ИП Савинов А.Е. возражали против удовлетворения апелляционных жалоб по основаниям, приведенным в отзывах.

На основании части 5 статьи 158 АПК РФ судебное разбирательство по делу откладывалось до 15 часов 50 минут 19.11.2013.

После отложения участвующие в деле лица, принявшие участие в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ярославской области, поддержали занятые по делу позиции.

ИП Савинов А.Е. явку представителя в судебное заседание после отложения не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие ИП Савинова А.Е.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, антимонопольным органом при осуществлении мониторинга актов органов местного самоуправления было выявлено постановление администрации городского округа город Рыбинск от 19.04.2012 № 1460 «О внесении изменений в постановление главы городского округа город Рыбинск от 27.10.2006 № 695», которым утверждено Положение об организации похоронного дела в новой редакции, содержащее признаки нарушения пунктов 2, 5, 8 части 1 статьи 15 и части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Кроме того, 17.09.2012 в адрес УФАС поступила жалоба ИП Савинова А.Е. на действия МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», создающие препятствия доступу на рынок ритуальных услуг (том 2 л.д. 41-42).

Приказом исполняющего обязанности руководителя Управления от 06.07.2012 № 338 в отношении Администрации по факту принятия постановления от 19.04.2012 № 1460, наделения Учреждения функциями органов местного самоуправления, а также контрольно-распорядительного характера возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства №06-03/22-12 (том 2 л.д. 59).

В ходе рассмотрения данного дела антимонопольным органом были исследованы вопросы организации и осуществления ритуальных услуг в городе Рыбинске Ярославской области и установлено следующее.

В соответствии с пунктом 1.8 Устава МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», утвержденного постановлением Администрации от 27.12.2011 № 4534, Учреждение создано для выполнения работ и оказания услуг в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления городского округа город Рыбинск в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения (том 2 л.д. 12-19).

В Уставе перечислены виды деятельности, которые Учреждение осуществляет для достижения этих целей, среди которых:

- организация погребения и предоставление связанных с ним ритуальных услуг, в том числе оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего в морг, на кладбище; погребение.

- организация похоронного обслуживания, ведение и выдача гражданам (организациям) соответствующей документации;

- учет и инвентаризация захоронений, учет и выделение земельных участков для захоронений, ведение и хранение книг регистрации захоронений;

- содержание мест погребения (городских кладбищ, воинских и мемориальных захоронений), в том числе выполнение работ по текущему и капитальному ремонту дорог, тротуаров, элементов водоснабжения, наружного освещения и других инженерных сооружений, благоустройство и санитарная очистка, проведение работ по озеленению и уходу за зелеными насаждениями, сбор и утилизация бытовых отходов и мусора, а также контроль за содержанием мест погребения;

- выполнение функций заказчика по содержанию кладбищ и мест захоронения, по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту городских кладбищ и мест погребения, в том числе, зданий, сооружений, объектов инженерной инфраструктуры.

В Уставе также перечислены виды приносящей доход деятельности, которые может осуществлять Учреждение:

- предоставление услуг похоронной службы или организатора похорон;

- услуги по уходу за могилами и прочими местами захоронений;

- предоставление транспорта, в том числе пассажирского, для сопровождения похорон;

- предоставление транспорта для перевозки тела умершего;

- торговля похоронными принадлежностями и сопутствующими товарами для организации похоронного ритуала;

- изготовление гробов, траурных венков, искусственных цветов, лент, гирлянд, временных надгробных сооружений.

Проанализировав данные положения Устава, ответчик пришел к выводу о том, что Учреждение наделено рядом функций организационно-распорядительного характера в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, которые относятся к полномочиям органов местного самоуправления. В то же время МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» предоставлено право оказывать приносящие доход ритуальные услуги, что дает основание считать Учреждение хозяйствующим субъектом в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с Положением об организации похоронного дела специализированная служба по вопросам похоронного дела – это организация, создаваемая органами местного самоуправления городского округа город Рыбинск в предусмотренных гражданским законодательством организационно-правовых формах, к компетенции которых относится оказание услуг по погребению.

Пунктом 3 постановления Администрации от 27.10.2006 № 695 (в редакции постановления Администрации от 19.04.2012 № 1460) статус специализированной службы по вопросам похоронного дела присвоен МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела».

В Положении об организации похоронного дела за специализированной службой также закреплены организационно-распорядительные функции органов местного самоуправления:

- ведение книги учета и регистрации захоронений (пункт 3.2), выдача разрешения на захоронение (пункт 3.4);

- установление возможности захоронения умершего в родственную могилу или родственное захоронение (пункт 3.9);

- рассмотрение вопросов перерегистрации захоронения (пункт 3.18);

- выдача разрешения на все работы на кладбище, связанные с установкой надмогильных сооружений (пункт 4.7);

- выдача разрешений на осуществление предпринимательской деятельности (торговлю цветами, предметами похоронного ритуала, материалами по благоустройству могил) на кладбище и земельных участках, закрепленных за специализированной службой по вопросам похоронного дела, в ведении которой находится кладбище, с заключением со службой договора хозяйствующими субъектами (пункт 5.5);

- выдача пропуска на проезд специализированного автотранспортного средства (катафалка) на территорию кладбища (пункт 5.7);

- выдача пропуска для похоронной процессии (пункт 5.9); определение порядка и стоимости въезда на территорию кладбищ прочих автотранспортных средств (пункт 5.10).

В соответствии с пунктом 6.3 Положения об организации похоронного дела специализированная служба обеспечивает в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации:

- доступное ритуальное обслуживание жителей городского округа город Рыбинск, предоставление полного комплекса услуг по погребению;

- формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению и документов, отражающих захоронение умерших на муниципальных кладбищах и установку надмогильных сооружений;

- соблюдение санитарных и экологических требований к размещению мест погребения.

Вместе с тем пунктом 6.2 Положения предусмотрено, что оказание услуг по погребению является обязательным и основным видом деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Пункт 6.6 Положения об организации похоронного дела предоставляет специализированной службе право оказывать дополнительные услуги:

- предоставление услуг похоронной службы или организатора похорон;

- услуги по уходу за могилами и прочими местами захоронений;

- предоставление транспорта, в том числе пассажирского, для сопровождения похорон;

- предоставление транспорта для перевозки тела умершего;

- торговля похоронными принадлежностями и сопутствующими товарами для организации похоронного ритуала;

- изготовление гробов, траурных венков, искусственных цветов, лент, гирлянд, временных надгробных сооружений;

- другие услуги в соответствии с Уставом.

С учетом изложенного комиссия Управления установила, что Положение об организации похоронного дела вслед за Уставом наделяет МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» как хозяйствующего субъекта функциями и правами органов местного самоуправления по организации похоронного дела.

Пунктом 2.3 Положения об организации похоронного дела установлено, что услуги по гарантированному перечню услуг по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно представленным документам земельные участки муниципальных кладбищ переданы в постоянное (бессрочное) пользование МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» (том 2 л.д. 11), однако возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом № 8-ФЗ не предусмотрена.

Вместе с изложенными конкретными пунктами Положения об организации похоронного дела, как отметило в решении УФАС, это создает возможность Учреждению определять и контролировать условия осуществления предпринимательской деятельности другими хозяйствующими субъектами, в том числе его непосредственными конкурентами.

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства ответчиком были проанализированы типовые бланки на оказание ритуальных услуг, прейскуранты цен на услуги, утвержденные директором Учреждения, заключенные третьим лицом договоры на оказание соответствующих услуг.

По результатам рассмотрения указанных материалов дела комиссия УФАС пришла к выводу о том, что создание Администрацией специализированной организации – МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» в качестве субъекта, осуществляющего предпринимательскую деятельность на рынке ритуальных услуг, наделение его функциями и полномочиями как хозяйствующего субъекта, так и органа местного самоуправления по организации похоронного дела, наделение его земельными участками в постоянное (бессрочное) пользование свидетельствует о нарушении со стороны Администрации положений Закона № 135-ФЗ, поскольку данные действия влекут или могут повлечь за собой ограничение конкуренции на рассматриваемом товарном рынке.

30.10.2012 Управлением было принято решение по делу № 06-03/22-12 (в полном объеме изготовлено 14.11.2012), в соответствии с которым Администрация была признана нарушившей пункты 2, 5, 8 части 1 статьи 15 и часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции (том 1 л.д. 22-28).

На основании пункта 2 резолютивной части названного решения в адрес Администрации выдано обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (том 1 л.д. 20-21). В соответствии с данным предписанием Администрации надлежало отменить действующее Положение об организации похоронного дела, а также принять в соответствии с имеющимися полномочиями нормативный правовой акт, регулирующий организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения в городском округе город Рыбинск, исключив при этом указанные в решении по делу № 06-03/22-12 нарушения антимонопольного законодательства, а также при необходимости принять меры организационно-распорядительного характера для организации деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Не согласившись с решением и предписанием Управления, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании их недействительными.

Суд первой инстанции не исследовал подробно составы вмененных заявителю нарушений, предусмотренных пунктами 2, 5, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, вместе с тем с учетом доказанности угрозы негативных последствий для конкуренции вследствие рассмотренных действий посчитал возможным признать правомерными выводы УФАС о нарушении Администрацией части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем признал законными и обоснованными оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и письменных отзывов на них, заслушав представителей сторон и третьих лиц, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

Согласно статье 3 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

При этом под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В апелляционных жалобах заявитель и третье лицо в обоснование своих позиций об отсутствии в действиях Администрации нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции ссылаются на то, что Положение об организации похоронного дела принято в соответствии с требованиями Закона № 8-ФЗ и Закона № 131-ФЗ, а также Уставом городского округа город Рыбинск, указывают на то, что выдача разрешений на захоронение, регистрация и перерегистрация захоронений, ведение книги учета и регистрации захоронений не названы указанными Законами среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела, не являются властными функциями, не выступают товаром на рынке ритуальных услуг и выполняются на бесплатной основе.

Вместе с тем согласно пункту 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

В силу подпункта 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений.

При этом в силу части 1.1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 данного Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

В силу статьи 17 Закона N 8-ФЗ деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе функциями по выдаче разрешений на захоронение, определению мест для захоронения умерших, осуществлению регистрации, учета и инвентаризации захоронений указанными Законами не предусмотрена и прямо противоречит законодательству.

Указанная правовая позиция изложена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 12027/07 и от 18.05.2011 № 17206/10.

Из материалов дела следует, что Положением об организации похоронного дела за специализированной службой закреплены организационно-распорядительные функции органов местного самоуправления (ведение книги учета и регистрации захоронений, выдача разрешения на захоронение), а также разрешительные функции. В то же время Учреждение наделено правами и фактически осуществляет приносящую доход деятельность, то есть является хозяйствующим субъектом.

В этой связи следует признать правомерным вывод антимонопольного органа о том, что Учреждение помимо осуществления функций хозяйствующего субъекта Положением об организации похоронного дела и Уставом наделялось функциями органов местного самоуправления по организации похоронного дела, функциями контрольно-распорядительного характера (по выдаче разрешений на захоронение, регистрации и перерегистрации захоронений, ведению книги учета и регистрации захоронений). Следовательно, нарушение в рассмотренных действиях и принятых Администрацией документах требований части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции имеет место.

В силу статьи 7 Закона N 8-ФЗ на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с данным законом.

Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи указанному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления.

Специализированные службы по вопросам похоронного дела, являющиеся хозяйствующими субъектами, не вправе осуществлять содержание мест захоронения, а также не вправе осуществлять организацию ритуальных услуг, выдавать разрешения иным хозяйствующим субъектам и лицам на осуществление работ на кладбищах и выполнять иные функции контрольно-распорядительного характера в соответствующей сфере деятельности.

Ссылка Администрации в апелляционной жалобе, что в силу пункта 2 статьи 7 и пунктов 1, 3 статьи 18 Закона № 8-ФЗ именно специализированная служба по вопросам похоронного дела правомочна принимать решения о выделении земельных участков для захоронения, основана на неверном толковании норм материального права и неверном понимании полномочий специализированной службы, создаваемой в целях обязательного оказания услуг по погребению в установленных законом случаях. Более того, изложенные в апелляционной жалобе доводы отклоняются в данном деле исходя из того, что МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» осуществляет приносящую доход деятельность, то есть является хозяйствующим субъектом в терминологии Закона о защите конкуренции.

Указание в апелляционных жалобах на то обстоятельство, что действия по выдаче разрешений на захоронение, предоставлению мест под захоронение, регистрации и перерегистрации захоронений, ведению книги учета и регистрации захоронений не выступают товаром на рынке ритуальных услуг, выполняются на безвозмездной основе, являются публичной услугой, не свидетельствует о правомерности приведенных в решении УФАС пунктов Положения, поскольку наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления является в силу части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ неправомерным и запрещено вне зависимости от доказанности влияния таких действий на конкуренцию на конкретном товарном рынке.

Статьей 6 Закона N 8-ФЗ установлено, что в случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии со статьей 9 Закона N 8-ФЗ специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам гарантированный перечень услуг по погребению. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Согласно статье 10 Закона N 8-ФЗ родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

Таким образом, Закон N 8-ФЗ предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Системный анализ приведенных норм Закона N 8-ФЗ в совокупности со статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон N 8-ФЗ не исключает возможности выполнения указанной деятельности другими коммерческими организациями.

Вместе с тем пунктом 2.3 Положения об организации похоронного дела предусмотрено, что услуги по гарантированному перечню услуг по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В нарушение установленной федеральным законодательством возможности осуществления услуг по погребению различными хозяйствующим субъектами на конкурентной основе, Администрация, включив в Положение пункт 2.3, установила тем самым для приобретателей ритуальных услуг ограничение выбора хозяйствующих субъектов. То обстоятельство, что Учреждение создано с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не свидетельствует о том, что данные услуги не могут быть оказаны иными хозяйствующими субъектами. Вместе с тем из содержания пункта 2.3 Положения данный вывод не следует, что в совокупности с передачей земельных участков кладбищ Учреждению на праве бессрочного (постоянного) пользования может оказывать влияние на конкуренцию. Принятие органами местного самоуправления актов, которые влекут ограничение конкуренции на рассматриваемом товарном рынке, обоснованно квалифицировано антимонопольным органом в качестве нарушения запрета, установленного пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

При этом доводы апелляционных жалоб, что по своему содержанию пункт 2.3 Положения об организации похоронного дела соответствует пунктам 1 и 2 статьи 9 Закона № 8-ФЗ, судом апелляционной инстанции исследованы, однако с учетом иных, содержащихся в рассмотренном Положении пунктов, признанных антимонопольным органом нарушающими антимонопольное законодательство, не свидетельствуют об отсутствии вмененного нарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку из текста Положения об организации похоронного дела следует, исходя из возложенных на Учреждение полномочий и функций, в том числе функций органа местного самоуправления, выбор хозяйствующих субъектов, предоставляющих услуги по погребению, включенные в гарантированный перечень услуг, может быть ограничен для приобретателей. Содержание данного пункта Положения воспринимается приобретателями как императивное указание.

Пунктами 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, а также создание дискриминационных условий.

Под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона № 135-ФЗ).

Из материалов дела следует, что земельные участки муниципальных кладбищ переданы в постоянное (бессрочное) пользование МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела».

Указанное обстоятельство, по мнению ответчика, дополнительно подчеркивает исключительное положение МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» на рынке ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению на территории города Рыбинска. Как указал антимонопольный орган в решении, вместе с изложенными конкретными пунктами Положения об организации похоронного дела, это создает возможность Учреждению определять и контролировать условия осуществления предпринимательской деятельности другими хозяйствующими субъектами, в том числе его непосредственными конкурентами.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о правомерности позиции антимонопольного органа о нарушении Администрацией вышеприведенных антимонопольных запретов.

Так, в частности, предоставленное Положением Учреждению среди прочих право выдачи разрешений на осуществление предпринимательской деятельности (торговлю цветами, предметами похоронного ритуала, материалами по благоустройству могил) на кладбище и земельных участках, закрепленных за специализированной службой по вопросам похоронного дела, в ведении которой находится кладбище, с заключением со службой договора хозяйствующими субъектами, безусловно, создает препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создает неравные условия деятельности хозяйствующим субъектам, вынужденным получать разрешения на осуществление предпринимательской деятельности у иного хозяйствующего субъекта, которому переданы земельные участки кладбищ. При этом в пункте 5.5 Положения также имеется ссылка на то, что земельные участки, на которых находятся кладбища, закреплены за специализированной службой по вопросам похоронного дела, что дополнительно предоставляет Учреждению, являющемуся хозяйствующим субъектом, право определять и контролировать условия осуществления деятельности иных хозяйствующих субъектов и, безусловно, ставит хозяйствующих субъектов в неравное положение.

Данное обстоятельство дополнительно подтверждается жалобой Савинова А.Е., направленной в антимонопольный орган, из текста которой следует, что Учреждение чинит предпринимателю препятствия при осуществлении предпринимательской деятельности (т. 2 л.д. 41).

Ссылка заявителя апелляционной жалобы в судебном заседании суда апелляционной инстанции на то, что право оперативного управления Учреждения на земельные участки не зарегистрировано, не влияет на обоснованность выводов антимонопольного органа по настоящему делу.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о правомерности принятого антимонопольным органом решения и доказанности наличия вмененных нарушений Закона о защите конкуренции.

Ссылка в апелляционных жалобах на преюдициальное значение для разрешения настоящего дела иных судебных актов – решения Арбитражного суда Ярославской области от 19.09.2007 по делу №А82-2853/2007 и решения Ярославского областного суда от 03.06.2013 по делу №30-2-154/2013 несостоятельна.

Решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.09.2007 по делу №А82-2853/2007 принято по иным обстоятельствам, не являющимся тождественными настоящему спору. Предметом рассмотрения являлось иное решение антимонопольного органа, принятое в отношении Положения об организации похоронного дела в редакции до внесения в него изменений Постановлением Администрации № 1460.

В соответствии с частью 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Как следует из содержания части 1 статьи 55 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, устанавливаются судом на основании доказательств по делу, содержащих сведения о фактах.

В связи с этим правовая оценка судом общей юрисдикции по делу №30-2-154/2013 действий физического лица и примененного им положения закона, на которой основан вывод об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства и административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ (в части), не может рассматриваться в качестве обстоятельства, имеющего преюдициальное значение для арбитражного суда, рассматривающего другое дело.

Рассмотрев доводы апелляционных жалоб относительно недействительности оспариваемого предписания УФАС, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу статьи 50 Закона № 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе в частности, проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Таким образом, антимонопольный орган, установив, что нормативный правовой или ненормативный акт органа исполнительной власти нарушает положения Закона о защите конкуренции и, исходя из существа конкретного выявленного им нарушения, вправе на основании подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции выдать предписание об отмене или изменении этого акта либо на основании подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании акта недействующим или недействительным полностью или частично.

Термин "акт" используется в данной статье Закона о защите конкуренции в качестве общего понятия, включающего как нормативные правовые, так и ненормативные акты органов федеральной исполнительной власти и их должностных лиц. В этой связи аргументы апелляционной жалобы о превышении антимонопольным органом полномочий нельзя признать обоснованными.

В рассматриваемом случае Администрация постановлением от 19.04.2012 № 1460 утвердила Положение об организации похоронного дела в новой редакции, которое является нормативным правовым актом, поскольку содержит правила, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения. Положение относится к сфере экономической деятельности и направлено, помимо прочего, на регламентацию деятельности юридических лиц и предпринимателей, занимающихся определенным видом деятельности.

Антимонопольный орган осуществил проверку нормативного акта на предмет его соответствия требованиям Закона о защите конкуренции, принял решение и выдал предписание о прекращении выявленных нарушений антимонопольного законодательства.

Выявленные антимонопольным органом нарушения антимонопольного законодательства, отраженные в тексте решения, предполагают необходимость их устранения в целях восстановления публичного порядка и обеспечения конкуренции. Таким образом, выданное предписание направлено на устранение выявленных нарушений и не может быть признано недействительным с учетом установленных по делу обстоятельств. При этом исходя из содержания оспариваемого решения указание в тексте предписания на необходимость «отменить Положение об организации похоронного дела и принять нормативный акт, исключив указанные в решении по делу №06-03/22-12 нарушения антимонопольного законодательства», по мнению суда апелляционной инстанции, не исключает возможность изменения Положения об организации похоронного дела путем исключения из него (изменения) нарушающих антимонопольное законодательство пунктов и норм, отраженных в решении УФАС.

Разъяснение решения и предписания по делу №06-03/22-12 дано определением УФАС от 21.01.2013, что не противоречит статье 51.1 Закона о защите конкуренции.

Указание в тексте предписания «при необходимости принять меры организационно-распорядительного характера для организации деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела» не может быть признано соответствующим принципам исполнимости и определенности предписания, обязательного для исполнения. В то же время примененная антимонопольным органом формулировка «при необходимости» не нарушает права и законные интересы Администрации, поскольку не содержит обязательности для исполнения данного мероприятия и возможности наступления ответственности в случае непринятия таких мер, поставленных в зависимость от усмотрения необходимости Администрацией. Соответственно, при такой конструкции отсутствует предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания недействительным оспариваемого предписания также и в данной части.

Поскольку решение Управления признано законным и обоснованным, у антимонопольного органа имелись основания для выдачи Администрации предписания об устранении выявленных нарушений.

Конкретные пункты Положения, признанные нарушающими антимонопольное законодательство, приведены ответчиком в решении, что не создает неопределенности относительно необходимых изменений в тексте Положения об организации похоронного дела.

Доводы апелляционных жалоб, что антимонопольный орган безосновательно отклонил заявленные ходатайства об отложении дела о нарушении антимонопольного законодательства, чем были нарушены права и законные интересы Администрации и МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклоняются в силу следующего.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 47 Закона о защите конкуренции комиссия вправе отложить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства по ходатайству лица, участвующего в деле, в связи с невозможностью явки этого лица или его представителя на заседание комиссии по уважительной причине, подтвержденной соответствующими документами.

Как следует из материалов дела, заявитель и третье лицо о рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства 30.10.2012 были извещены надлежащим образом.

29.10.2012 в УФАС поступило ходатайство Администрации об отложении рассмотрения дела, назначенного на 30.10.2012, на иную дату в связи с занятостью представителей Администрации в судебных заседаниях. Документального подтверждения указанных в ходатайстве причин вместе с ходатайством представлено не было. Данное ходатайство было рассмотрено комиссией Управления и отклонено в связи с тем, что к ходатайству не приложены соответствующие подтверждающие документы. Суд апелляционной инстанции считает, что при отсутствии документального подтверждения обозначенных в ходатайстве причин невозможности явки представителей в антимонопольный орган, ответчик обоснованно не признал причины неявки Администрации на рассмотрение антимонопольного дела уважительными и отказал в удовлетворении ходатайства об отложении рассмотрения дела. Соответственно, доводы Администрации о нарушении ее прав в связи с тем, что она была лишена возможности ознакомиться с позицией Савинова А.Е., привлеченного к участию в деле, сформировать и озвучить свою правовую позицию, отклоняются.

Учреждение в апелляционной жалобе также указывает, что 29.10.2012 направило в антимонопольный орган посредством факсимильной связи и по электронной почте ходатайство об отложении рассмотрения дела с приложением подтверждающих документов. Как указывает третье лицо, направленное по электронной почте на официальный сайт УФАС ходатайство было получено и прочитано ответчиком 29.10.2012 в 16-44час. В связи с изложенным, Учреждение полагает, что ответчик необоснованно не рассмотрел поступившее ему ходатайство, указав в протоколе заседания комиссии УФАС и в решении УФАС на то, что ходатайство об отложении рассмотрения дела не поступало.

Действительно в материалы дела представлено ходатайство Учреждения от 25.10.2012 № 424 об отложении рассмотрения дела №06-03/22-12 (дата регистрации входящего документа УФАС 30.10.2012 т. 1 л.д. 98), а также распечатка об отслеживании электронного отправления от Серовой Юлии на адрес электронной почты антимонопольного органа с отметкой о прочтении 29.10.2012 в 16-44 час.

Вместе с тем из данной распечатки не следует, что электронное отправление исходит от Учреждения, проверить содержание вложенных документов, перечисленных в распечатке, не представляется возможным. Таким образом, бесспорных доказательств, с достоверностью и однозначностью подтверждающих факт поступления ходатайства Учреждения в антимонопольный орган до даты рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, не представлено.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что отложение рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 47 Закона 135-ФЗ, является правом, а не обязанностью антимонопольного органа и связано с доказанностью уважительности причин невозможности явки.

Из протокола заседания комиссии УФАС (т. 1 л.д. 89) следует, что представитель Учреждения принимал участие в заседании Комиссии 26.09.2013, давал пояснения, был ознакомлен с доводами и пояснениями иных лиц, был извещен о привлечении к участию в деле заинтересованного лица ИП Савинова А.Е. и заблаговременно был извещен об отложении рассмотрения дела на 30.10.2012.

Таким образом, существенных процессуальных нарушений, допущенных при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, которые свидетельствовали бы о незаконности решения УФАС, не установлено.

При обжаловании Администрацией решения УФАС в судебном порядке Учреждение было привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, ему была предоставлена возможность реализации гарантированных законом прав.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку решение Управления и предписание от 14.11.2012 соответствуют законодательству Российской Федерации, не нарушают права и законные интересы Администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционных жалоб, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. С учетом изложенного, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина с Администрации не взыскивается. Учреждением государственная пошлина оплачена при обращении с жалобой в установленном размере, соответственно, вопрос о взыскании государственной пошлины не решается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд,

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.07.2013 по делу №А82-545/2013 оставить без изменения, а апелляционные жалобы администрации городского округа город Рыбинск и муниципального бюджетного учреждения городского округа город Рыбинск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина

А.В. Караваева