Гражданский кодекс часть 1

о признании недействительным распоряжения органа местного самоуправления и об обязании устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Н-технологии» (далее – заявитель, ООО «Н-технологии», Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным распоряжения Администрации городского округа город Кострома Костромской области (далее – ответчик, Администрация г. Костромы, Администрация) от 11.12.2018 № 176-р «Об отказе в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на здании, расположенном по адресу: <...>» (далее – распоряжение от 11.12.2018 № 176-р) и об обязании выдать разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Инспекция по охране объектов культурного наследия в Костромской области (далее – третье лицо, Инспекция).

Решением Арбитражного суда Костромской области от 10.07.2019 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Администрация г. Костромы с принятым решением суда первой инстанции не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Обществом требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, а также на неправильное применение им норм материального права. В апелляционной жалобе ее заявитель настаивает на законности и обоснованности распоряжения от 11.12.2018 № 176-р об отказе в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию спорной рекламной конструкции по приведенным в нем основаниям. Ссылаясь на письма Министерства культуры Российской Федерации, Администрация указывает на невозможность получения от федерального органа охраны объектов культурного наследия согласования проекта зоны охраны объектов культурного наследия и, как следствие, последующего утверждения этого проекта органом государственной власти субъекта Российской Федерации; в этой связи, как считает ответчик, вывод арбитражного суда об отсутствии в материалах дела сведений о наличии разработанного, согласованного и утвержденного проекта зоны охраны объектов культурного наследия, является несостоятельным. Кроме того, ответчиком приведены аргументы об отсутствии доказательств нарушения оспариваемым распоряжением прав и законных интересов заявителя.

Более подробно позиция Администрации со ссылками на положения действующего законодательства и конкретные обстоятельства настоящего дела раскрыта в апелляционной жалобе.

ООО «Н-технологии» отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Инспекция в мотивированном отзыве на апелляционную жалобу просит удовлетворить ее и отменить решение суда первой инстанции.

Ответчик и третье лицо своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Администрация представила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей ответчика и третьего лица.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 12.10.2018 ООО «Н-технологии» обратилось Управление экономики Администрации г. Костромы с заявлением о выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции по адресу: <...> -, тип рекламной конструкции «крышная», вид «крышная установка» (л.д.9). К указанному заявлению приложен необходимый пакет документов.

Распоряжением от 11.12.2018 № 176-р (л.д.7) Администрация отказала Обществу в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции по указанному адресу на основании пункта 5 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (алее – Закон о рекламе, Закон № 38-ФЗ), пункта 1 статьи 35.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ) ввиду нарушения требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании, поскольку дом № 79/73 по улице Советской города Костромы расположен в границах участка культурного слоя города Костромы «Участок культурного слоя по берегам речки Черной, на территории и вблизи Лазаревского кладбища XVIII-XIX в.в.» (объект культурного наследия).

Полагая, что указанное распоряжение Администрации не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ООО «Н-технологии» обратилось в Арбитражный суд Костромской области с соответствующим заявлением.

Придя к выводу о правомерности заявленных требований, суд первой инстанции, руководствуясь статьями 198, 201 АПК РФ, удовлетворил их, признав оспариваемое распоряжение ответчика недействительным и обязав его выдать Обществу разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регламентированы Законом о рекламе.

Согласно части 9 статьи 19 названного Закона установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 данной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа в соответствии с Законом о рекламе относится к вопросам местного значения городского округа (статья 6, пункт 26.1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В соответствии с пунктом 3.1 Порядка размещения рекламных конструкций на территории города Костромы, утвержденного постановлением Главы города Костромы от 17.09.2008 № 1805 (далее - Порядок) уполномоченным органом Администрации г. Костромы по выдаче разрешений является Управление экономики Администрации г. Костромы. Решение о выдаче разрешения принимается в форме распоряжения начальника Управления экономики Администрации г. Костромы.

В части 15 статьи 19 Закона № 38-ФЗ содержится перечень оснований, по которым орган местного самоуправления вправе отказать в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.

Одним из таких оснований является нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании (пункт 5 части 15 статьи 19 Закона о рекламе).

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регламентированы Законом № 73-ФЗ.

Предметами регулирования данного Закона являются, среди прочего, отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также порядок формирования и ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (пункты 1, 3 статьи 1 Закона № 73-ФЗ).

Согласно статье 3 Закона № 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (абзац 1).

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются, в том числе городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесенные к объектам археологического наследия культурные слои (абзац 2).

Под культурным слоем понимается слой в земле или под водой, содержащий следы существования человека, время возникновения которых превышает сто лет, включающий археологические предметы (абзац 4).

В силу пункта 1 статьи 3.1 Закона № 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.

Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (пункт 5 статьи 3.1 Закона № 73-ФЗ).

Положениями статьи 35.1 Закона № 73-ФЗ регламентировано распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия, их территориях. В пункте 1 названной нормы установлен запрет на распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия, включенных в реестр, а также на их территориях, за исключением территорий достопримечательных мест.

В соответствии со статьей 33 Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (пункт 1).

При этом согласно пункту 2 статьи 33 Закона № 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе: разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима (подпункт 6); установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта (подпункт 10).

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (пункт 1 статьи 34 Закона № 73-ФЗ).

Пунктом 2 статьи 34 Закона № 73-ФЗ предусмотрено, что охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

В силу пункта 4 статьи 34 Закона № 73-ФЗ положение о зонах охраны объектов культурного наследия, включающее в себя порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и земельных участков и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение названной нормы Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение № 972), которое устанавливает порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон (пункт 1).

В соответствии с пунктом 4 названного Положения состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

Проект зоны охраны объекта культурного наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон (пункт 6 Положения № 972).

Из обстоятельств дела следует, что постановлением Администрации Костромской области от 09.04.2007 № 66-а «Об отнесении находящихся на территории Костромской области объектов, представляющих историко-культурную ценность, к объектам культурного наследия регионального значения» утвержден Список объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, согласно пункту 5 которого к памятникам археологии отнесен участок культурного слоя города Костромы «Участок культурного слоя по берегам речки Черной, на территории и вблизи Лазаревского кладбища XVIII-XIX в.в.».

Единственным основанием для отказа в выдаче разрешения на эксплуатацию и установку спорной рекламной конструкции явилось то обстоятельство, что многоквартирный дом № 79/73, на крыше которого предполагалось размещение рекламной конструкции вида «крышная установка», расположен в границах обозначенного участка культурного слоя города Костромы «Участок культурного слоя по берегам речки Черной, на территории и вблизи Лазаревского кладбища XVIII-XIX в.в.» (пункт 5 части 15 статьи 19 Закона № 38-ФЗ, пункт 1 статьи 35.1 Закона № 73-ФЗ). Иных оснований для отказа в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции распоряжение то 11.12.2018 № 176-р не содержит.

Между тем, как обоснованно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, сведений о том, что в рассматриваемом случае имеется разработанный, согласованный и утвержденный проект зоны охраны объектов культурного наследия, в который включен спорный объект культурного наследия регионального значения, ответчиком не представлено. В отсутствие данного проекта не представляется возможным соотнести местоположение многоквартирного дома № 79/73 применительно к зоне охраны объекта культурного значения регионального значения и, соответственно сделать вывод необходимости соблюдения установленного в пункте 1 статьи 35.1 Закона № 73-ФЗ запрета.

Данных о том, что сам указанный многоквартирный дом является объектом культурного наследия в том правовом понятии, которое регламентировано положениями Закона № 73-ФЗ, в связи с чем на его крыше недопустимо размещение рекламной конструкции, материалы дела не содержат. В список объектов культурного наследия регионального значения включен лишь участок культурного слоя, границы которого в установленном действующим законодательством порядке не определены, в связи с чем факт нахождения указанного дома в пределах границ данного объекта культурного наследия не может быть признан юридически установленным.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что отказ Администрации в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию спорной рекламной конструкции, формализованный в распоряжении от 11.12.2018 № 176-р, противоречит приведенным выше положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя (необоснованно огранивает его права в сфере рекламы).

Доводы заявителя жалобы о нецелесообразности установления зоны охраны объекта культурного значения, невозможности согласования и утверждения соответствующего проекта, являются несостоятельными и подлежат отклонению как не основанные на нормах права в рассматриваемой сфере (противоречащие им).

Ссылка Администрации в обоснование указанных доводов на письма Министерства культуры Российской Федерации не принимается апелляционным судом, поскольку поименованные в апелляционной жалобе письма не обладают нормативными свойствами и носят исключительно информационный характер.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, повторно исследовав и оценив обстоятельства и представленные в дело доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания распоряжения ответчика от 11.12.2018 № 176-р недействительным, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования заявителя.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела, при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений, не усматривается.

Доводы ответчика об обратном подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании норм права применительно к фактическим обстоятельствам дела.

Учитывая, что доказательств иных оснований для отказа заявителю в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию спорной рекламной конструкции по вышеуказанному адресу ответчиком не представлено, суд первой инстанции правомерно в целях восстановления нарушенного права обязал Администрацию г. Костромы выдать ООО «Н-технологии» испрашиваемое разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Принимая настоящее постановление, апелляционная коллегия считает необходимым отметить, что в рассматриваемой ситуации компетентный орган не лишен возможности в предусмотренном действующим законодательством порядке установить зону охраны объекта культурного наследия и, в случае выявления факта нахождения в такой зоне рекламных конструкций, в целях обеспечения соблюдения регламентированного пунктом 1 статьи 35.1 Закона № 73-ФЗ запрета принять соответствующие меры реагирования.

Апелляционным судом исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо должным образом опровергали выводы суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела,фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области от 10.07.2019 по делу № А31-2687/2019 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Костромской области от 10.07.2019 по делу № А31-2687/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации городского округа город Кострома Костромской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

ФИО3

ФИО1